[doc] 论高校处分学生正当程序的缺位及弥补方法.doc

论高校处分学生正当程序的缺位及弥补方法企肥学统学招l(社会科学版)20o7年5月第24卷第3期journalofilefeiuniversity(socialsciences)mav20o7vo1.24no.3论高校处分学生正当程序的缺位及弥补方法詹磊(合肥学院学生处,合肥230022)摘要:在学生权利意识不断高涨的年代,高校处分学生引发大量纠纷,正当程序的缺位是其主要原因之一.在高校处分学生过程中引入正当程序,切实保护学生的合法权益已成为时代发展的必然要求.关键词:正当程序;缺位;听证;处分学生中图分类号_,gad一011.8文献标识码:a文章编号:1672-920x(2007)03-010404近年来频频出现大学生因处分问题将母校推向被告席的案件,而且常常是”学生状告母校,母校屡屡败诉”,引起人们的广泛关注.这些案件一方面反映出大学生的维权意识,法治观念增强,另一方面也折射出现行的高校处分学生制度存在着一定的缺陷.综合案例分析,一个最为突出的问题就是,高校对学生作出处分时缺乏符合现代法治精神的严格程序,这显然与现代法治精神所倡导的”正当程序”相悖离,也不符合依法治校,构建和谐法治校园的理念.如何改革和完善处分学生制度,在处分学生过程中引入正当程序,切实保护学生的权益,已成为高校学生管理工作者必须面对一个的问题.1高校处分学生引入正当程序的意义程序法是有关人们设定,调整及实施权利义务的时序,方法,步骤的法律规范的总称.正当程序是一项重要的法治原则,它源于英国古老的”自然公正原则”,其基本的含义:一是每个人不能作为自己案件的法官;-是任何人在受到惩罚或其他不利处分时,应当为其提供公正的听取其他意见的机会.l2程序在法的意义上直接决定和影响着权利义务的实现;同样问题,不同的程序或程序模式所运作出来的结果是有差异的:当实体上的价值目标确定时,由法律确定一定的程序或程序模式,恰当,正确地服务于该实体目标,便是程序对实体的一种保障;反之也可由法律确定一定的程序,延搁,扭曲或机械地对应这一实体目标,便可造成一种程序对实体的制约或限制.自然公正原则是一项重要的司法原则,19世纪后,美国继承英国该项原则,并将正当程序写入了宪法从而赋予其至高无上的地位.当今,对于法治国家而言,正当程序已不限于司法和行政领域,它的基本要求正在向社会其他领域延伸,在高校处分学生过程中引入正当程序已成为时代的必然要求.1.1能更好地维护学生的权益高校以实现教育目的为其基本宗旨的特殊组织,从本质上来说,其对学生处分只是一种手段,目的是为了帮助学生更好的成材,对学生合法权益的保护必须贯穿整个教育活动过程中.学生违反纪律受到相关制裁是理所当然的,但是,对违反纪律的学生实施制裁并不意味着可以忽视甚至随意伤害学生的合法权益.只有充分尊重并保护学生的合法权益,教育的目的才能得以实现.如果说实体法是对学生合法权益予以明确的规定,那么,程序法能在实质上确保学生这些权利的实现.正当程序要求高校的一切处分行为必须依法行使,一切违反程序的处分行为均属于违法,都要承担相应的责任.处分学生如果没有正当的并且是明文规定的程序加以保证,即使有完美的实体法规范也很难做到公正,合理.1.2防止权力的滥用“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验.”正当程序能有效地防止高校滥用权力处分学生,主要表现在以下几个方面:首先,正当程序能规范高校处分权的行使,适当地限制高校的自由裁量权,克服执法者的随意性,杜绝其滥用职权的行为;其次,正当程序能使学校内部各部门分工明确,权责分明,防止互相推诿的现象;再者,正当程序能对高校处分权行使必要的监督,因为正当程序使处分程序成为处分行为发生效力的必要条件,如果程序不合法,按照法治精神,即使实体合法,收稿日期:20061019修回日期:20061112作者简介:詹磊(1965一),男,安徽郎溪人,合肥学院学生处档案馆馆员,学生管理科副科长.第3期詹磊:论高校处分学生正当程序的缺位及弥补方法l05也会导致处分的结果没有法律上的效力.1.3提高处分结果的可信度和公信力实体公正是一种结果的公正,而任何结果都是经过一定的过程得以实现的.对于高校处分学生的程序来说,它的设置是为了确保高校执法者能正确地发现案件的真实情况,全面客观地收集证据,准确适用法律,依法处理学生违纪事件,从而保证实体正义的实现.多年前一位英国法官曾经说过:”我们不仅要实现公正,而且必须以看得见的方式实现公正”.高校处分学生不仅要实现实体上结果的公正性,而且必须保证处分结果的可信度和公信力.实践证明:一个能让当事学生心服口服的处分结果必须是可信的和具有公信力的,其前提应当是一个事先说理的过程,而能为这一说理过程提供最好保障的只能是正当程序.2高校处分学生正当程序缺位问题分析2.1高校处分学生正当程序的立法缺陷高校学生处分制度,是指高校根据法定事由和法定程序对在校大学生违反国家法律,法规和校纪,校规的行为进行惩罚性措施的管理制度.在高校的管理制度中,高校学生处分制度是较为薄弱的一块,而在高校学生处分制度中,程序的缺陷往往成为一个最为突出的问题.2.1.1法律的缺位和滞后当前我国关于规范高校行使处分权的法律,法规缺位与滞后的现象十分明显,这尤其体现在程序性立法上.1995年实施的中华人民共和国教育法(以下简称教育法)和1999年实施的中华人民共和国高等教育法(以下简称高等教育法)总体上还属于宣言性立法,条文多为原则性规范.