我国与西方国家就业政策的比较.pdf

学校代码：10207 分 类 号：f23 学 号：4604100028 密 级：内部 硕 士 学 位 论 文 我国与西方国家就业政策的比较 the comparison of chinas employment policy with west countries 学位等级：硕士学位等级：硕士 学科专业：政治经济学学科专业：政治经济学 研究方向：社会主义经济理论研究方向：社会主义经济理论 姓姓 名：马诗媛名：马诗媛 指导教师：郭殿生指导教师：郭殿生 教授教授 硕士学硕士学位类型：学历硕士位类型：学历硕士 授予单位：长春税务学院授予单位：长春税务学院 二 oo 九年五月 长春税务学院 i 中 文 摘 要 就业问题是关系到国际民生的大事，实现充分就业更是政府的宏观经济目标之一。 一方面， 严重的失业问题导致资源的大量浪费和收入的减少， 进而引起社会福利的下降， 同时也是人力资源本身的一种损耗； 另一方面， 失业还会影响到人们的精神和家庭生活， 导致极高的社会和心理代价。近几年，随着我国经济体制改革的不断深入，经济结构的 深化调整，我国的失业问题日益严重，使得当前扩大内需、发展经济的目标受到影响。 纵观西方发达国家，自进入 90 年代以来，特别是近期金融危机的影响，使得就业形势 同样严峻。 本文回顾和梳理了我国和西方发达国家就业政策的演变过程， 对中西就业政策进行 了比较。希望通过比较研究，借鉴西方国家有益的就业政策，尝试提出进一步完善我国 就业政策的建议。本文共分四部分： 第一部分主要介绍我国就业政策的演变及其历史必然性。我国自改革开放以来，经 历了从计划经济到市场经济的转变，在这一过程中，我国也开始出现失业现象，解决就 业问题逐渐成为政府的一项重要任务，就业制度和就业政策的改革也就成为必然。 第二部分主要介绍西方发达国家的就业政策及其效果。在总述了西方就业政策之 后，通过对美国、英国、德国和瑞典等西方发达国家具体就业政策的介绍，分析西方就 业政策的利弊，借鉴西方发达国家成功的经验，为完善我国的就业政策提供参考。 第三部分主要是关于我国与西方国家就业政策的比较。从基本制度、具体措施和实 施效果三个方面进行比较说明。 由于基本制度的不同， 国情不同， 导致采取的措施不同， 实施效果也就不尽相同。通过比较，挖掘出发达国家的有益经验，为我所用。 第四部分是对我国就业政策发展趋势的预测。我国的劳动力资源丰富，当前和今后 一个时期，就业再就业形势依然严峻，压力仍然较大，劳动力供过于求的矛盾很突出。 目前受金融危机的影响，我国的高校毕业生就业、农民工就业等问题凸显。为了解决这 些问题， 我国将实施更加积极的就业政策， 在促进增长的同时， 确保就业形势基本稳定。 关键词关键词：就业 失业 就业政策 中国 西方国家 ii abstract the employment problem is a major event in the international peoples livelihood. the achievement of full employment is one of the governments macroeconomic objectives. on one hand, the serious problem of unemployment leads to a large number of resources to reduce and waste the income, thereby causing a decline in social welfare, but also in itself a kind of human recourses losses; on the other hand, unemployment will affect the peoples spirit and family life, leads to high social and psychological costs. in recent years, with the constant deepening of economic reform and economic structure adjustment, chinas growing unemployment problem makes the current expansion of domestic demand; the goal of economic develops greatly. throughout the western developed countries, the employment situation is also not optimistic since the 90s. this paper reviews and sorts out the evolution of employment policy of our country and western developed countries. and compare two. hope that we can learn from wests useful employment policies through a