建设工程质量政府监督管理模式改革研究.pdf

青岛理工大学工程硕士学位论文 摘要 随着我国经济的迅速发展，建筑业也得到了很好的发展。建筑质量的好坏关 系到未来近几年内甚至近几百年的经济效益。因此，对建筑质量的监督变得异常 重要，这就需要对政府的监督管理模式进行深入细致的研究，并且对建设工程质 量政府监督管理的绩效进行评价。 本文的内容主要包括以下几个部分：绪论，建设工程质量政府监督管理模式 理论研究，建设工程质量监督管理模式的改革，建设工程质量政府监督管理绩效 的评价，结论与展望。其中建设工程质量监督管理模式的改革和建设工程质量政 府监理管理绩效的评价是本文研究的重点。 建设工程质量监督管理模式的改革主要介绍了建设工程质量政府监督管理 体系的构建与运行，建设工程质量评价的空间模型，建设工程质量评价体系的实 施，工程质量监督体制对建设实体的监督。 建设工程质量政府监督管理绩效的评价主要介绍了建设工程质量政府监督 管理绩效评价体系的内容，运用灰色评价方法进行绩效评价，评价结果处理。 关键词政府监督；建设工程；管理模式；管理绩效 青岛理工大学工程硕士学位论文 a b s t r a c t a sc h i n a sr a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n t , t h ec o n s t r u c t i o ni n d u s t r yh a sa l s ob e e n v e r yg o o dd e v e l o p m e n t t h eq u a l i t yo fc o n s t r u c t i o nq u a l i t yi nr e c e n ty e a r sr e l a t e dt ot h e f u t u r ea n de v e nt h ee c o n o m i cb e n e f i t so fr e c e n ty e a r s t h e r e f o r e ，t h ec o n s t r u c t i o n q u a l i t ys u p e r v i s i o na n db e c o m ev e r yi m p o r t a n t ，w h i c hr e q u i r e st h es u p e r v i s i o na n d m a n a g e m e n to fg o v e r n m e n t - d e p t ha n dm e t i c u l o u sr e s e a r c h ，a n dt h eq u a l i t yo ft h e c o n s t r u c t i o np r o j e c ts u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n to ft h eg o v e r n m e n t sp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n t h ec o n t e n t so ft h i si n c l u d e st h ef o l l o w i n gs e c t i o n s ：i n t r o d u c t i o n ，c o n s t r u c t i o n e n g i n e e r i n gq u a l i t ys u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n tt h e o r yo fg o v e r n m e n t ，c o n s t r u c t i o n e n g i n e e r i n gq u a l i t ys u p e r v i s i o nm a n a g e m e n tr e f o r m ，c o n s t r u c t i o nq u a l i t ys u p e r v i s i o n a n dm a n a g e m e n to fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，c o n c l u s i o n sa n do u t l o o k i n c l u d i n g c o n s t r u c t i o n e n g i n e e r i n gq u a l i t ys u p e r v i s i o nm a n a g e m e n tr e f o r m a n d c o n s t r u c t i o n s u p e r v i s i o no ft h eq u a l i t yo fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ni st h ef o c u so ft h i sp a p e r c o n s t r u c t i o n e n g i n e e r i n gq u a l