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第6讲 政治权力及其限制 序言：权力悖论 l权力是人类集体生活所不可缺少的，因为它是构成社会秩序的 基本要素。但是，权力也被认为是一把“双刃剑”，具有积极 和消极两方面的作用：用好了，它能推动社会发展，增进社会 福祉，促进社会公益；用不好，它会阻碍社会进步，损害社会 福利，成为社会公害。这被称之为“权力的悖论” 。正因为如 此，政治学才把合理限制权力作为一大课题来加以研究。 l “权力的悖论”被表述为：“暴力的存在和权力的构成是使政 府不断地处于困境的根源，而二者又是我们对于安全与秩序需 求的必然产物，暴力与权力不可或缺，否则就不会有政府，国 家的一些基本目的也不会得以实现”（见莱斯利里普森著： 政治学的重大问题：政治学导论，刘晓等译，北京：华夏 出版社2001年版，第63页）；但是，暴力与权力的存在又对个 人自由、安全和秩序构成了威胁。因此，限制权力又变得非常 必要。 主要内容 政治权力有什么特性？ 政治权力从哪里来？ 政治权力怎么实施？ 政治权力如何分配？ 限制权力：Why & How？ 阅读文献 o 丹尼斯朗：权力论，中国社会科学出版社，1995 o 伯兰特罗素：权力论，东方出版社，1991 o 马基雅维利：君主论，商务印书馆，1985 o 林德布洛姆：政治与市场，上海三联书店，1992 o 约瑟夫S.奈：硬权力与软权力，门洪华译，北京大学出版社 ，2005 o K. Boulding, Three Faces of Power, London: Sage, 1989 权力与公共管理 l对于公共管理而言，权力是一把双刃剑。 l公共管理的本质在于：管好权力，用好权力；只有 管好权力，才能用好权力。 l有限的政府才是有效的政府。 l自由主义的理论架构：私域与公域，私权与公权的 划分。 一、权力与政治权力 权力是政治的基础和核心 l正如货币或金钱是经济学的核心概念一样，权力也是政治学研究的核心概 念。从某种意义上说，政治研究就是关于权力分配方式和权力运行机制的 研究，政治学也就是关于权力的学问。 l对政治的权力研究建立在这样的假设之上：追求权力是人的基本目标。这 种假设往往与现实主义（realism）政治分析相联系，形成了关于权力政治 观念的悠久的思想和学术传统。权力政治学把政治描述为不同利益主体之 间互相斗争或竞争的舞台。在国家政治层面，个人和团体之间的斗争被用 来作为“强政府”（strong government）的辩护理由，在这种假设之下 ，政府往往被看成是一种建立和维持秩序的超级权力。在国际政治层面， 权力政治学强调世界由于互相竞争的国家利益的存在而处于非常自然的不 稳定状态之中，和平的希望就在于建立权力的平衡。 l例如常常提到的“权力意志”、“权力欲”和“贪权”这样的概念，既被 看做是组织群体生活必需的要素，也被看做是助长人与人之间敌对和冲突 的反社会动机。参阅丹尼斯朗：权力论，第三版引言，中国社会科 学出版社2001。 l国际政治的现实主义学派认为，国际政治完全是一种无政府的“自然状态 ”，在这种状态下，国家利益至上，各国为了实现自己的利益而行动，权 力（主要是军事力量）是维护国家利益的最有效的手段。各国为了实现国 家安全会互相结盟，于是，便形成权力平衡，和平由此产生。参阅汉斯 摩根索（Hans Morgenthau）：国家间的政治，徐昕等译，商务印书 馆1993。 关于权力的一般理解 l追求权力是人类的基本目标和动机，权力是政治的基础，是政治学 的核心概念。 l马基雅维利：谋取权力，维护权力，扩大权力 l德国社会学家马克斯韦伯（Max Weber）为权力下过这样的定 义：“一般地说，我们把权力理解为：一个人或一些人在社会 行为中，甚至不顾参与该行为的其他人的反抗而实现自己意志的能 力” 。