以三化推进朝阳区城乡统筹对策.doc

朝阳区政协议政课题 以城市“三化”为抓手，全面推进朝阳区城乡统筹发展 致公朝阳区委致公朝阳区委 2010 年年 9 月月 2 一、引言 自“十五”规划开始，中国改变了一贯的“城市化限制论” ，提出“随着农 业生产力水平的提高和工业化进程的加快，中国推进城镇化的条件已渐成熟。 要不失时机地实施城镇化战略” 。但随着城镇化进程的加剧，我国的城乡差距并随着城镇化进程的加剧，我国的城乡差距并 没有缩小，反而有逐步扩大的趋势。城乡差距的扩大导致城乡问题突出，因此没有缩小，反而有逐步扩大的趋势。城乡差距的扩大导致城乡问题突出，因此 如何使城乡统筹协调发展成为关注热点如何使城乡统筹协调发展成为关注热点。为此，我国政府高瞻远瞩，审时度势， 把城乡统筹逐步纳入议事日程。早在 2002 年，江泽民同志在党的十六大报告 中明确指出， “统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农 民收入，是全面建设小康的重大任务。 ”党的十六届三中全会进一步提出了“五 个统筹”的概念，并把“统筹城乡发展”放在了“五个统筹”的首要位置。 北京市朝阳区位于北京市主城区的东部和东北部，南北长 28km，东西宽 17km，土地总面积 470.8km2，其中建成区面积 177.2 km2。朝阳区是一个高度 发达的现代化城区，城市化速度和城市化率不但位于北京市前列，而且在全国 同类地区中也处于领先地位。但我们必须注意到，朝阳区拥有约 200km2 的农 村地区，外围农村地区存在农业、农村、农民的复杂问题，乡镇企业粗放型发 展，经济较落后，造成二元结构明显，城乡统筹面临重大问题，不仅导致区域 发展不平衡，而且直接影响区域经济统筹协调发展。 调查研究表明，城市化的三个方面城市化的三个方面人口城市化、经济城市化和空间城市人口城市化、经济城市化和空间城市 化（以下简称化（以下简称“三化三化” ）在朝阳区都呈现快速发展局面）在朝阳区都呈现快速发展局面。但城市化是一把双刃剑：城市化是一把双刃剑： 一方面，城市化是社会文明进化的表现，城市化促进了社会、经济的发展，为 城区居民的生活带来了许多益处；另一方面，城市化对农村地区带来了带来了 巨大的压力。因此，如何利用朝阳区城市化的三个方面城市化的三个方面人口城市化、经济城人口城市化、经济城 市化和空间城市化促进朝阳区城乡统筹是一个重要的战略选择市化和空间城市化促进朝阳区城乡统筹是一个重要的战略选择。 城市与乡村有着天然的联系，城市从乡村中孕育而生，并逐渐发展壮大。 因此，利用城市化统筹城乡发展既是必需，也是一条捷径。为此，本次议题以 北京市和朝阳区的城市化过程为纽带，较为全面地分析了城市化进程中对城乡 统筹的影响，并在此基础上，提出了以“三化”促进朝阳区城乡统筹的对策和 建议。 3 二、朝阳区“三化”特点及其对城乡统筹影响分析 1、 “人口城市化”畸形发展，全区人口数量显著增加，但农村人 口面临的压力不但没有减轻，反而日益加大，并由此引起城乡矛盾 日益扩大 城市化的重要标志之一是农业人口向非农人口的转变，大量农村城市化的重要标志之一是农业人口向非农人口的转变，大量农村 人口的减少，城市人口的集聚，可显著缩小城乡差别，整体提高人民人口的减少，城市人口的集聚，可显著缩小城乡差别，整体提高人民 生活水平。但北京的快速城市化过程中，城镇人口比例显著提高，但生活水平。但北京的快速城市化过程中，城镇人口比例显著提高，但 农村人口数量并没有明显减少。农村人口数量并没有明显减少。 因此，与国际大都市相比，北京人口城市化的结果是：总人口数因此，与国际大都市相比，北京人口城市化的结果是：总人口数 量不断增加，城市容量饱和，人口压力与农村压力不但没有减轻，反量不断增加，城市容量饱和，人口压力与农村压力不但没有减轻，反 而日益加大，并因此引起城乡差别日益扩大。而日益加大，并因此引起城乡差别日益扩大。 城市化率显著提高的同时，人口数量持续增加，人口压力增大城市化率显著提高的同时，人口数量持续增加，人口压力增大 人口城市化进程反映的是人口向城市集聚和农业人口向非农业人口转换的 过程。通常用非农业人口占人口的比重或者城镇人口的比重来辨识城市化水平。 