i t ys u p e r v i s i o nm a n a g e m e n tr e f o r mi n t r o d u c e s c o n s t r u c t i o nq u a l i t ym a n a g e m e n ts y s t e mi n g o v e m m e n to v e r s i g h t a n do p e r a t i o n , c o n s t r u c t i o no ft h es p a t i a lm o d e lq u a l i t ye v a l u a t i o n , c o n s t r u c t i o nq u a l i t ya s s e s s m e n t s y s t e mi m p l e m e n t a t i o n , p r o j e c tq u a l i t ys u p e r v i s i o ns y s t e m ，t h es u p e r v i s i o no ft h e c o n s t r u c t i o ne n t i t y c o n s t r u c t i o nq u a l i t ys u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n to ft h eg o v e r n m e n ti n t r o d u c e s t h ee v a l u a t i o no ft h ep e r f o r m a n c eo ft h ec o n s t r u c t i o ne n g i n e e r i n gq u a l i t ys u p e r v i s i o n a n dm a n a g e m e n to ft h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ft h ec o n t e n t ，u s eo f g r a ye v a l u a t i o nm e t h o do fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，e v a l u a t i o nr e s u l t sp r o c e s s i n g k e y w o r d sg o v e r n m e n t o v e r s i g h t ；c o n s t r u c t i o n p r o j e c t ；m a n a g e m e n t ； m a n a g e m e n tp e r f o r m a n c e h 青岛理工大学工程硕士学位论文 1 1 研究背景和意义 第1 章绪论 1 1 1 研究背景 随着我国经济的迅速腾飞，建筑业也得到了非常好的发展。2 0 0 9 年我国全社 会固定资产投资2 2 5 万亿元，比上年增长3 0 1 ；全国建筑业总产值为7 5 8 6 4 亿 元，比上年增长2 2 3 ，达到2 0 0 0 年的6 倍；房屋建筑施工总面积5 8 7 亿平方米， 比上年增长1 0 7 ，达到2 0 0 0 年的3 7 倍；城镇5 0 万元以上施工项目数4 6 2 力个， 比上年增长2 8 5 1 1 l 。可见我国建筑业的地位越来越重要。与此同时，建筑物的使 用年限也在不断延长，像住宅、桥梁、厂房、道路等的建设的使用寿命也都基本 扩大到5 0 年、1 0 0 年甚至更长1 2 1 。可以看出，这些项目都将成为名副其实的造福 于民、服务社会的百年大计的项目。项目建成后，一旦质量出现问题，造成的损 失将是不可估量的，甚至是不能想象的，因此，对于建设工程质量的监督变得异 常重要，这就需要建立更加完善的质量监督保证体系。 此外，近年来建筑工程质量安全事故时有发生，人民群众对建筑物的工程质 量的关注度也逐渐增加，比如2 0 0 9 年7 月2 7 同，上海市闵行区莲花南路”莲花河 畔景苑f f j 、区的一栋1 3 层高的在建住宅楼倒塌，轰动了全国，在建设工程质量方面 敲响了警钟，更是提醒了我们在今后的建设工程质量监督管理方面要更加的重视。 1 1 2 研究的意义 对建设工程质量的政府监督管理模式改革的研究，是完善建设工程质量的政 府监督、满足人民群众对建设工程质量的基本要求，对提高工程质量，确保公众 利益至关重要，对我国经济的发展更是起到无法估量的促进作用。从我国质量监 督管理机构的地位、作用、管理等的现状来看，我国现行的工程质量监督管理模 式与建筑业的高速发展、政府职能转变、社会和人民群众等对质量监督工作的要 求，存在定的差距，这就需要我们进一步提高认识和改进现有的管理模式【2 】，构 建一个更适合我国国情的建设工程质量政府监督管理模式，并为其运行提供良好 的环境。 青岛理工大学工程硕士学位论文 对建设工程质量的政府监督管理模式改革的研究，是加入w t o 的客观要求， 也是建筑行业管理国际化的需要。