comparative study. and we try to advance a further employment policy to improve our country. this article is divided into four parts: the first part introduces the evolution of chinas employment policy and its historical inevitability. china has experienced from a planned economy to market economy since chinas reform and opening up. in the process, china also began to unemployment and solve the unemployment problem of our government has become an important task, so that the system of employment and employment policy reform inevitable. the second part introduces the developed western countries and the effectiveness of employment policy. overview of the west in the employment policy, adopted by the united states, britain, germany and sweden has specific policies on employment. employment policy analysis of the pros and cons of west, which was found suitable for our countrys employment policy, drawing on the success of western developed countries, the employment policy to improve our countries. iii the third part is mainly the comparison with western countries on employment policy. well explain it from the basic system, the effect of specific measures and implementation of the three aspects of comparison. because of the differences of basic system and situations, the results are different. well find out the useful experience of developed countries to use them by comparison. the fourth part is the forecast of chinas employment policy. chinas labor resources are abundant. in the current and future periods, employment and re-employment situation is still grim and greater, theres still pressure on the labor over-supply of outstanding conflicts. more of the financial crisis, chinas employment of college graduates, the employment of migrant workers and other issues highlighted. in response to these problems, china will implement a more active employment policy to promote growth and ensure the basically stable of the employment situation. key words: employment； unemployment； employment policy； china； western countries 1 目 录 中文摘要中文摘要 i i 英文摘要英文摘要 iiii 引引 言言 1 1 第第 1 1 章章 我国就业政策的演变及其历史必然性我国就业政策的演变及其历史必然性 . . 3 3 1.1 计划经济时期我国的就业政策 3 1.2 改革开放后我国的就业政策 4 1.3 我国当前的就业形势和政策 . 5 1.3.1 大学生就业政策 . 5 1.3.2 农民工就业政策 . 6 1.3.3 下岗再就业优惠政策 . 