调查表明，从 1990-2006 年间，北京在城市化进程中，总人口数量持续增加， 人口压力不断增大。从 1990 年第四次人口普查到 2000 年第五次人口普查，北 京市总人口增加了 275 万人，增长了 25.4%，到 2008 年，总人口数量增加到了 1695 万人万人（参见图 1） 。 800 1000 1200 1400 1600 1800 1978198619901994199820022006 年份 总人口数量（万人） 总人口数量 图图 1 北京市人口数量变化北京市人口数量变化 4 人口城市化过程中农村人口比重显著下降，但农村人口总量未发生显著人口城市化过程中农村人口比重显著下降，但农村人口总量未发生显著 变化（待查资料确认，或单位土地面积人口数量并未下降变化（待查资料确认，或单位土地面积人口数量并未下降) error! reference source not found.2 为北京市城镇人口和农村人口比重变化 图，从中可见，北京市非农人口比例和城市化水平稳步上升，至 2006 年，北京 市人口城市化率达到 84.33%，高于全国平均水平近 40 个百分点。但城市化所 增加的人口数量大部分为外来人员，北京市的农村人口数量并没有明显下降， 从 1990 年至 2008 年，北京城镇人口增加了 641 万人，增幅为 80.33%，同期 农村人口仅减少了 32.1 万人，减幅仅为 11.15%，且其中有相当部分失地农民没 有包括在内。因此，北京城市化并没有实质性减轻来自农村的人口压力，反而 导致城市容量迅速饱和，城乡差别日益扩大。 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 年份 人口数量（万人） 城镇人口 农村人口 图图 2 1990-2007 年北京市人口构成变化情况年北京市人口构成变化情况 2、空间城市化速度快，农业用地被占用，生态功能减弱 空间城市化是指一个地域内城镇数目不断增加和城市地域面积不断向农村 推进与扩展的过程。 北京的平原地区仅占国土土地总面积的北京的平原地区仅占国土土地总面积的 1/31/3，而经济社会活动主，而经济社会活动主 要集中于此，城市化发展迅速，土地资源需求强劲。在未来城市发展要集中于此，城市化发展迅速，土地资源需求强劲。在未来城市发展 中，建设用地和生态用地面积仍将有较大幅度的增加，耕地保护面临中，建设用地和生态用地面积仍将有较大幅度的增加，耕地保护面临 更大压力。更大压力。 5 空间城市化过程中，北京市人口空间增长从城区到远郊区呈现两头小，空间城市化过程中，北京市人口空间增长从城区到远郊区呈现两头小， 中间大的陀螺型分布格局，而朝阳区正位于陀螺型部分中间大的陀螺型分布格局，而朝阳区正位于陀螺型部分 90 年代以来，北京城市化发展速度加快，特别是“郊区城市化”现象明显， 主要表现在郊区人口迅猛增加和郊区城市用地迅速扩张。从 1990 年第四次人口 普查到 2000 年第五次人口普查，北京市总人口增加了 275 万人，增长了 25.4%；期间城区人口非但没有增加，反而减少了 22.2 万人，下降了 9.5%，同 期近郊区人口却增加了 239.9 万人，增长了 60.1%，年均增长 4.8%，远郊区县 人口增长 57.7 万人，年均增长率 1.2%，人口的空间分布由城区向郊区尤其是近 郊区转移，人口的的增加和分布，均呈现两头小，中间大的陀螺型格局。 空间城市化过程中，北京市的空间格局仍未走出摊大饼式发展模式，并空间城市化过程中，北京市的空间格局仍未走出摊大饼式发展模式，并 导致城市综合功能的提升速度，尤其是农村的提升速度始终落后于城市规模的导致城市综合功能的提升速度，尤其是农村的提升速度始终落后于城市规模的 扩张速度，扩张速度， 据有关数据标明，北京市城镇建设用地面积由 1955 年的 128.3 平方公里增 加至 2008 年的 3377.15 平方公里，面积扩大 16 倍。由于未能严格执行规划和 缺少多地区均衡发展的战略思路，北京逐渐走上了“面多加水、水多加面面多加水、水多加面”的 “摊大饼”式的城市发展之路，城市建成区面积不断扩大，城市基础设施建设 的难度越来越大，从而造成城市综合功能的提升速度一直落后于城市规模的扩 张结果，而这种提升速度上的差异正是造成当前北京城市各种发展难题和矛盾 的催化剂。 