美国政治学家拉斯韦尔（Lasswell）和卡普兰（Kaplan） 指出，权力是施加影响的过程，即借助于因不遵从所欲政策，予以 （实际或威胁予以）严厉剥夺，从而影响他人政策的过程。正是在 这些学者研究的基础上，一些政治学教科书为权力提供了几种比较 简洁的定义： 权力是实现目标的能力。 权力是根据自己的意愿而反对他人的能力。 权力是使他人违背其利益而行事的影响力。 权力的中英文解释 l中文解释：权力，衡量审度；制约别人的能力； l英文解释： Power to； Power over l在政治分析中，权力可以被定义为达到理想结果的能 力，或者说是指能够做某种事情的能力（power to） 。它包括从个人到社会组织、国家和政府、国际组织 广泛领域中所有的行为能力。 l权力通常也被认为是一种关系，即凌驾于他人之上的 影响他人行为的能力（power over）。 政治权力的特性 l政治权力指的是公共权力即行为者（个人、群体或组织）在公共事务 方面控制社会资源，从事社会活动，实现预期目标，影响相关行为者 的能力。狭义地说，政治权力主要指政府权力。 l著名国际政治理论家、美国哈佛大学教授约瑟夫S.奈（Nye, J.S.） 曾经指出，“权力犹如爱情，易于体验却难以衡量” 。 l政治权力的特性 支配性 强制性 扩张性 排他性 l结论：专权是个人性格使然，还是权力特性的结果。 二、政治权力的构成 政治权力的构成要素 客观构成要素：硬实力 生产资料； 物质财富； 暴力； 其他。 主观构成要素：软实力 组织；内聚力 能力素质； 身份素质； 理论与策略。 进一步的解释 l权力是实现目标的手段，也是资源（resource） u物资资源：各类物质条件和设施 u精神资源：各种文化产品 u人力资源：劳动者的生产技能 u社会资源：组织与社会关系：嵌入在社会关系之 中的无形资产（intangible asset）；基于信任的社 会网络关系（social network based on the trust） 权力从哪里来？ 物质根源（刚性的） 精神根源（柔性的） （1）物质财富（wealth） 物质财富既是一种力量，也是获 取力量的手段，它包括生产资料、 生活必需品、自然资源。在政治生 活中，掌握了对物质资源的支配权 ，就意味着拥有了对他人和社会的 控制力。 在经济社会中，物质财富作为权 力的要素，其重要性日显突出。 对物质财富的支配有不同方式： 直接占有和间接影响财富分配。 （1）意识形态(ideology) 意识形态是一种思想的支配力量 ，它体现为“文化的领导权”或“ 文化的霸权”。掌握了社会意识形 态的主导权，也就拥有了对他人和 社会的控制力。 意识形态主要表现为思想的说服 力和影响力。 意识形态作为权力要素，具有可 变性，一种过时的意识形态理论不 仅不能构成权力，反而消减权力。 权力从哪里来？ （2）组织和规则 “团结就是力量”。在社会生活 中，组织本身就是力量。同时，组 织也提供使别人不得不服从的法定 权威。政府组织和非政府组织是政 治权力最主要的构成要素。 各种社会规则（包括正式和非正 式的、政治的、经济的、法律的） 提供了规制人们行为的准则和力量 （2）社会舆论 社会舆论作为一种公共意见，是 一种道义力量。它也被认为是行政 、立法、司法三权之外的“第四种 权力”。代表或主导社会舆论，意 味着拥有了某种道义力量。 控制社会舆论，垄断舆论工具（ 媒体）既是权力实现的手段，也是 权力实施的结果。 （3）社会地位 它作为一种客观的符号和象征，代 表了社会成员在社会关系中的身份 和角色。 （3）专业知识 “知识就是力量”。专业知识作为 权威的力量，对于权力个体具有更 加重要的意义。它也会强化个体的 社会地位作为权力要素的作用。 权力从哪里来？ （4）暴力 暴力或军事力量是最直接的 强制力。正如毛泽东所言：枪 杆子里面出政权。 暴力是权力的后盾，一般作 为一种威慑力而存在。暴力的 使用往往是最后的选择。 （4）道德（道义） 道德观念作为社会心理认可的行 为准则，它本身不能成为权力，但 道德评价却构成权力的因素。 