8 1.4 我国就业政策演变的历史必然性 8 1.4.1 劳动力结构调整与就业 . 8 1.4.2 人口结构调整与就业 . 9 1.4.3 产业结构调整与就业 10 1.4.4 教育结构调整与就业 10 第第 2 2 章章 西方主要发达国家的就业政策及其效果西方主要发达国家的就业政策及其效果 1212 2.1 西方发达国家就业政策概述 12 2.2 西方一些主要国家的就业政策及其效果 . 13 2.2.1 美国就业政策简介 13 2.2.2 英国就业政策简介 14 2.2.3 德国就业政策简介 15 2.2.4 瑞典就业政策简介 17 2.3 对西方国家就业政策的评价 . 18 第第 3 3 章章 我国与西方国家就业政策的比较我国与西方国家就业政策的比较 2020 3.1 基本制度的差别 . 20 3.2 具体措施的异同 . 22 2 3.3 实施效果的影响 . 23 第第 4 4 章章 就业政策的借鉴和预测就业政策的借鉴和预测 2525 4.1 中国对西方国家就业政策的借鉴 . 25 4.2 对中国就业政策的预测 . 27 结结 论论 2929 参考文献参考文献 3030 后后 记记 3232 1 引 言 就业是当今世界面临的突出问题。 各国政府普遍把促进就业作为社会经济发展的基 本目标。我国人口众多，国民教育水平低，就业矛盾十分突出，主要表现在劳动力供求 总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存， 城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域 转移速度加快同时出现，新成长劳动力就业和失业人员再就业问题相互交织。因此，解 决好就业问题意义重大。 目前，全世界失业人口达到 2.3 亿；不充分就业人口约为 7.5 亿至 9 亿，占全部经 济活动人口的 25至 30；平均每天基本生活费不足 1 美元的赤贫人口为 12 亿。近几 年来，随着经济全球化步伐的加快，高新技术产业迅猛发展等因素的影响世界就业格局 发生了一些变化。不论是发达国家还是发展中国家，都在努力探索促进就业、消除贫困 的有效途径，并制定了一系列促进就业的政策措施。1995 年联合国在哥本哈根举行的 世界社发首脑会议，把促进就业、消除贫困、社会融合作为世界发展的三大主题，提出 应把促进就业作为各国社会经济发展的基本优先目标。 许多国家通过实施有利于促进就 业的财政政策、积极的劳动力市场政策、消除中小企业发展障碍、加强职业培训、改革 失业保险等措施，努力促进就业，取得积极的成效。 从历史和逻辑的角度分析，失业是市场经济的必然产物。市场机制作为价值规律发 生作用的机制，其实现形式主要是通过市场上的供求、价格和竞争关系来达到社会资源 的优化配置。在这一配置过程中，劳动力作为一种社会资源出现供求不平衡是一种正常 的市场现象。就资本主义制度而言，失业既是这种生产方式的必然产物，同时也是以社 会化大生产为基础的现代市场经济的必然产物。 无论是从市场机制配置社会资源的一般 性，还是从国内外实际状况分析，产生失业人口都有其必然性。我国当前的失业人口正 趋于不断扩大，其严重性、危险性不仅在于扩大了城镇贫困的范围和程度，影响社会稳 定，更在于有可能对我国的改革和发展产生制约。为此，我们必须从国民经济和社会发 展的宏观全局出发，将促进就业或失业治理作为政府宏观调控的重要目标，并采取有效 措施，切实改善就业状况。 西方发达国家针对 20 世纪 90 年代以来出现的失业问题， 相应地对其就业政策进行 了改革， 制定了以持续的经济增长创造就业、 改革原有的社会福利制度和失业保障制度、 2 通过加强对劳动者的培训和再培训，提高劳动者的适应性和流动性，以减少结构性失业 等就业措施。 近些年以来，西方国家提出了两种就业政策改革思路，一种是“再就业奖金计划” ， 一种是“寻找工作计划” 。这些改革措施在一定程度上缓解了就业压力，对我国有一定 的借鉴意义。 3 第 1 章 我国就业政策的演变及其历史必然性 从新中国建立至今，就业一直是我国政府关注、解决的首要问题。改革开放后，我 国经历了第三次失业高峰。最近，我国又遭受了全球金融危机的冲击，失业率上升。为 了解决失业问题,我国政府采取了一系列措施。 1.1 计划经济时期我国的就业政策 20 世纪 50 年代，我国建立了“统包统分”的就业体制。1953 年，党中央提出了过 渡时期的总路线，我国开始进入有计划的经济建设时期。1954 年提出了在大规模经济 建设时期，劳动部门的工作重点应由救济失业工人转向建筑工人的调配。1955 年，明 确规定了劳动力统一招收和调配的基本原则、 办法和劳动部门的管理权限。 基本原则是： “统一管理，分工负责” ，即在劳动部门统一管理之下，由企业主管部门分别负责进行。 从此，劳动力的统一招收和调配制度，即“统包统配”制度，就在国民经济各个部 门建立和发展起来。这种“统包统配”的计划就业管理制度，第一，能够在全社会范围 内集中必要的人力、物力、财力进行重点建设。第二，对经济进行预测和规划，制定国 民经济发展战略，在宏观上优化资源配置，对国民经济重大结构进行调整和生产力合理 布局。第三，能够合理调节收入分配，兼顾效率与公平，保证经济和社会协调发展。 