空间城市化中过程中大量耕地被占用，在近郊耕地面积较少的情况下，空间城市化中过程中大量耕地被占用，在近郊耕地面积较少的情况下， 耕地占用逐步从近郊转向了远郊区，生态功能被消弱耕地占用逐步从近郊转向了远郊区，生态功能被消弱 1996 年北京市尚有耕地 3439km2，2004 年即减少为 2316.88km2，减少了 1122km2，平均每年减少 93.51km2，其中相当耕地流向居民点及工矿用地。进 一步分析表明，耕地流失从最初的近郊逐步转向远郊，从 1992 到 2001 年，9 年间共减少耕地 12.07 万 hm2，其中近郊区减少 1.93 万 hm2，占同期耕地减少 量的 16.13%；远郊区耕地减少 10.12 万 hm2，占 83.87%。由于大量耕地的丧失， 导致北京周边的生态功能被消弱。 表表 8 8 19961996 年至年至 20042004 年北京耕地流失比例及强度年北京耕地流失比例及强度 山地半山区远郊平原近郊区 流失总量比例(%)25.0224.0435.8115.13 流失强度0.480.470.340.68 6 7 对朝阳区而言，空间城市化对城乡统筹的最大影响是农民耕地被占用，造 成很多失地农民。耕地面积变化与城市化水平之间的关系，主要表现为城市化 进程中，各种非农建设用地（城市建设用地、交通用地、工矿用地等）对耕地 的占用。 3、经济城市化步伐加大，但资源环境消耗显著加大，城乡收入 差距不断扩大 在经济城市化过程中，北京市的整体产业结构逐步趋于合理，但在经济城市化过程中，北京市的整体产业结构逐步趋于合理，但 1818 个区县的经济发展实力和水平存在显著的空间不平衡性：中心城个区县的经济发展实力和水平存在显著的空间不平衡性：中心城 区仍旧为最发达的地区，近郊区进入快速增长期，远郊区仍处于相对区仍旧为最发达的地区，近郊区进入快速增长期，远郊区仍处于相对 落后区。落后区。 北京市在城市化过程中资源、能源与环境效率大幅度提高，在经北京市在城市化过程中资源、能源与环境效率大幅度提高，在经 济高速发展的同时，工业用水量、工业废水排放量负增长，工业用水、济高速发展的同时，工业用水量、工业废水排放量负增长，工业用水、 工业废水排放量实现了与工业废水排放量实现了与 gdpgdp 脱钩，但原材料、能源消耗总量仍在持脱钩，但原材料、能源消耗总量仍在持 续增加，资源能源效率与国际先进水平相比仍有很大差距。续增加，资源能源效率与国际先进水平相比仍有很大差距。 经济城市化指农业活动向非农业活动的转换，以及城市经济发展水平的提 高和产业结构的优化与升级。经济城市化水平主要体现在经济规模的大小、经 济结构的合理性以及经济可持续发展能力三个方面。 经济发展水平显著提高，产业结构渐趋合理，但不同区域之间经济发展经济发展水平显著提高，产业结构渐趋合理，但不同区域之间经济发展 差异仍然很大差异仍然很大 衡量一个地区的经济城市化水平不仅要看经济的增长速度和发展规模，而 且要看产业结构的合理性和区域之间发展的均衡性。30 年来，北京市的整体经 济发展水平显著提高，产业结构从全市来看也逐步趋于合理，但各地区之间的 发展仍很不平衡。 从经济发展规模和产业结构来看，从 1978 年以来，北京市整体综合经济水 平稳步提高，人均 gdp 由 1978 年的 1257 元增加至 2006 年 50467 元，增长 40 8 倍；非农产业产值占国民生产总值的比重稳步提升，2006 年非农产业产值比重 达到了 98.75%，从 1978 年到 2006 年三产比重从 1：14：4.8 变化为 1：28：71。可见，北京市在经济高速发展的同时，整体产业结构趋于合理。 