道德观念和其他社会价值观念一 样，是文化积淀的产物，它的作用 在于为行为人提供道义力量。 软权力与硬权力的转化 l需要特别说明的是，以上图表仅仅概括了权力来源的主要方面。 实际上，资源构成的广泛性和相对性，使我们很难穷尽可以称之 为权力来源的所有要素。此外，不同资源要素在权力结构中的权 重并非是一种常量，它们的作用会因时因地而发生变化。 l约瑟夫S.奈的研究为我们认识上述变化提供了很好的范例。他指 出，“传统而言，作战能力往往是检验大国的标尺。而现在，权 力的定义不再强调昔日极其突出的军事力量和征服。技术、教育 和经济增长因素在国际权力中的作用越来越重要，而地理、人口 和原材料则变得越来越不重要了国际政治性质的变化常常使 无形的权力变得更加重要。国家凝聚力、普世文化、国际制度正 在被赋予新的意义简单地说，软性的同化权力与硬性的指挥 权力同样重要” 。 大国的兴衰与权力转化 l技术、教育和经济增长等因素在权力结构中的作用越来越重要，而 领土、人口和原料等资源变得越来越不重要，这反映了权力结构变 化的一种新趋势。这也就提醒人们，增强“软实力”对于当今的权 力构建而言更加重要。 中国崛起靠什么？ l正面因素：人口（人多势众）+文化（儒道佛改革）+市场（落后 的农村） l负面因素：统一问题+民主问题。 有关政治权力起源的理论 l关于政治权力起源的理论解释 o 君权神授理论 o 社会契约理论： o利维坦式的绝对主权理论 o洛克式的有限主权理论 o 人民主权理论 o 暴力强权理论（暴力革命理论） 三、政治权力的实施方式 胡萝卜+大棒 l政治权力有多种实现方式。一般可以划分为“积极”（正面的） 和“消极”（反面的）两个方面。前者以奖励为手段，后者以惩 罚为策略。政治权力以武力为后盾，但武力和暴力在权力“套餐 ”中，总是最后的选择。奖励和惩罚是政治权力实施的基本原则 。通常所说的“恩威并用”，“刚柔并举”，以及“胡萝卜加大 棒”（carrot and stick）就是权力运用积极和消极两方面的结合 。 l美国社会科学领域的著名人物肯尼斯鲍丁（Kenneth E. Boulding）教授在其著作权力的三重面孔（Three faces of Power）中曾经分析了权力实施的方式。他区分了武力或胁迫（ threat）、多重互惠式交换（exchanges）、以及忠诚（love） 和服从义务与责任的产生三种方式。根据他的逻辑，这三种方式 也反映了权力运行和实施的基本过程：即武力威胁（the stick） 交易（the deal）忠诚（the kiss or love）。 权力实施的三种方式 lBoulding教授的权力三重面孔的观点： 动用武力交易服从义务形成 特 点强力胁迫 多重互惠式交换 形成一体关系 服从动机畏惧获利承担义务 制度体现军事的经济的社会的 罗素的观点 对待动物的权力形式权力实施方式现实权力形式权力组织形式 捆猪式的权力 武力捆绑军警的权力军队/警察 引驴式的权力 胡萝卜引诱宣传的权力经济组织 耍猴式的权力 赏罚养成习性教育的权力学校/教会 牵羊式的权力 牵头羊党派的权力政 党 猴子实验与“传统”之起源 l有趣的猴子实验：习惯成自然 l制度的起源:诱致性变迁与强制性变迁 l路径依赖理论的启示 制度主义的路径依赖 l新制度主义的“路径依赖”告诉我们，基于特定情形下某种特 定原因和考虑而产生的制度已经形成，便会产生一种运行的“ 惯性”。（1）由于人们已经习惯了在这种制度之下生活，因此 ，即使该项制度产生之时的环境和支持该项制度形成的原因已 经发生了改变，也就是说，即使支持该项制度的理由已经不存 在，人们也会倾向于依旧服从于该项制度，除非有某种力量介 入从而终止或改变该项制度；（2）而且，制度是对利益结构和 秩序的认可，某种制度一经形成，许多人的利益便会绑定在该 项制度之上，从而形成“既得利益”人群，这些人为了维护自 身的“既得利益”反对制度变革，积极维护制度继续运行。