随着国际经济一体化的发展趋势r 趋明显，我 国走向国际发展的企业越来越多，国际市场的竞争也愈演愈烈，同时也需要确立 符合国际惯例、法制健全的规则，这就要求我们要运用市场的调整机制来调整经 济活动，减少政府部门的审批，研究出一套既符合国际化规则又符合我国国情的 建设工程质量政府监督管理模式，这也成为保证我国建筑业继续持续、健康、稳 定发展下去的重要任务和根本解决途径。 对建设工程质量的政府监督管理模式改革的研究，充分借鉴了因外建设工程 质量监督管理模式研究的成果，同时也是对建设工程质量管理条例等法规修改的 试脚石。自2 0 0 0 年1 月发布建设工程质量管理条例，我国的建设工程质量政 府监督管理在性质、方式、手段、内容等方面都发生了非常大的改变，也取得了 积极的效果，管理水平更是大大的提高了，但是也暴露了一些新的问题，比如多 头管理；质量政府职能和检测市场行为还没有得到分离；管理职能和执行职能还 存在不分等等现象和问题【3 1 。因此，这就要求我们不仅要对已有的管理模式进行更 深一层的改革，还要对其进行更好的创新，让其发挥更好的质量监督作用。 1 2 研究的现状 1 2 1 国外研究现状 r o s e r tp e l l i o t t 4 】提出了要获得高质量的建设工程不仅需要最高监督管理者的 激励承诺，还需要通过有效的激励措施激发工程建设参与主体保证质量的能动性， 建立健全质量保证和质量监督管理体系，规范工程建设参与主体和社会监督机构 的质量行为，确保法律法规得到严格的执行，最终实现建设工程项目的质量目标。 j i me r n z e n 和t o mf e e n e y 5 l 提出以承包商为主导的质量控制和质量保证体系， 科学地回答了谁在关注质量的问题，对承包商进行质量激励措施，可以增强他们 提高工程质量的动力。 r o b e r tk i - i u g h c s 和s a m i rl a h m e d 【6 】提出工程项目的建设过程中实现质量的核 心是工程建设的各参与方和监督人员的素质。把对各层次人员培训评价作为有效 落实q a - q c ( q u a l i t ya s s u r a n c e q u a l i t yc o n t r 0 1 ) 体系的重要环节。 r o s e r tp e l l i o t t 7 1 提出质量保证体系不断发展和合理有效利用的前提就是高度 2 青岛理工大学工程硕士学位论文 重视建设主体和监督主体质量人员培训。 b r i a mm k i l l i n g s w o r t h 和c h u c ks h u g h e s l s l 提出了以质量体系和质量过程 保证为前提，基于承包商检测数据的二次分析评价法，可以减少政府监督人员和 监督测试费用，降低监督成本；介绍了了基于承包商质量检验数据的统计评价方 法，其中包括假设检验、显著性检验、卜检验、卜检验在政府建设工程质量的 政府监督管理评价中的应用；揭示了使用承包商质量检验数据进行二次评价的风 险问题，在研究工程质量监督管理使用许可评价时，采用j x l 险分担方法，将政府 监督管理愿意承担风险的程度与监督管理的深度和投入有机的联系起来。 1 2 2 国内研究现状 张巧玲，张红，朱宏亮f 9 j 对新加坡的c o n q u a s 体系进行了详细的研究，并 提出了它对完善我国建设工程质量政府监督管理体制的借鉴。 郭汉丁，刘应宗f l o 】提出了政府监督管理的内容包括施工图审查质量的政府监 督管理、工程招投标政府质量监督管理、施工合同文件的政府质量监督管理、施 工准备阶段其他活动的监督管理。 郭汉丁【1 1 】提出了质量保证体系运行监督主要是各建设主体有关制度的健全与 落实。 姚励冰1 1 2 l 对我国工程质量监督管理制度进行了深刻研究，他分析了我国工程 质量监督管理制度的历史变迁，解析了现有制度体系的构成和内部联系。 林晋宏1 1 3 l 介绍了设计单位、监理单位在工程质量方面的合同义务及其违约的 主要表现，明确了设计单位、监理单位违约损害赔偿的责任范围。 张邑【1 4 l 介绍了建设工程质量政府监督对建设责任主体的监督，即对建设单位 ( 丌发商) ，勘察、设计单位，施工单位，监理单位等的监督，详细的介绍了各主 体单位的责任和义务，透彻的分析了存在问题的主要原因。 程刚【1 5 】介绍了工程质量形成过程中，工程项目的相关方的责任，对政府监督 管理的重点环节和重点对象进行了总结。此外，还对监督机构的发展方向进行了 定位。 1 3 本文的主要内容和技术路线 1 3 1 本文的研究内容 3 青岛理工大学工程硕士学位论文 本文的研究对象是建设工程质量政府监督管理模式，根据目前我国建设工程 质量监督管理模式中存在的问题及文献综述的研究，确定本文的研究内容为以下 几个方面t ( 1 ) 建设工程质量政府监督管理模式概述 在建设工程质量政府监督管理模式概述中，介绍了建设工程质量政府监督管 理模式的相关概念，建设工程质量政府监督管理制度的建立和发展，此外还结合 国内外工程质量政府监督管理模式对比，借鉴国外的一些监督管理模式。 ( 2 ) 建设工程质量监督管理模式的改革 建设工程质量监督管理模式的改革主要介绍了建设工程质量政府监督管理体 系的构建与运行，建设工程质量评价的空间模型；建设工程质量评价体系的实施， 工程质量监督体制对建设实体的监督。 ( 3 ) 建设工程质量政府监理管理绩效的评价 建设工程质量政府监督管理绩效的评价主要介绍了建设工程质量政府监督管 理绩效评价体系的内容，运用灰色评价方法进行绩效评价，评价结果处理。 1 3 2 本文的技术路线 根据本文的研究内容，确定研究思路为：文献研究概念与理论研究 体系与方法研究模式与制度研究，具体的技术路线如图1 1 所示。 4 青岛理工大学工程硕士学位论文 研究思路 文献研究 土 概念与理论 研究 1r 体系与方法 研究 1r i 绩效评价 研究内容 国内外研究的现状 研究目标 为建设1 ：科质量评价 体系的构建提供借鉴 1 建设1 ：样质量政府监督管理模式的相关概念 2 建设犁质量政府监督管理制度的建立和发展 3 国内外：l ：程质量政府监督管理模式对比 定义研究对象，构建研 究的理论基础 1 建设i ：程质颦政府监督管理体系的构建与运行 2 建设i ：程质量评价的空间模型 3 建没ji ：程质鼙评价体系的实施 4 ji ：程质量监督体制对建设主体的监督 5 建设i ：科质鼙政府监督体制对i ：程实体质链的监督 确立评价体系结构、 措施和方法 1 建设l ：程质量政府监督管理绩效评价体系的内容 2 运川灰色评价方法进行绩效评价 3 评价结果处理 图1 1 本文的技术路线图 5 对绩效进行评价 青岛理工大学工程硕士学位论文 第2 章建设工程质量政府监督管理模式理论研究 2 1 建设工程质量政府监督管理模式概述 2 1 1 建设工程质量政府监督管理模式相关概念 建设工程：根据建设工程质量管理条例第一章第二条的规定，建设工程 是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。 建设工程质量是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工 程的工程项目的新建、扩建和改建满足国家现行的有关法律、法规、技术标准、 设计文件及工程合同中对工程的安全、使用、经济、美观等特性的综合要求的能 力之总和1 1 副。 建设工程质量管理是指管理主体为达到工程质量目标而对建设工程质量的计 划、组织、指挥、控制、协调和监督的作业技术和活动的总称i2 1 。 建设工程质量政府管理是指政府建设行政主管部门代表政府为实现建设工程 质量的社会利益和公众利益，通过法律、法规和强制性标准规定基本质量目标， 以特定的方式和手段，对建设工程建设全过程，实施整体的、全面的工程质量规 划、指挥、协调和监督的总和1 1 6 1 。 建设工程质量政府监督是建设工程质量政府管理的重要组成部分，指建设行 政主管部门或国务院有关部委委托专业建设工程质量监督机构，为保证建设工程 使用安全和环境质量，依据国家有关法律、法规和强制性标准，对建设工程产品、 工程、服务质量和参与建设主体质量保证所具备的条件进行强制性的执法监督检 查活动1 1 7 1 。 建设工程质量监督体系是指建设工程中各参加主体和管理主体对工程质量的 监督控制的组织实施方式。也就是建筑市场中，政府主管部门、业主、承包商、 勘察设计单位、工程监理咨询单位、材料、构配件、设备供应单位在工程质量监 督控制中各自的控制职能和作用【1 6 1 。 指标体系【1 刚，是指为完成一定研究目的而由若干相互联系的指标组成的一个 系统。 6 青岛理工大学工程硕士学位论文 2 1 2 建设工程质量政府监督管理制度的建立和发展 我国建设工程质量监督体制从仅仅由施工单位内部质量检查制度转变为由建 设单位质量验收检查制度，最终发展成为建设工程质量政府监督的监督管理制度 【3 】 o 建国至改革开放期问，我国采用的一直都是计划经济管理模式，投资方式主 要是国家投资，因此，经济规模比较小，并且建设单位与施工单位之问的经济联 系单一【1 9 】。随着改革丌放的步伐不断加快，投资方式逐渐转变为非单一模式的国 家投资，工程项目的参与者关系也变的紧密起来，原有的建设工程质量管理监督 体制暴露出种种弊端。 1 9 8 3 年5 月7 同城乡建设环境保护部、国家标准局第2 6 5 号文“关于试 行建设工程质量管理条例的通知”，提出建立质量监督机构，强化施工企业内 部的质量管理，强调质检机构的相对独立性和权威性，标志着我国工程质量政府 监督制度的建立【3 1 。 1 9 8 4 年9 月1 8 同国务院发布了关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问 题的暂行规定( 国发 1 9 8 4 1 2 3 号) 1 1 9 】，其中第十六条规定“改革工程质量监督 办法。大中型工业、交通建设项目，由建设单位负责监督检查：对一般民用项目， 在地方政府领导下，按城市建立有权威的工程质量监督机构，根据有关法规和技 术标准，对本地区的工程质量进行监督检查。该机构实行企业化管理，向委托单 位收取一定的监督和检测费用“ 。 1 9 8 5 年2 月5 只建设部颁发了建设工程质量监督站工作暂行规定，规定指 出“市、县建筑工程质量监督站是在当地政府领导下履行工程质量监督的专职机 构，监督站的直接监督范围和监督项目，由各监督站自行规定，报主管部门备案。 对不直接监督的工程，可委托其他单位代监。“ 规定还详细的指出了监督站的监督 内容和程序。 