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 东城 西城 崇文 宣武 朝阳 丰台 石景山 海淀 门头沟 房山 通州 顺义 昌平 大兴 平谷 怀柔 密云 延庆 区（县） 地区生产总值（亿元） 地区国民生产总值 图图 4 2006 年北京各区县地区生产总值年北京各区县地区生产总值 资源环境效益逐步提高，但农业人口向非农人口的转变，在带来城区巨大资资源环境效益逐步提高，但农业人口向非农人口的转变，在带来城区巨大资 源环境压力的同时，源环境压力的同时，农村遭城市污染转移同样造成巨大环境压力，从而造成潜农村遭城市污染转移同样造成巨大环境压力，从而造成潜 在社会矛盾加剧在社会矛盾加剧 根据调查表明，包括朝阳区在内的北京市非农人口每增加 10 万人，将增加 567.25 万吨城市生活用水输入； 非农人口增加 10 万人，食物消费量增加 3.88 万吨，粮食消费量增加 0.16 万吨，肉、蛋、奶消费量增加 3.72 万吨，间接粮食消费量增加 3.39 万吨； 非农人口每增加 10 万，每年将增加 14.21 万吨的直接生活能源消费和 23.46 万吨的间接生活能源消费； 非农人口每增加 10 万，将增加生活污水 2376.34 万吨，增加生活垃圾 11.11 万吨。 表 2 北京市非农人口增加 10 万人所增加的直接和间接生活能源消费量 类别(万吨）年份 北京 核心区扩展区发展新区生态涵养区 生活能源直接消费量2000-200316.9114.8414.0217.3318.09 2003-200612.8911.7611.8712.2114.77 2000-200614.2113.813.9714.5615.8 生活能源间接消费量2000-200350.3968.5461.7845.6940.69 2003-200610.2723.6918.479.177.56 9 2000-200623.4635.0230.7822.6320.55 生活能源消费总量2000-200367.383.3875.863.0258.78 2003-200623.1635.4530.3421.3822.33 2000-200637.6748.8244.7537.1936.35 表 3 北京市非农人口增加 10 万人所增加的生活污水排放量和垃圾清运量 类别(万吨）年份 北京 核心区扩展区发展新区生态涵养区 生活污水排放量2000-20031644.661732.571689.531502.311500.1 2003-20062734.782837.422801.432034.051766.35 2000-20062376.342508.762403.111876.451690.47 生活垃圾清运量2000-200324.1735.4533.025.233.89 2003-20065.725.985.2254.58 2000-200611.1112.7912.0510.326.57 城市化的不均衡发展，导致城乡差别日益增大，潜在社会矛盾加剧。城市 化不仅意味着生产方式的转变，还意味着农村生活方式向城市生活方式转变。 城市化过程中，人们的消费方式随着生活环境、从事职业以及收入水平的变化 而改变，主要表现为消费水平的不断提高和消费结构的转变。 经济城市化过程中，人民生活水平显著提高，但农民经济增长速度始终经济城市化过程中，人民生活水平显著提高，但农民经济增长速度始终 低于城市居民，城乡差距日益扩大低于城市居民，城乡差距日益扩大 城市化不仅意味着生产方式的转变，还意味着农村生活方式向城市生活方 式的转变。家庭收入提高的同时，居民消费性支出也逐渐增加。北京城市过程 中，人民生活水平显著提高，城镇和农村居民的人均纯收入和消费支出均保持 着同步的增长，并但整体上城市人均可支配收入水平远远高于农村，且随着可 支配收入差距的不断拉大，城镇居民人均消费支出与农村居民人均消费支出之 间的差距也越来越大。2008 年，北京城镇居民年均收入为农村居民的 2.6 倍， 同时人均消费性开支城镇居民为农村居民的 2.15 倍。 10 0.0 5000.0 10000.0 15000.0 20000.0 25000.0 30000.0 19781982198619901994199820022006 年份 收入/支出(元) 人均家 庭收入 人均消 费性支 出 图图 3 3 北京市居民人均收入支出关系北京市居民人均收入支出关系 三、 以“三化”推进朝阳区城乡统筹的对策和建议 在加快北京城市化发展以及城区人口迅速增加的双重压力之下，由于缺少 协调各地区均衡发展的城市发展战略，再加上以工业化推动城市化的城市发展 思想的影响，朝阳区逐渐走上了“面多加水、水多加面面多加水、水多加面”的“摊大饼”式的城 市发展之路，城市建成区面积不断扩大，而位于城市周边、发挥着生态平衡等 重要功能的农业用地也在相应地减少。