虽然“统包统配”制度基本符合我国当时的社会经济情况，为国民经济的恢复和发 展奠定了良好基础，但其副作用也逐渐显现：第一，对微观经济活动与复杂多变的社会 需求之间的矛盾没有发挥有效的调节作用， 往往产生生产与需求之间的相互脱节。 第二， 不能合理地调节经济主体之间的经济利益关系，造成动力不足、效率低下、缺乏活力等 现象。第三，部分计划内容脱离实际，造成了不必要的巨大浪费。 在这一时期，国家通过公有制企业这一制度媒介，担负起劳动力就业等经济活动的 全部责任，从而成为劳动力维持、投资及发展整个再生产过程的法定主体。由于劳动力 产权名义上归于国家所有，公有制企业劳动力失业的全部风险相应地也就由国家承担。 这样，在计划经济中的劳动力就业制度，实际上是推行了集中型的“国家保险”模式。 在计划经济体制下，劳动力产权客体的私有性质被传统公有制的法权体系几乎“关 闭” ，作为劳动者自身蕴涵的劳动力资源与企业里的物质资本一并被公有化。当时从形 式上个人不再拥有任何生产资料，甚至于劳动者的天赋、技能等一切具有生产性的精神 4 存在。在企业之外，劳动者成为“纯粹的”消费者，没有使用自身生产性劳动资源的权 利。在这种法权关系决定经济关系的环境下，国家自然也就承担了经济活动中几乎全部 的风险，即形成了与计划经济对应的“终身就业”制度 1。 1.2 改革开放后我国的就业政策 1978 年之后，我国进入改革开放时期，其间正值世界经济发展的全球化兴起，现 代高科技迅猛发展，使大部分国家融入世界经济的整体运行之中。作为发展中国家，经 过 30 年的改革开放，我国的国民经济结构、增长方式正在发生历史性的变化。改革开 放初期，一方面，在当时体制、技术状况下，农业已有 2 亿富余劳动力，工业中也有几 千万下岗、待业者；另一方面，改革的推进与深化势必要进一步使城市和农村释放出更 多富余人员；再一方面，我国总人口还在上升，每年的新增劳动力数量亦很可观。由此 可见，增加就业、减少失业迫在眉睫。 1980 年 8 月，中央提出了“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、 自愿组织就业和自谋职业相结合”的“三结合”就业方针 2。中央打破了统配就业制度， 开辟了国有、集体和个人多元化就业渠道。开始从宏观层面改革劳动力管理措施。变革 劳动就业制度，确立了用人单位与劳动者之间的双向选择关系。同时，中央提出了对新 增职工普遍实行劳动合同制，改变了原有的用工模式。劳动就业制度变革向纵深推进。 随着劳动部门介绍就业，自愿组织起来就业和自谋职业相结合的“三结合”就业方 针的实行，打开了就业的“三扇门” ，劳动者就业和企业用人的主体地位也得到初步体 现，劳动力市场开始发育，出现了职工交流中心、人才市场、劳务市场等形式的职业介 绍机构。 1986 年至今，我国实行市场就业政策。1986 年，中央提出改革企业招工、用工辞 退等政策，直接触动了旧的劳动就业制度。1992 年 7 月颁布的全民所有制工业企业 转换经营机制条例明确提出： “企业可以实行合同化管理全员劳动合同制” 。赋予企业 用工自主权，国家不再下达用工计划，企业用工通过市场解决。合同制和市场化因素增 加。 这说明经济体制改革开始后，劳动力产权的私有性质才逐渐被确认，传统计划经济 制度形成的国家与劳动者之间的法权关系逐渐被商品经济关系消融， 要素的控制权对劳 动者来说意味着更多的经济价值。现实中逐渐出现这样的情况：公有制企业职工，在某 些条件满足后将“收回”自己的择业权，采取劳动关系调动、跳槽、辞职等一系列方式， 5 对其就业岗位做出重新选择。可见，在转轨经济时期劳动力产权基础发生了这些变化之 后，客观上就具备了就业权利与失业风险一同回归于产权主体的趋势，它说明整个失业 风险将在国家与个人之间重新划分，劳动力就业制度面临着转型。 转轨经济时期是我国建立社会主义市场经济过程中的一个特定阶段， 这一时期劳动 力失业风险的分担机制，既不同于传统计划经济时期的“国家保险”模式，又区别于单 一市场经济条件下完全的劳动者个人保障模式。它是一种“国家与个人共担，个人为主 体”的风险分担机制。其中国家承担失业总风险中的“系统风险”部分，以此垫付制度 变革过程的交易成本，它具有补偿的性质；而劳动者个人则负担相应的“个别风险” ， 使其在就业权利与义务上实现对等。 1.3 我国当前的就业形势和政策 我国劳动力资源丰富，当前和今后一个时期，就业形势依然严峻，压力较大，劳动 力供大于求的矛盾仍很突出。2008 年，在国内自然灾害频发和国际金融危机的双重影 响下，我国就业形势面临极大挑战，党中央、国务院审时度势，及时出台了一系列政策 措施，积极扩大内需，保持了固定资产投资和社会消费的较快增长，经济增长速度平稳 回落，通货膨胀趋势逐步减弱，我国就业形势总体上保持平稳。2009 年，随着世界经 济和中国经济均进入减速通道，我国就业形势将面临更加严峻的挑战。我国将解决就业 问题重点放在解决大学生就业、农民工就业和下岗再就业问题。为解决以上问题，我国 出台了一系列措施。 1.3.1 大学生就业政策大学生就业政策 进入 21 世纪，我国高校毕业生每年呈现大规模攀升的发展趋势。