1 9 8 6 年3 月1 1 同国家计委以计施 1 9 8 6 1 3 0 7 号文发布了关于工程质量监督 机构监督范围和取费标准的通知指出“一些省、自治区、直辖市和国务院有关 部门( 以下简称地区和部门) ，根据国务院国发 1 9 8 4 1 2 3 号关于改革建筑业 和基本建设管理体制若干问题的暂行规定中改革工程质量监督办法的条款，相 继制定了质量监督条例，建立了质量监督机构，指定了质量检测站，开展质量监 7 青岛理工大学工程硕士学位论文 督工作”。本规定就是为了协调地区和部门的工程质量监督机构之间的关系，共同 搞好质量监督工作。 1 9 8 7 年1 月2 2 同( 8 7 ) 城建字第5 2 号关于印发( 建筑工程质量责任暂行 规定 的通知，通知中第二章、第三章、第五章、第六章、第七章分别介绍了设 计单位( 含勘察设计单位) 的质量责任，建筑施工企业的质量责任，建筑构配件 生产单位的质量责任，建筑材料、设备供应单位的质量责任，建筑工程质量的管 理与监督，工程质量责任争议的裁决。 1 9 8 7 年5 月3 同城乡建设环境保护部( 8 7 ) 城建字第2 6 1 号关于印发( 建 筑工程质量监督站工作补充舰定 的通知，该通知是对1 9 8 5 年2 月5 同颁发的 ( 8 5 ) 城建字第6 3 号关于建筑工程质量监督站工作暂行规定的补充规定。通 知规定建筑工程质量监督站实行站长负责制，站长对监督站的工作全面负责， 受监工程实行质量监督员负责制，并规定了质量监督员对承担监督的工程负监督 责任。 1 9 9 0 年4 月9 同建设部( 9 0 ) 建字第1 5 1 号文关于印发( 建设工程质量监 督管理规定) 的通知，该通知规定了建设工程质量监督机构与职责、监督站的管 理及人员资质、监督工作程序与内容、监督站的权限与责任。 1 9 9 3 年1 1 月1 6 同发布的第2 9 号令建设工程质量管理办法，规定了建设 工程质量的监督管理、建设单位的质量责任和义务、工程勘察设计单位的质量责 任和义务、施工单位的质量责任和义务、建筑材料、构配件生产及设备供应单位 的质量责任和义务、返修和损害赔偿等。 2 0 0 0 年1 月3 0 同国务院2 7 9 号令发布了建设工程质量管理条例，建设部 【2 0 0 0 1 1 5 1 号文发布了关于印发关于建设工程质量监督机构深化改革的指导意见 的通知。建设工程质量管理条例规定了建设单位的质量责任和义务、勘察、设 计单位的质量责任和义务、施工单位的质量责任和义务、工程监理单位的质量责 任和义务、建设工程质量保修、监督管理、罚则等。关于建设工程质量监督机构 深化改革的指导意见的通知中规定了建设工程质量监督机构的主要任务、建设 工程质量监督机构和质量监督工程师的权力与责任。 通过上述规定，我们可以看出，我国的建设项目质量监督管理制度在不断的 完善和成熟。 8 青岛理工大学工程硕士学位论文 2 1 3 我国建设工程质量政府监督管理中存在的问题 经过不断的完善和发展，我国的建设工程质量管理制度对保障我国的建设工 程质量起到了积极良好的作用1 2 0 i 。但是在建设行业内，仍存在以低于成本的价格 施工招投标，业主方面要求承包商恶性压缩合理工期，监理费率低于j 下常的监理 成本，以及监理、施工、勘察、设计企业人员的挂靠现象比比皆是，此外，还存 在住宅工程质量投诉率居高不下等问题，因此，我国建筑市场的秩序并没有得到 有效的监督和控制。我国的政府对建设工程质量的监督管理仍存在一定的问题和 不足之处： ( 1 ) 质量监督机构的执法地位、手段和法律无法界定； ( 2 ) 市场信用机制不成熟； ( 3 ) 建设工程质量监督机构的现有素质尚不能保证政府监督的有效性； ( 4 ) 建设工程质量政府监督管理体系中应让广大的人民群众加入，以加强政 府监督管理体系对建设工程质量的监管的力度和深度； ( 5 ) 政府质量监督方式过于具体，从而影响了监督管理工作的有效性； ( 6 ) 政府监督工作陷于微观，工程质量监督范围过于狭窄，工程实体质量监7 督管理模式过于单一； ( 7 ) 没有建立有效的对建设工程监督管理质量的绩效考核体系，无法对政府 监督质量进行定量考核。 2 2 国内外工程质量政府监督管理模式对比 2 2 1 国外工程质量政府监督管理模式 发达国家和地区对建设工程质量的形成规律和形成过程进行了长期的探讨和 研究，他们把大型公共项目和政府投资建设的项目作为质量管理重点，把制定住 宅、城市基础设施、交通等工程和制定建筑业质量管理的法规和工程建设的环境 保护的法规作为工程的重点，把保证这些法规的贯彻和执行作为监督管理工作的 主要任纠1 引。 ( 1 ) 美国模式直接参与工程质量监督 美国模式认为制定的法律法规、标准、计划等等仅仅只是工程质量管理的必 要手段，如何能够保证让工程项目参与的各行为主体树立起良好的质量意识并且 9 青岛理工大学工程硕士学位论文 保证在工程项目的实施过程中认真、严格的贯彻执行制度才是重中之重。美国政 府部门在工程质量的监督管理中采取了积极的参与态度，尤其是对于政府投资的 公共工程，政府主管部门对工程质量的监督管理就变得更加的严格，甚至于部分 苛刻的程度。美国在统一建筑法规中规定，需要领取执照的所有建设工程项 目，均应接受建筑主管官员的监督和检型刎。 美国建筑主管的检查人员分为两类：一类是政府自己的检查人员，另一类是 政府认可的专业人员，即政府临时聘请或要求业主聘请的外部检查人员。