当 初人们为了某种原因而创设并维护该项制度，现在，人们为了 维护自身的利益而维护该项制度。（3）此外，创立某项制度的 初始选择会成为以后该项制度变革的约束性条件。一项制度存 续的时间越久，“推倒重来”的成本越大，“从头开始”的可 能性越小。 路径依赖的现实版本 l现实生活中，“路径依赖”的例子比比皆是。中国铁路系统独立司法制 度就是一个典型版本。铁路检察院作为一种专门的检察机构，起源于 1954年。当时在短缺经济和计划体制之下，考虑到铁路在提供物资运输 保障方面的重要性，出于跨地区打击铁路运输领域犯罪的需要，学习苏 联体制，成立了三级铁路检察院和法院系统。这项制度一旦建立便依据 “路径依赖”的原理运转起来。后来“文革”中虽有中断，但“文革” 结束之后，1979年全国人大制定检察院组织法和人大组织法时，恢复建 制，继续保留铁路系统独立和专门的司法权，并且“不明身份”地运转 至今。2011年3月最高检察院检察长曹建明透露，铁路检察院转制划归 地方的计划被批准，这意味着作为垄断的产物，铁路独立的司法权在运 转二三十年之后，在铁道部长刘志军“下台”后才开始要废止。早年为 了寻找中国的出路，共产党人把马克思主义、俄国革命、苏联模式当做 解救中国的法宝，百年来，马克思主义养育了一批又一批红色专家和学 者，捍卫马克思主义不仅成为中国政治的任务，而且成为马克思主义工 程师的利益所在；苏联模式在特殊国际环境下支持了独立自主自力更生 的发展道路，但在改革开放三十年后的今天，在全球化背景之下，在即 使俄国人都选择放弃的情况下，依然被一些中国左派人士视为制度优势 ，维护它成了许多人的利益和“饭碗”。 丹尼斯朗（Dennis H. Wrong）的模式 权力实施途径和方式 权力 影响 权威 有意权力 武力 操纵说服 非有意 物质精神 暴力非暴力强制诱导合法合格个人 硬权力与软权力比较 l约瑟夫S.奈在提出“硬权力”和“软权力”概念的同时，比较分 析了两种权力不同的资源和实施方式（见下图）。根据他的观点 ，硬权力与软权力是通过控制他国行为实现其目的的不同能力， 二者只是在行为性质、权力的有形性等方面有程度上的差别。“ 命令性权力改变他者所作所为的能力可依赖于强制和引诱。 同化权力塑造他者期望的能力可依赖于某国文化和意识形态 的吸引力，或控制政治议程以使得他国无法实现其目标（因其过 于不切实际）的能力软权力资源往往与同化权力行为相关， 而硬权力资源往往与命令性行为相关” 。 政治权力的套餐 # 直接动用武力 # 使用政治威胁 # 制定政治规则 # 下达政治指令 # 展开政治说服 # 实施政治激励 # 实施政治处罚 政治权力的运行规则 权力A 合力 权力互动的实际 结果C 权力B 权力的对比决定政策方向 权力A 权力的实际运行 结果C 合力 权力B 政治是权力较量 l政治是不同力量之间的博弈 l政治是讨价还价 l政治是谈判妥协 l因此，政治被说成是艺术 四、政治权力的分配方式 l问题：平等原则适用于权利分配，还是权力分配？ l四种有关权力分配的理论 精英主义模式（Elitism） 统治精英（ruling elite）的概念与三位学者有密切联系。他们 是意大利的帕累托,莫斯卡和德国的米歇尔斯. 少数精英统治社会，而人数更少的精英实施政治统治，这是任 何社会的普遍规律。 多元主义模式（Pluralism） 认为现代民主是一个开放和竞争的舞台，不同的利益和团体为 了影响社会而展开竞争。多元主义被认为是介于精英主义和传 统民主主义之间的中间立场 权力分配的理论 多元主义和精英主义比较 精英 大众 政治体系 经济政策 教育政策 国防政策 精英主义模式：单 个的精英集团统治 所有的政策领域； 精英和大众明显分 化。 多元主义模式：不同的精英集团统 治不同的政策领域；精英和大众之 间没有明显分化，在这个政策领域 是精英，但在另外的政策领域可能 又是大众。 权力分配的理论 法团主义模式（Corporatism） 20世纪70年代，法团主义理论被重新用来分析自由民主国家中 权力分配的模式。