2000 年全国高校 毕业生总人数为 107 万人，2001 年全国高校毕业生总人数为 115 万人，2002 年全国高 校毕业生总人数为 145 万人，2003 年全国高校毕业生总人数为 212.2 万人，2004 年全 国高校毕业生总人数为 280 万人，2005 年全国高校毕业生总人数为 335 万人，2006 年 全国高校毕业生总人数为 413 万人，2007 年全国高校毕业生总人数为 495 万人，2008 年全国高校毕业生总人数为 550 万人。2009 年，预计全国高校毕业生总人数将达到 650 万人 3。 大学毕业生数量越来越多，而公共部门对大学生的新增需求越来越少，大学生求职 成功的机会相对而言也越来越小。面对如此严峻的就业形势，我国提出了一系列的政策 措施。 6 （1）鼓励高校毕业生到基层和艰苦地区工作。 （2）党政机关录用公务员和国有企事业单位新增专业技术人员和管理人员，应主 要面向高校毕业生，公开招考或招聘，择优录用。 （3）鼓励各类企事业单位特别是中小企业和民营企事业单位聘用高校毕业生，政 府有关部门要为其提供便利条件和相应服务。对企业跨地区聘用的高校毕业生，省会及 省会以下城市要认真落实有关政策，取消落户限制。 （4）鼓励高校毕业生自主创业和灵活就业。凡高校毕业生从事个体经营的，除国 家限制的行业外， 自工商部门批准其经营之日起 1 年内免交登记类和管理类的各项行政 事业性收费。有条件的地区由地方政府确定，在现有渠道中为高校毕业生提供创业小额 贷款和担保。 （5）为高校毕业生办理户口和人事档案手续提供便利。对毕业离校时未落实工作 单位的高校毕业生，本人要求户口和人事档案保留在学校的，按规定保留两年。在此期 间， 档案管理机构对保管档案免收服务费用； 本人要求将户口转回入学前户籍所在地的， 公安机关应当按照户籍管理规定为其办理落户手续，人事、教育部门所属人才交流服务 机构负责办理相关手续，人事部门所属人才交流服务机构免费提供人事代理服务。本人 落实工作单位后，公安机关按有关规定办理户口迁移手续。 （6）毕业半年以上未能就业并要求就业的高校毕业生，可持学生证到入学前户籍 所在城市或县劳动保障部门办理失业登记。 （7）鼓励中小企业和民营企事业单位聘用高等职业学校（大专）毕业生，使大批 动手能力较强、适应性较好的高职（大专）毕业生有用武之地。 以上政策的实施，拓宽了大学生就业的渠道，使高校毕业生既能实现就业，又能得 到锻炼，同时减少了我国的失业人口，取得了较好的成效。 1.3.2 农民工就业政策农民工就业政策 30 多年来，我国对农村劳动力流动就业政策，经历了一个从控制到疏导的演进过 程，即从对农村劳动力流动进行控制到对农村劳动力实行公平流动措施的过程。这这一过 程大致分为五个阶段。 1979 年1983 年为控制流动期。改革开放前，我国实行的是城乡分割的户籍制度 和就业制度，农村劳动力流动受到严格的限制。1980 年全国劳动就业工作会议后，虽 然解开了对城镇职工流动的禁锢，但加强了对农村劳动力流动的限制。当时，主要是基 国务院办公室关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知 。 7 于国内消费品供给不足、知青大批返城加大了城镇原本就很沉重的就业负担等方面考 虑。 1984 年1988 年为允许流动期。国家准许农民自筹资金、自理口粮，进入城镇务 工经商。这个小小城门的打开，成为了“允许农村劳动力流动”的一个标志，实行了 30 年的限制城乡人口流动的就业管理制度出现了松动，从而使农村劳动力的转移和流 动进入了一个较快增长的时期。 1989 年1991 年为控制盲目流动期。 随着农村劳动力转移过程中的特有现象 “民 工潮”的出现，交通运输、社会治安等方面的负面效应也开始显现出来。为此，各地政 府开始加强对民工盲目外流的管理，引导农民“离土不离乡” ，严格控制“农转非”过 快增长，从严或暂停办理民工外出务工手续等。 1992 年2000 年为规范流动期。这一时期，对农民工的管理政策由“控制盲目流 动”调整为“鼓励、引导和实行宏观调控下的有序流动” ，开始实施以就业证卡管理为 中心的农村劳动力跨地区流动的就业制度，并对小城镇的户籍管理制度进行了改革。但 与此同时，受城市产业结构调整及城市下岗职工增加的影响，部分省市出台了各种限制 农村劳动力进城及外来劳动力务工的规定和政策。 2000 年以后，国家开始取消对农民进城就业的不合理限制，逐步实现城乡劳动力 市场一体化；积极推进就业、保障、户籍、教育、住房、小城镇建设等多方面的配套改 革，农村劳动力就业进入“公平流动期” 4。 2009 年，受金融危机影响，全国约 2000 万失业农民工返乡，今年共有 2500 万农 民就业压力较大，国家将采取五项措施着力解决当前农业农村发展的这一突出问题。 一是强化就业服务，让农民工就业有门路，求职有信息。二是部署开展大规模的农 民工职业培训，提高农民工就业技能，储备一批技术人才。三是落实减轻企业负担的政 策，稳定在岗农民工就业岗位，促进就业形势稳定。四是制定落实扶持政策，鼓励农民 工返乡创业，促进以创业带动就业。五是部署开展清理整顿人力资源市场专项行动，保 障农民工求职的合法权益。 从我国对农村劳动力流动就业政策的演进过程和应对金融危机我国采取的措施来 看，我国是十分重视农民工的就业问题的。一系列政策、措施的实施，确保了我国农村 劳动力有序、公平的流动，保证了社会的稳定。 ，中国农业信息网。 