监督人 员的检查包括随时、随地检查和分阶段检查两种方式。此外，对某些类型的建设 工程还要进行连续性的监督检查。当缺乏足够的证据来证明建设法规得以严格执 行时，以及当建筑材料或施工情况与建设法规的要求不相符合时，建筑主管官员 有权要求进行试验并确定试验的程序。检查中若发现违规行为，建筑主管官员将 采取罚款、勒令停工、签订改进协议等方式加以处理，罚款数额将随着罚款次数 的增加而递增l 捌。 ( 2 ) 英国模式健全的法律法规制度 英国的建设工程质量监督管理模式的特点是健全的法律法规制度。英国有一 整套完整的法律法规制度：建筑条例、监督规范、地方建筑主管部门取费条 例等等。其中建筑条例对建筑工程的设计与施工应遵循的工作程序和应达 到的标准提出了明确的规定并规定了严格的标准；监督规范( b u i l d i n g c o n t r o lr e r f o r m a n c es 啪a r d ) 则对监督机构和监督人员的工作标准 提出了统一的要求；地方建筑主管部门取费条例对监督取费的标准和管理方式 也有明确的规定【2 1 1 。 英国政府监督管理的内容与程序包括：1 ) 施工许可。在英国，根据建筑法 及相关法律的规定，除一些特殊的政府工程如军队、警察等系统的工程可以不执 行一般的程序性规定以外，其他工程( 包括大部分政府投资项目及所有的私人投 资项目) 必须严格遵守建筑法及相关法律规定的建设程序，接受地方建筑管 理部门的监督管理。即使是那些特殊工程，往往仍须遵循建筑法规的一般规定。2 ) 施工图审查。英国法律规定，根据工程类型的不同，开工前业主须将全套设计图 纸提交给政府主管部门或私人检查公司审查，审查图纸是否符合建筑条例的 强制性要求，审查合格后，发给审查合格证书1 2 l l 。3 ) 现场检查。英国法律规定， 所有类型的工程( 前述的一些特殊政府工程除外) ，在建设过程中，均应接受政府 1 0 青岛理工大学工程硕士学位论文 或私人检查公司的质量监督检查。4 ) 办理消防等许可。英国法律规定，在图纸审 查和现场检查过程中，审图人员和检查人员要负责协调消防主管部门和污水处理 机构，取得消防许可及污水处理机构的认可。5 ) 工程竣工验收。英国法律规定， 工程完工后，由政府直接监督的工程，政府部门向业主签发一份工程完工证书； 由私人检查公司监督的，则由私人检查公司向政府主管部门提交最终检查证书， 而不向业主提供任何文件。政府主管部门可以在1 0 天内决定是否接受这一证书， 如果接受了这一证书，工程即可投入使用。6 ) 质量检查监督的收费情况。根据英 国地方建筑主管部门取费条例的规定，质量监督检查不以赢利为目的，地方 政府必须制定监督( 包括图纸审查和现场检查) 收费标准，并公布。监督费的收 入和使用情况要接受审计。私人检查公司的质量监督检查费用参照地方政府的标 准，但可以和业主协商。7 ) 质量责任的规定。设计师、承包商必须建立各自的质 量保证体系，对自己的设计质量和施工质量负责1 2 。 ( 3 ) 法国模式运用经济和法律手段实行监督 法国的工程质量政府监督管理模式是政府建设主管部门不直接参与工程项目 的质量监督检查，运用经济和法律手段促使建筑企业提高工程项目建设的工程质 。 量1 1 9 】。质量检查由独立的质量检查公司完成。质量检查公司均配备有完善的检测 设备，质检人员对工程质量进行评价，并报告质检公司及参与工程建设的有关各 方。质量检查公司不得在国内参与质检以外的任何商业活动，以保持其第三方的 客观公正地位。质量检查公司在营业i j 还必须具有政府认可的证书，之后每隔2 _ 年必须到发证机构复审。法国质量检查机构除了直接检查产品质量外，还重点检 查企业的质量保证体系是否健全。 此外，法国实行典型的强制性工程保险制度，而保险公司要求每项工程在建 设过程中，必须委托一个质量检查公司进行质量检查，这样收取保险费时一般少 取工程总造价的1 一5 i2 。强制性工程保险制度加强了工程项目相关者参与工程 质量监督控制的能动性，同时承包商为了提高企业的信誉，也为了争取更加优惠 的保险费率，必然就加强了对工程项目的质量管理【2 2 1 。 ( 4 ) 德国模式对工程质量实行间接监督 德国政府检查监督的重点是保证工程结构安全。德国政府对工程质量的监督 管理主要采取由州政府建设主管部门委托或者授权给质量监督审查公司。质量监 督审查公司代表政府对所有新建工程和涉及结构安全的改建工程质量实行强制性 青岛理工大学工程硕士学位论文 的监督检查【1 9 】。质量工程师对结构工程质量审查结束后，需要出具一份审查报告， 从而明确质量监督审查公司的责任。工程质量审查监督费用由业主向建筑行政主 管部门缴纳，再由政府转给其委托的质量监督审查公司【到，从而使得质量监督审查 公司保持了其第三方独立的地位。在工程质量审查中，对工程材料的检测一般由 承包商送到工程质量检测机构检测。 ( 5 ) 新加坡模式制定工程质量标准来明确工程质量的具体目标 新加坡的建设工程质量监督检查模式是通过致制定工程质量标准来明确工程 质量的具体目标。新家坡建筑业发展局( c o n s t r u c t i o ni n d u s t r yd e v e l o p m e n tb o a r d 简称c i d b ) 预定以能够承包大型公共工程的建筑企业为对象进行建筑行业 i s 0 9 0 0 0 系列的认证工作。