事实证明，这种城市发展模式造成了城 市综合功能的提升速度落后于城市规模的扩张结果，而这种提升速度上的差异 性使得北京未能实现各地区间的协调均衡发展和城市承载、服务能力的快速提 升，因此也成为当前北京城市各种发展难题和矛盾的催化剂。为此必须采取有 力措施解决北京城市化过程中出现的各种问题。 （一）（一）、以人口城市化为主导，着力减轻城乡统筹压力 11 人口压力已成为北京市当前经济社会发展中面临的最主要问题之一，因此，在 今后的长远发展中，必须严格控制人口膨胀，改变人口分布格局，以缓减城市 化带来的人口压力。 通过产业结构升级，减少劳动密集型企业，以内控机制减少北京城市人通过产业结构升级，减少劳动密集型企业，以内控机制减少北京城市人 口数量口数量 近年来，北京经济结构发生了很大变化，但是产业结构和布局问题仍很突 出，第三产业内部也是高端与低端行业参差不齐，低层次的产业吸引了大量低 层次的人群向北京聚集。因此，需推进经济增长方式转变，升级产业结构，实 现以业控人，通过产业调整调控人口增长。 建立大都市圈，提高北京周边地区城市人口容量，以外扩机制缓减北京建立大都市圈，提高北京周边地区城市人口容量，以外扩机制缓减北京 人口压力人口压力 目前北京与周边地区经济发展水平存在较大差距，使得北京对周边地区人 口具有较大的拉力作用。要改变人口向北京过度积聚现象，就必须完善京津冀 区域合作机制，建设大都市圈，提高周边城市的人口吸纳能力，缓解北京压力。 借落实京津冀发展规划之际，实现京津冀地区市场一体化、产业一体化、资源 一体化、环境一体化、政策一体化、空间一体化，降低本区域经济、社会的运 行成本，努力使京津冀地区成为推动我国北方乃至全国经济增长的“引擎” ，从 而减少周边地区人口向北京聚集，同时分解北京人口向周边城市扩散。 通过培训和制定倾斜政策，优先解决郊区农民城市化问题，以减轻生态通过培训和制定倾斜政策，优先解决郊区农民城市化问题，以减轻生态 涵养区人口压力涵养区人口压力 多年来，外来人口成为北京城市化的主要来源，但郊区农村人口数量未发 生明显下降，因此，来自农村的人口问题一直未得到妥善解决。所以，在今后 的城市化过程中，应通过制定倾斜政策，开展教育培训等措施，优先让城郊农 民走出农业，一方面既可解决北京市的农村压力问题，另一方面又可缓减北京 市生态涵养区的环境保护问题，以真正达到“人口城市化人口城市化”的目的。 完善人口统计和监控系统，建立人口预警制度完善人口统计和监控系统，建立人口预警制度 借鉴国外人口统计经验，加强对人口的信息化管理。建立人口统计和监测 体系，定期开展人口状况调查，特别是流动人口的现状调查，对人口总量、结 构、分布、就业等进行统计分析，动态掌握北京人口信息，建立人口预警机制， 12 以及时发现问题并采取相应对策。 （二）以空间城市化为目标，有序推进城市化进程 科学制定城镇用地规模，严格控制城市扩张科学制定城镇用地规模，严格控制城市扩张 以“优惠挖潜”和“高价外延”为策略，有序推进北京城市化进程，科学 合理地制定各类城镇用地的规模与标准，走内涵式城市化之路。充分利用北京 卫星城的特色和优势，分散人口与城镇建设，合理布局各类企业、商业，以及 政府行政机关，形成与北京市资源环境相匹配的城市格局。 以保护耕地为契机，抑制摊大饼式发展模式，建立田园风光城市以保护耕地为契机，抑制摊大饼式发展模式，建立田园风光城市 坚持“一要吃饭，二要建设”的战略思想，正确树立保护耕地和城市化协 调发展的观念。借助国家严格保护耕地的政策之际，通过保护耕地，控制城市 摊大饼式的扩张模式，逐步在近郊形成城市田园风光，建立生态化城市。 以城市总体规划为基础，分阶段分区域有序推进城市化进程以城市总体规划为基础，分阶段分区域有序推进城市化进程 （三）（三）、以经济城市化为主导，努力打造城乡公平 严格产业准入制度，进一步提高资源利用效率严格产业准入制度，进一步提高资源利用效率 近年来，北京市加大了产业结构调整力度，资源利用效率明显提高，但一 方面，仍有许多产