8 1.3.3 再再就业就业优惠优惠政策政策 为促进下岗失业人员再就业工作，我国对下岗再就业人员实施了优惠政策。 一是对商贸企业、服务型企业、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有 加工性质的小型企业实体，在新增加的岗位中，当年新招用持再就业优惠证人员， 与其签订 1 年以上期限劳动合同并依法缴纳社会保险费的， 按实际招用人数予以定额依 次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税优惠。定额标准为每人每年 4000 元，可上下浮动 20，由各省、自治区、直辖市人民政府根据本地区实际情况在 此幅度内确定具体定额标准，并报财政部和国家税务总局备案。 二是对持再就业优惠证人员从事个体经营的，按每户每年 8000 元为限额依次 扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。纳税人 年度应缴纳税款小于上述扣减限额的， 以其实际缴纳的税款为限； 大于上述扣减限额的， 应以上述扣减限额为限。 三是通过对国有大中型企业主辅分离和辅业改制，分流安置本企业富余人员。对以 上人员兴办的经济实体，凡符合以下条件的，经有关部门认定，税务机关审核，3 年内 免征企业所得税。 （1） 利用原企业的非主业资产、 闲置资产或关闭破产企业的有效资产； （2）独立核算、产权清晰并逐步实行产权主体多元化； （3）吸纳原企业富余人员达到 本企业职工总数 30以上(含 30)，从事工程总承包以外的建筑企业吸纳原企业富余 人员达到本企业职工总数 70以上(含 70)； （4）与安置的职工变更或签订新的劳动 合同。 通过以上措施的实施，我国下岗人员的再就业工作得到了妥善落实，一系列的措施 也为下岗人员的再就业提供了方便，使下岗人员各有岗位，有助于社会的稳定、经济的 发展。 1.4 我国就业政策演变的历史必然性 改革开放至今，我国经历了从计划经济向社会主义市场经济体制的转变，经济发展 从粗放型向集约型的转变，在这两个转变的过程中，相应的就业制度、就业政策也必须 适应时代的发展，所以就业政策的转变成为历史的必然。 1.4.1 劳动力结构劳动力结构调整与就业调整与就业 大多数发展中国家都要经历一个二元经济发展过程， 即最初经济增长主要靠农村剩 财政部、国家税务总局关于下岗失业人员再就业有关税收政策问题的通知 ，财税2005186 号。 9 余劳动力为工业化提供低廉的劳动力供给，直到劳动力无限供给转变为短缺时的“刘易 斯拐点”出现，进入现代经济增长方式。此次全球金融危机爆发之前，中国已出现结构 性失业的趋势，应该说，即使没有这次危机，在转型过程中，由于结构调整和产业升级 而带来的结构性失业，也将是未来中国必须经历的阵痛过程。我国就业市场的供过于求 总量矛盾正让位于产业升级、低端劳动力过剩而产生的结构性矛盾。如果把劳动力市场 分为高级专业劳动力市场、熟练技术劳动力市场和初级劳动力市场，那么前两类劳动力 市场在我国一直处于供不应求的状况，第三类即普通劳动力则呈现供过于求的局面。 中国经济结构调整的内在压力促使产业升级转型， 逐步减少对劳动密集型企业与基 础设施建设的依赖，这必然会导致传统经济模式的就业空间萎缩，并贯彻于经济转型的 长期过程。事实上，在珠三角、长三角的产业转移过程中，大批实力相对较弱的劳动密 集型企业倒闭，或者上百家企业成批地被转移出东莞、深圳等地，与之相对应的就是大 量农民工失去了原来的就业机会，成为首先被挤出产业升级进程的对象。据人力资源和 社会保障部预测： “十一五”期间，虽然乡镇企业和进程务工转移了 2 亿人，但由于土 地容纳的农业劳动力有限，按 1.7 亿计算，则农村富余劳动力还将有 1.2 亿以上，如果 这样庞大的就业大军不能很好的被吸纳，将会延缓产业升级转移的步伐 5。 1.4.2 人口人口结构结构调整与就业调整与就业 1990年我国劳动适龄人口(15-64岁)7.5亿人,占总人口的66.74%,接近发达国家劳 动力资源水平。美国劳动适龄人口比重为 66.2%,日本为 68.5%,英国为 65.7%,法国为 65.9%。 如此丰厚的劳动力资源无疑给就业造成了巨大的压力,但它同时也构成了我国 最为丰富的资源。 劳动适龄人口的增长速度不断加快,1982-1990 年,劳动适龄人口平均递增率为 2.48%。进入 90 年代以来,中国劳动适龄人口以每年净增 1100 多万人的速度递增。随着 我国人口的进一步增长,劳动适龄人口还将保持增长趋势,到 2010 年达到峰值时,劳动 适龄人口将达到 9.4 亿人,比 1990 年增加近 40%。 与此同时,劳动适龄人口负担系数(即总负担系数)将处于最低水平。1999 年全国劳 动适龄人口为 829312 万人,总负担系数为 46.14%, 而在 2010 年以后,这一比例将迅速 下降。 改革开放以来,过剩的劳动力供给从计划体制下释放出来,特别是大量的剩余劳动 /blog.php?do=showone&uid=337&type=blog&itemid=39432 同上 10 力,产生了巨大的就业压力。 1.4.3 产业产业结构结构调整调整与就业与就业 相对于产业结构的变动而言就业结构的调整较慢， 大量劳动力滞留在农业而引发的 低收入和低消费成为制约工业与服务业进一步发展的结构性因素。 