c i d b 认为通过i s 0 9 0 0 0 质量保证体系能够从组织上、 制度上保证工程项目的质量达标。c i d b 还制定了一整套工程质量评价系统 ( c o n s t r u c t i o nq u a l i t ya s s e s s m e n ts y s t e m 简称c o n q u a s ) ，通过这个评价系统对 工程项目的质量进行评定，结合相应的激励和惩罚措施，实现对建设工程质量的 有效管理和控制。此系统适用于政府公共工程系统和私人投资建设的工程项目。 c i d b 通过对工程项目的c o n q u a s 得分情况来对工程项目实行具体的奖惩措施 1 2 l0 将以上几个国家的建设项目质量政府监督管理模式的建设主管机构、质量检 查机构或人员、检查接管、检查方式做一个微观对比，如表2 _ 1 所示。 表2 _ 1 1 2 3 1 各国( 地区) 政府建设：i ：程质量监督模式( 微观 国家建设主管机构质量检查机构或人员检查阶段检奄方式 计划设计施l ： 美国联邦政府的房屋与城市发建筑主管官员( 质量 随时检查 展部等，地方政府的建筑监检查员)分阶段检 理署或法规实施署等 查 英国副首相办公室( o d p m )地方政府或私人检查 -抽查 公司的质量检查监督 人员 法国建设部独立的质量检夯公司 _全方位检 ( | | 政府委托) 奄 德国联邦建设部质鲑监督审布公司 抽夯 质监j l ：程师 新加坡建筑工业发展委员会具备一定资格，接受 - c o n q u a s ( c l d b ) c i d b 委托的专家评价 1 2 青岛理工大学工程硕士学位论文 2 2 2 我国工程质量政府监督管理模式 ( 1 ) 监督管理体系 根据建设工程质量管理条例的规定，国家建设行政主管部门对全国的工 程项目实行统一的监督管理。各部门按照国务院规定的职责，分工合作。其中国 务院发展计划部门负责组织检查特派员对国家出资的重大工程项目实施监督管 理；国务院水利、铁路、交通等有关部门负责专业建设工程质量的监督管理；国 务院经贸主管部门负责对国家重大技改项目实施监督管理；县级以上地方人民政 府水利、交通等有关部门负责本行政区域内的专业工程项目质量监督管理1 2 2 1 。 现行的建设项目质量政府监督管理体系存在多头管理和多块分割等问题。现 有的监管体系中虽然政府监督、工程项目参建主体和社会监理等负责工程质量等 环节能有效的衔接起来，但是在建设工程项目的实际建设中政府监督在工程质量 管理体系中的地位、作用、职责等仍需要进一步明确l2 1 。 ( 2 ) 监督管理的主要内容 目前，我国建设工程政府监督管理模式主要是依据国务院2 7 9 号令建设工 程质量管理条例的精神，对建设项目实施从可行性研究、勘察、设计、施工、 使用维护等全过程的监督检查【2 3 1 。依据建设工程的实体质量是否实现为界，分为 施工前的质量检查监督管理、施工过程中的质量检查监督管理和竣工后的质量检 查监督管理【引。 施工前的质量检查监督的重点是对业主的质量行为，主要是对有关文件的监 督审查。监督内容主要是：1 ) 建设工程规划设计的质量监督。2 ) 招投标活动的 质量监督。3 ) 建设工程合同的监督f 矧。 施工过程中的质量检查监督关键是保证施工过程中各参与主体的质量行为规 范，确保施工阶段的工程质量，保证施工过程中的工程质量处于受控状态。施工 过程中的质量检查监督主要是围绕地基基础工程质量、主体结构工程质量和环境 质量等进行现场监督。监督的主要内容是：1 ) 以地基基础和主体结构为主体的实 体质量监督。2 ) 对参与工程项目建设的各参与主体的质量行为进行监督。3 ) 对 建设工程质量的相关资料进行监督。4 ) 监督检查、抽查。5 ) 处理建设工程的质 量问题【2 5 1 。 竣工后的质量检查监督管理的着重点是严格对竣工验收备案的审查和监督， 1 3 青岛理工大学工程硕士学位论文 确保备案登记的有效性、可靠性；加强对建设工程项目的装修、维修和维护过程 中的质量监督管理。竣工后的质量检查监督管理的就是对建设工程投入使用的把 关监督【2 6 1 。 ( 3 ) 监督管理体制存在的问题【3 】 我国现行的建设工程质量政府监督管理模式虽然得到了中还存在很多差强人 意的地方，主要表现在以下几个方面：1 ) 法律、法规和标准体系不完善；2 ) 监 督管理体系不科学；3 ) 参建各方职责不清，部门管理职能交叉，存在多头管理、 条块分割等问题；4 ) 工程质量监督机构直接充当评定工程质量等级的角色；5 ) 偏重实物监督，忽视参建各方质量行为的监督；6 ) 质量检查监督人员素质参差不 齐、监督手段较为落后；7 ) 质量监督检查机构为自收自支的事业性单位，监督机 构的定位不明确【2 7 1 。 2 2 3 国外建设工程质量监督管理模式可借鉴的经验 发达国家的建设工程质量监督管理模式主要有以下几个特点：1 ) 积极有效的 强制性工程担保和保险制度；2 ) 规范的工程咨询业管理：3 ) 高效的政府服务职 能；4 ) 系统强化的行业教育培训【1 6 l 。