德国和奥地利被认为是法团主义模式的典型 。 法团主义强调，社会中一些群体（主要是经济性的）组合成为 社团并进入决策程序是实现权力分配的有效途径。在这种分配 模式中，国家从与社团的合作中获得好处。 权力分配的理论 马克思主义模式（Marxism） 社会的经济秩序决定政治权力的分配。在阶级社会中，由于经 济权力掌握在少数人手中，因此，政治权力也必然集中在处于 少数的统治阶级的手中。 国家作为一种强制机器，也是用来维护统治阶级权力的工具。 马克思主义也承认统治阶级内部的分化。 权力分配的现代原则 准入机制运行和约束机制 o 结构分化原则 o 多元主义原则 o 精英主义原则 o 公开竞争原则 o 程序公开原则 权力分配中常见模式 l阶级分权：不同阶级力量的妥协、合作 l政党分权：政党分肥，联合执政 l横向分权：三权分立 l纵向分权：中央与地方分权：联邦制与单一制 世界主要国家中央与地方权力关系模式 五、限制权力的理论与实践 l政府是“恶”，公权是“害” l绝对的权力意味着绝对的腐败 孟德斯鸠与阿克顿的论述 l政治权力的双重作用：积极与消极 为什么要限制政治权力？ 限制政府的理论 l“有限政府”的思想贯穿于从“政府是必要的恶 ”到“诺思悖论”的种种论述当中。正是这些论 述，为“有限政府”乃至宪政制度奠定了理论 基础。 l自从英国早期自由主义思想家托马斯霍布 斯运用著名的“利维坦”比喻来论证强有力的 国家和政府对于维护社会秩序、避免“战争 状态”的必要性之后，有许多政治学家开始 思考如何控制“利维坦”这只怪兽，想方设法 为政府设置种种限制。 政府是必要的恶 l约翰洛克在其重要著述政府论中，把政府看作是“必要的恶” ，明确提出“有限政府”的概念，强调以法治和人民的“革命”权来抗 击政府强权。 l美国思想家托马斯潘恩对社会与政府作了区分，认为“社会在各种 情况下都是受人欢迎的，可是政府呢，即使在其最好的情况下， 也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容 忍的祸害” ，主张以宪法至上的共和制度来降低政府“祸害”的程度 。 l马克思和恩格斯则采取了更加激烈的看法，把国家称为社会的“累 赘”和“肿瘤”，“最多也不过是无产阶级在争取阶级统治的斗争胜利 以后所继承下来的一个祸害”，胜利了的无产阶级“不得不立即尽量 除去这个祸害的最坏方面，直到在新的自由的社会条件下成长起 来的一代能够把这全部国家废物完全抛掉为止” 。 l结论：政府是由我们的罪恶产生的，因为我们不是天使，所以我 们才需要政府。但政府也不是天使，因而，对待政府的权力就需 要时时警惕。 政府失灵说 l当代社会的研究成果为潘恩的上述观点提供了更加翔实 的论证，这些研究对于“政府失灵”保持了高度警觉。 l政府干预市场、调控社会的基本手段是制定并实施有效 的公共政策。但由于政策过程异常复杂，存在着种种障 碍或制约因素，因此，政府难以及时制定并有效执行科 学的公共政策。在这种情况下，政府非但不能起到弥补 市场缺陷和志愿失灵的作用，反而加剧了市场失灵和志 愿失灵，带来巨大浪费，甚至造成社会灾难。 公共选择理论的进一步解释 l在公共选择理论看来，导致政府失灵的原因是多方面的： p政府公共政策所追求的“公共利益”是否存在以及如何体现尚无定论，将个 人偏好或利益加总为集体偏好或利益的结果是否真的反映“公共利益”值得 怀疑。 p即使现实中果真存在利益需求比较一致的情况，现有的决策体制（如直接 民主制、代议民主制）和决策方式（投票规则）也因其各自缺陷而难以制 定出理想的政策。例如，首长决策虽然富有效率，但容易将长官意志设定 为“公共利益”；多数原则看似“民主”，但存在多数对少数强制的可能。 p政府决策信息不全面，而且成本高昂，再加上决策者素质、能力以及收集 信息动力不足等原因，政府掌握完全信息几乎不太可能，因此，大量公共 政策其实就是在信息不完全、不对称的情况下做出的。 