从2000年到2006年， 三次产业从业人员比例从 500：225：275 变化到 426：252：322，第一产业下降了 74， 年均下降 1；第二产业上升了 27，年均上升 0.39；第三产业上升了 47，年均 上升 0.67。尽管如此，就业结构仍然滞后于产业结构的变动 2006 年我国三次产业产 值比重为：17：489：394，三次产业就业结构分别偏离产业结构 309、237、72。 由于 农业人口基数大虽然目前为止第一产业就业人员所占的总就业人员中的份额趋于下降， 从业人员在这几年内减少了 3443 万但其绝对量却一直处于上升趋势在第一产业中由 于就业人员过多已严重影响到提高农业劳动生产率与农村居民收入水平。 从第一产业中 转移出一定数量的劳动力不但不会影响第一产业的发展， 相反会提高该产业的劳动生产 率与农村居民的收入水平、我国就业结构变动滞后主要可以从以下两个方面看。从静态 的角度看，劳动力在三次产业上的配置问题主要表现为第一产业吸纳过多的劳动力，而 二、三产业却吸纳劳动力不足从劳动力配置的动态调整看，中国存在着劳动力从第一产 业向第二产业、第三产业转移过慢的现象。 此外，从第三产业内部结构看，发达国家主要以信息、咨询、科技金融等新兴产业 为主，中国的统计分析也表明，这些新兴产业正是我国就业弹性大的产业。但是我国仍 以传统的商业、 服务业为主， 一些基础性第三产业和新兴第三产业仍然发育不足。 所以， 我国目前第三产业的内部结构矛盾是影响我国劳动就业的重要原因。 1.4.4 教育结构教育结构调整调整与就业与就业 我们的教育结构存在与市场脱节的问题，忽视基础教育、职业教育和专科教育，偏 重高学历教育，浪费了宝贵的教育资源。此外，从学校来讲，专业设置，招生规模都要 听从教育行政部门的计划安排。 随着我国经济体制改革的深入和劳动力市场的结构性变 化，用人单位的需求模式发生了显著的变化。与大学生相对应的“技术型人才” 、 “高端 人才”却因产业“档次”不高而需求不足，技术开发、创新产业、服务业等高端产业并 没有以大学扩招的速度发展， 中国制造业的发展需要的高技能和复合型人才也不能得到 满足， 而低学历、 低技能的劳动力大量过剩， 产业发展和人才供应之间出现了供给错位。 总之，我国就业政策的演变是多种原因综合的结果。所以，改革就业制度、完善就 / 11 业政策势在必行。在去除自身的体制弊端的同时，借鉴美国、欧盟等西方发达国家的经 验，取其精华，去其糟粕，使我国的就业政策更加适合我国的国情。 12 第 2 章 西方主要发达国家的就业政策及其效果 西方发达国家对就业制度的研究比我国早，相对而言比较发达。对美国、英国、德 国、 瑞典等具有代表性的西方发达国家的就业政策和与其相对应的社会保障政策的了解 和学习，有助于我国就业政策的借鉴和完善。 2.1 西方发达国家就业政策概述 20 世纪 30 年代，西方国家爆发了严重的经济危机，与危机相伴随的是生产急剧下 降，失业人数猛烈增加，主要资本主义国家的失业率超过 20，美国在 1933 年失业率 达 24.9。大危机从根本上动摇了资本主义传统自由放任的市场经济发展模式。通过 国家干预经济，实现充分就业，已成为西方各国政府经济政策的主要目标。 到了 20 世纪 70 年代至 80 年代，在两次世界石油涨价的冲击下，西方主要资本主 义国家出现了经济停滞，高通货膨胀和高失业率并存的现象。 “滞胀”现象引发了对凯 恩斯政府干预理论的批判。一些经济学家认为主要不是来自有效需求不足的总量失业， 而是一种劳动力供给不能适应需求的结构性失业， 是劳动力市场作用不充分不完善而造 成的失业。为此提出应实行积极的人力政策，重视对劳动力的再培训，完善就业服务， 以及通过多种综合治理政策促进就业。 进入 20 世纪 90 年代以来，世界经济面临着全球化、知识化浪潮的冲击，结构性失 业和摩擦性失业人数大幅增加，就业形势更为严峻。全球失业者已达亿，就业不 充分人员有亿，约占全世界 30 亿经济活动人口的。 西方发达国家在不断进行经济结构调整、发展经济的同时，也相应的对其就业政策 进行了调整，以使其顺应经济的发展，具体政策如下。 （1）以持续的经济增长创造就业。西方各国更强调其国民经济的全球竞争力，形成 了在经济增长中拓展就业空间的思路。为此发达国家普遍从优化产业结构入手，改造和 重组传统产业，大力发展新兴产业，使之成为新的经济增长点，并带动相关产业发展， 从而创造出许多就业机会。同时发达国家还注重企业的竞争力和创新能力的提高，扶持 中小企业，尤其是大力支持风险性中小企业。在宏观经济政策上，西方发达国家普遍实 行稳定导向的货币政策，保持货币及外汇市场稳定，控制名义工资的增长，实行协议工 13 资制和弹力工资制，使实际工资增长适当低于劳动生产率的提高。消减财政赤字，建设 预算平衡的健康财政，以增强公众预期。引导长期利率降低，从而增加投资，刺激经济 增长，达到促进就业增长的目的。 （2）改革原有的社会福利制度和失业保障制度。改革的目的是在保留保护失业者功 能的同时，恢复市场的激励机制，从简单地保护失业者转为促进他们再就业。为此，欧 盟各国普遍推出了新的法案，改革以前的福利制度。如法国 1999 年通过的福利改革 法案把“帮助和鼓励人们通过从事工作来摆脱贫困对福利的依赖，并获得体面的生活 保障”作为首要目标，推行大规模“从福利到工作”计划。