尽管发达国家对于建设项目质量的政府监督 模式各具特色，但是他们存在一个典型的共同点不设置专门的政府工程监督 管理机构而我国目前约有2 6 0 0 多个各级建设工程项目质量监督管理机构受政府委 托对建设项目实行质量监督，并且这些监督机构都是专门的质量监督管理部门【列。 结合我国工程项目质量监督管理的实践，我国的建设项目质量监督管理模式 还应该在以下几个方面做出改进： ( 1 ) 建立能够实现对工程质量评价量化的建设工程质量评价体系。新加坡的 c o n q u a s 评价系统给出的是一个分数，真正实现了对工程项目质量评价的量化， 可以一目了然的发现工程项目建设的优劣情况，使得评价具有了对比性。我国的 工程质量监督还停留在定性评价的阶段，将工程项目的评价结果定为：优良、合 格或不合格。不能良好的评价承包商的工作水平，也不能更加细致的区分工程项 目的质量优劣l9 1 。因此，建议我国的工程项目质量监督管理模式采用c o n q u a s 评价系统，这样就能实现对工程项目监督的细化和量化考核。 ( 2 ) 建立健全法律法规体系，大力提高政府的服务效率，为投资提供一个公 平、公正透明的市场运作平台和竞争机制i 2 1 。 1 4 青岛理工大学工程硕士学位论文 ( 3 ) 保证建设工程质量政府监督评价的客观性和独立性。新加坡的 c o n q u a s 评价是由具有获得资质认证、接受政府委托的专业人士独立进行的， 他们只负责判定和记录评价的结果而不直接参与工程的建设过程。他们的报酬也 是由政府部门直接支付，因此避免了和承包商的直接利益关系，保持了其第三方 的独立性【9 1 。我国的工程质量监督机构不但对工程的地基基础、主体结构等进行强 制性监督，还要对发现的质量问题提出整改意见，虽然我国的工程质量监督部门 的权力和承担的职能更多，但是却不利于其保持独立的第三方地位。 ( 4 ) 将工程质量监督机构的取费由过去的自收自支方式转变为由财政全额拨 款。 ( 5 ) 政府监督应着重于促使建设各方行为主体质量意识的建立以及从制度上 保证其贯彻执行1 2 7 1 。 1 5 青岛理工大学工程硕士学位论文 第3 章建设工程质量监督管理模式的改革 3 1 建设工程质量政府监督管理体系的构建与运行 3 1 1 建设工程质量政府监督管理体制的构建 在我国现有的监督管理体系的基础上，对已有的建设工程质量政府监督管理 体系进行改进。国务院建设行政主管部门委托建设部建设工程质量管理部门对建 设工程、专业建设工程的质量进行统一的监督管。建设部建设工程质量政府监督 管理部门委托有相应资质的监督管理单位对国家投资重大建设工程、专业工程进 行执法监督，对各省、自治区建设工程监督总站进行管理指导。地方建设行政主 管部门委托各省、自治区建设工程监督总站对二级以上监督单位进行委托监督， 对各地市、区建设工程监督管理站进行管理指导，委托二级以上监督单位对二级 以上建设工程、专业工程进行执法监督【捌。建设行政主管部门委托各地市、区建 设工程监督管理站对有相应资质的监督单位进行委托监督，对各县市建设工程质 量监督站进行管理指导。有相应资质的质量监督单位对二级建设工程、超出区域 监督站范围的专业工程、技改工程质量进行监督，各县市建设工程质量监督站对 所在区域资质范围内的建设工程质量进行执法监督。具体实施过程如图3 1 所示。 1 6 青岛理工大学工程硕士学位论文 建设部建设jl ：程质量管理部i ji 耋堑l 国务院建设行政主管部i j 统一管理 建设l ：科质量监督管理 l i l 专业建设l ：稃质量监督管理 委托i 监督管理i 指导 有相应资质监督单位 1 溉瓜i 一 国家投资重人建设 l ：程、专业i ：科 各省、自治区建设：i ：科监督总站 委托监督上管理指导 丢嚣黠f 憾喜譬羹设ih 薯翥7 舭 监督单位ii 科监督管理站ll b 酉p l j 执法l 监督委托监督上管理指导 二级以上建设j i ：l i 有相应资质质i i 各县、市建设i ：程 程、专业i ：样 i | 姑监督单位i i 质耸监督站 执法l 监督执法l 监督 上级建设i ：程、超出区域监督站li 所在区域资质范嗣 范同的专业j l ：程、技改i ：科质量il 内的建设1 ：程质量 图3 1 建设一棚鼙质鼙政府监督管理体制 在政府对建设项目的质量监督过程中，除了对工程实体的质量监督之外，还 要对工程项目的参与者建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位、材 料设备供应商等的质量行为监督进行全过程、全方位的监督。 全方位的监督主要是指政府宏观上对建设业主、监理单位进行质量监督，对 检测单位进行质量审核监督；检测单位对建设业主、监理单位进行检测；由建设 业主、监理单位以及检测单位和政府共同负责对勘察、设计单位、施工单位、材 料设备生产供应单位、使用单位进行质量审核监督。具体操作如图3 2 所示。 1 7 青岛理工大学工程硕士学位论文 政府质鼙监督 质苗峪督j 页茁甫核豁瞀 建设、i l ，卡矗理单位 卜 检测单位 if ， 上 土 1 i 勘察单位 设计单位施i ：单位材料设备生产单位使川单位 上 ：lz 矗m ，l 。礁i i 壬4 4e 琏阪i 样规覃 图3 2 政府质鼙监督的全方位管理 全过程监督主要是指建设工程质量政府监督机构依据建设工程质量相关法律 法规和强制性标准实施执法监督。建设业主、勘察