p由于政策效果往往在一定的时间内才能体现出来，大多数选民在投票时难 以预测其对未来的影响，只是着眼于近期的考虑；而政治家为了谋求连任 或晋升，通常会迎合选民的短见，制定一些从长远来看弊大于利的政策， 所以，政治家和选民的“近视效应”也是导致政府决策失误的重要原因。 l对于政府决策失误的上述认识和判断，使人们对政府不敢抱有太高的期望 。同时，设法避免政府决策失误，使人们更加专注于“有限政府”的制度设 计，尽量压缩政府决策的事务范围，给市场机制留下更多的机会，给个人 自理和社会自治以更大的空间。 公共悖论说 l美国政治学家威廉姆A.尼斯坎南（William A. Niskanen）在官 僚制与公共经济学的研究表明，官僚与其他所有人一样，都是“ 经济人”，都是效用最大化者。而官僚的效用最大化即预算最大化 。该项研究说明，政府部门总是有一种预算扩张的趋势。由于行 政部门在其提供公共物品的领域处于垄断地位，行政部门总可以 利用自己的垄断地位获取额外利益。一个部门的预算越大，表明 其权利越大。另外，由于行政部门的预算不可以分红，也不可以 积累和储蓄，因此预算规模的扩大带来的直接后果就是行政部门 的膨胀。在典型的情况下，行政部门的预算规模是其理想规模的 两倍。这就产生了一种“公共悖论”：本来公共部门的公共性质决定 了它应该最具公众亲和性，但实际上，它却成了傲慢冷漠、低效 浪费、无视公共需求、自我服务的机关。“在其他条件不变的情况 下，私人企业中的个人活动最有可能符合公共利益，而在行政机 构中，人们却最有可能恣意追求最大化个人利益，而不管这些个 人利益是否符合公共利益”。 政治家“权力最大化”和官僚“预算最大 化”的行为模式，导致了人们对于政府较为普遍的信任危机。而信 任危机“不仅涉及僵化、低效、浪费等官僚机构的传统病症，而且 发展到对政府行为动机（即为谁服务）的质疑”。 寻租理论 l政府“寻租理论”把“经济人”假设引入对政治腐败的分析 中，认为政府也是追求自身利益的“理性经济人”，并在 人为地制造稀缺，一旦制造出稀缺，寻租活动便有了可 能，腐败也因此而产生。因此，正是行政机构对市场的 干预产生了租金，从而使企业为了寻求租金而不得不向 官员行贿。由租金获益的官商既得利益者，力求保持原 有租金制度并不断设立新的租金制度，进一步扩大租金 规模，权力腐败现象由此更为严重。 政府俘获说 l政府管制俘获理论也深刻揭示了政府官员权力腐败的社 会经济根源。该理论给出的结论是，管制与被管制双方 看似对立，实则利益一致，可以达成紧密的联盟。一方 面，每个有足够政治力量利用国家机器的产业或企业都 会谋求控制进入，而管制政策经常是按照阻碍新厂商成 长的目的制订的，因此，正是受管制的企业为了自身的 利益才要求政府进行管制的。另一方面，政府及其官员 出于自身利益，很乐于被企业集团所“俘获” 。 l“寻租理论”和“政府俘获”理论打破了人们对政府所抱有 的最后一丝幻想，行政审批、政府管制这些被人们所看 好的政府的积极功效也受到了质疑，它们所告诉我们的 是：不仅“有限政府”和宪政民主这样的大原则不容怀疑 ，而且，为政府设置更加严厉苛刻的限制也不为过。 诺斯悖论 l最新的经济学研究丰富了政治学关于国家与政府的传统 理论。制度经济学家道格拉斯C诺思论证了“国家悖论” （即所谓“诺思悖论”）的存在，指出“国家的存在是经济 增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源” 。 l“诺思悖论”道出了现代人的无奈：没有国家办不成事， 有了国家又办不好事。许多行业因为事关国计民生，需 要管制和行业准入，因而需要政府干预；但政府却又因 为种种原因，如出于自身利益的考虑，有限理性的限制 等等，其努力常常不能带来好的结果，相反却造成更坏 的结果。 结论 l不管是早期“政府是必要的恶”，还是今天的“诺思悖 论”，所有上述理论都揭示了这样一个事实：虽然 从理论上说，政府的权力来