政府承诺承担起公民改善就 业机会的责任，同时亦要求有劳动能力的人也要相应承担起自己的责任，否则将失去失 业救济。在领取失业救济金的条件、数量及期限上，也变得比以前苛刻。如此措施使 2000 年法国领取失业救济金的人数比上一年减少了近百万，法国财政负担大为减轻， 同时失业问题也有所缓解。 （3）通过加强对劳动者的培训和再培训，提高劳动者的适应性和流动性，以减少结 构性失业。 西方发达国家大都加大了失业者的再就业援助力度。 通过灵活改变培训形式， 是失业者在一定范围内可以完全自由选择职业培训点、自由选择培训内容等，提高劳动 者的适应性和流动性。 （4）以促进劳动力市场灵活化为目标，改革就业制度。西方各国普遍进行劳动力市 场实施结构改革，完善劳务市场机制，促进劳务市场和劳动组织现代化，使之能适应经 济的变化，具体的措施如减少工时，设置部分劳动、临时劳动工作岗位，设立弹性工资 制等。 2.2 西方一些主要国家的就业政策及其效果 2.2.1 美国就业美国就业政策政策简介简介 美国的就业政策主要体现在其社会保障制度上。 美国的社会保障制度主要包括社会 保险、社会救济和社会福利三大部分。失业保险制度是美国职业保障体系中最早、覆盖 面最广的一项社会保障措施， 是美国劳动就业制度、 劳动市场体系的重要组成部分， 1935 年的社会保障法案首次以联邦法律的形式将这个制度固定了下来。 社会保障法案 规定了联邦政府对失业保险的行政拨款、联邦监督、管理的职责和权限，以及各州在这 个体制中的职责。 美国的失业保险具有强制性， 凡是符合条件的企业和个人必须参加 6。 进入 20 世纪 90 年代以来，美国政府对就业政策进行了大幅度的调整，主要表现在 14 以下几个方面。 （1）以持续的经济增长创造就业。美国从优化产业结构入手，改革和重组传统产 业，大力发展电子、信息、通讯和生物技术等新兴产业，使之成为新的经济增长点，并 带动相关产业的发展，从而创造出更多的就业机会。 （2）实施卓有成效的宏观经济调控。美国政府采取了有增有减的结构性财政政策， 短期内通过增加政府投资以缓解失业压力；长期内则逐步压缩财政开支，改革医疗保健 制度，以最终达到消减预算赤字、减少政府债务的目的。货币政策是以控制通货膨胀为 首要目标，同时兼顾刺激经济增长和防止失业扩大。 （3）改革原有的社会福利制度和失业保障制度。改革的目的是在保留失业者功能 的同时，恢复市场激励机制。首先，美国政府提供有限的失业保险援助。美国的失业保 险援助，不仅期限短，而且金额少。其目的是迫使失业者积极寻找工作，重新就业。其 次，美国政府提高了就业服务体系的技术含量。全美建立了十分完善的劳动力市场信息 网络，专门提供劳动力市场、职业培训等方面的信息。最后，联邦政府重视失业人员的 技术培训和再就业工作。美国政府采取了一系列帮助失业人员再就业的措施。同时，企 业内部也加大了对雇员的职业培训力度。 2.2.2 英国就业政策英国就业政策简介简介 英国是个典型的市场经济国家，其就业主要以市场调节为主，政府所承担的责任主 要体现在提供促进就业的服务方面，并不直接创造就业岗位。另一方面，政府也通过财 政政策、 货币政策等宏观调控手段来刺激经济增长， 从而起到间接创造就业岗位的作用。 设立就业开发区是英国直接针对扩大就业的一项重要政策。目前，全英国共在 15 个长期失业率较高的地区设立了就业开发区，其中 12 个在英格兰，1 个在苏格兰，2 个 在威尔士。对就业开发区，英国政府实施了一些优惠政策，如加强基础设施建设，改善 交通，增设商业区，以投资补贴形式鼓励企业迁往这些地区等，旨在帮助 4.8 万名 25 岁以上的长期失业者找到稳定的工作。 提供完善的就业服务是英国就业促进机制的核心和精髓。 英国的就业促进服务由遍 布各地的就业中心提供，就业中心属政府机构，工作人员为国家公务员，就业中心在工 作日里向当地的失业者开放，提供完全免费的服务。目前，英国正在对其就业促进机制 进行改革，尝试将现有的失业救济金发放机构的职能整合进就业中心 7。 面对全球化的浪潮，英国也在积极改革其就业政策： （1）失业救济向求职者津贴的 转变。过去申领失业救济金，条件比较宽松，享受人数较多，时间普遍较长，不少人形 15 成了依赖思想，就业意识浅薄。而改为求职者津贴以后，以随时接受工作作为申领及享 受的重要条件，增加了领取中的相应义务，减少了享受者数量，节约了成本。 （2）挖掘就业潜力从有能力者为主向无能力者为主的转变。过去所谓无劳动能力 的失业者，主要靠领取津贴生活，一方面导致社会保障方面的经费支出增大，另一方面 也使劳动者人数减少。现在，这个特殊群体成了挖掘新增就业的主要对象，就业服务机 构重点了解其能够做哪些工作。享受这类津贴者中凡具有一定劳动能力的，都将成为增 加就业数量的重点。 （3）旧的就业服务中心向新型的就业服务中心转变。旧的就业服务中心，就业办 公室与福利办公室分设，职能单一，设备落后，设计不合理，无法适应就业服务工作的 要求。根据英国确立的改革方案，目前正在对新旧就业服务中心资源进行整合，以此建 立起功能齐备、可面向未来的新型就业服务中心，实现就业服务中心工作的科学化和现 代化。2008 年，新的就业服务中心数量超过 1000 个。 （4）被动式管理向人本化服务转变。过去，英国