其中对于学生处分程序事项的规定只在中华人民共和国教育法第四十二条第四款:”对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉,对学校,教师侵犯其人身权,财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼.”但从本条文条来看,用语还是比较空泛,原则性比较强,具体操作难,立法的初衷很难得到保证.再者,我国的教育立法无论是实体立法还是程序立法都严重落后.众所周知,随着社会的进步,经济的发展,时代的变迁,高等教育自身也发生了巨大的变化,而我国的许多关于高等教育的法律,法规还是十几年甚至二十年前制定的,如1981年实施的学位条例.这些制度在在新形式下,往往显得有点力不从心,不合时宜,一旦出现新情况就不得不依靠行政主管部门的通知或意见来弥补.从总体上说,高等教育法律法规特别是学生处分规则没有形成上下有序,内容形式完整统一的体系.2.1.2位阶过低目前高校处分制度主要由教育法,部门规章和学校内部管理制构成.处分学生制度的核心是各种处分种类和处分程序的设定,这在我国现行的教育法和其他的法律制度中都没有明确的规定,只主要在教育部的普通高等学校学生管理规定以及各高校据此制定的学校内部管理制度中有所体现.在我国立法体系中,部委规章属于立法层次比较低的立法;作为高校内部处分学生制度是属于自治性质的管理制度,并不属于我国立法体系中的一员.这说明高校处分学生法律地位并没有引起立法部门的重视,使处分学生制度的立法定位偏低.2.1.3高校管理制度与法律,法规的不统一高校内部的管理制度虽然并不属于法的范畴,但它具有预先设定性,一定的权威和强制性,在合法的前提下,可以被认为是对法律,法规的一种补充或完善.根据我国的立法法,下位法应当以上位法为依据,高校内部管理制度必须不能和法律,法规相违背,否则就无效.但当前我国高校管理制度的制定缺乏严格的程序,高校拥有比较大的自由裁量权,再加上政府没有设置一定的审查机制,导致高校管理制度与法律,法规的不统一的现象屡有发生.高校中出台的诸多加强学籍管理,严肃纪律的规定多不规范,特别是有关学历,学位颁发,勒令退学或开除学籍处分的规定,往往超出现有法律法规规定的范围.如对未通过全国英语四级,计算机等级考试的学生,不予颁发学历证书或学位证书;某些高校对学生实行”末位淘汰制”;对考试舞弊,赌博,打架斗殴等违法违纪行为给予勒令退学,开除学籍的处分;等等.高校仅凭自己制定的内部规则就改变了学生的受教育者身份,剥夺了宪法赋予的受教育机会,其合法性和合理性令人质疑.2.2高等学校处分学生正当程序的实践缺位2.2.1分工不明确高校处分学生的正当程序要求各部门各行其职,职责分明,但在实践中却不尽然.以处分考试违纪的学生为例,一般会涉及学生处,教务处和违纪学生所在院系等,但对各部门的具体职责高校几乎都没有详尽的规定,这常常出现各部门权限不清,互相推诿的现象.如:根据普通高等学校学生管理规定第五十六条,学校对学生作出决定之前,应当听取学生或其代理人的陈述和申辩,在此条文中以及高校内部管理制度中并没有规定具体由哪个部门听取学生或其代理人的陈述和申j06合肥学院(社会科学版)第24卷辩,没有明确期限,这实际上就很难保障学生的知情权,立法的初衷也很难保证.真正法律意义上高校学生处分的程序意味着维护当事学生的知情权,申辩权,申诉权以及事后权利救济,这些权利的实现都需要高校各部门分工明确,各司其职.2,2,2缺乏监督权力是为权利而设,但权力不受制约就会损害权利,有效的监督是防止权力滥用的最好的途径.作为高校教育和管理手段之一的处分学生制度,除了在执行过程中存在高校内各部门分工不明确的缺陷以外,还缺乏执行中和执行后的必要的监督,这是导致学生处分正当程序缺失的一个重要原因,主要表现在以下几个方面:第一,目前各高校基本上都未建立必要的监督机制和监督机构.首先,从立法层面上来看,我国的法律,法规,部门规章并没有对高校处分违纪学生行为设立监督机构和相应的监督机制;其次,在实践中,各高校基本上也都未建立监督机构和监督机制,只是根据普通高等学校学生管理规定规定了学生有申诉权和行使权力的相应机构(申诉委员会),至于该机构有没有监督权,能不能主动地监督学校处分学生的行为,还是”不告不理”,值得进一步商榷.第二,有权力,无责任.当前,高校在行使学生处分权力时,责任追究机制并未建立起来有权力而无责任,这种权力就会是一种没有制约的权力,从而也会是一种没有责任的权力,无限的权力.第三,透明度不够.现代法治原则的发展不但要求国家以公布的成文法来进行治理,而且处理的过程要公开透明,即:法律程序的诸要素为公众知晓,消除”暗箱操作”和”秘密审判”.高校处分学生制度作为一项自治性制度,之所以具有一定的权威性和强制性,它的前提是必须被广大师生知晓并接受,而且能参与.但很多高校在制定和执行学生处分制度时缺乏公开性,使得受处理的学生都不知道校方做出决定的依据和程序是什么,而只是被动接受处理结果,这显然有悖于现代法治原则,侵犯当事学生知情权,申诉权及其他的权力.“阳光是最好最廉价的防腐剂”,要杜绝权力滥用的行为,提高处分行为的可接受性,采取公开透明的正当程序是最为有效的手段.3高校处分学生正当程序缺位的弥补方法高等学校处分学生正当程序缺位最好的弥补方法是形成上下有序,内容形式完整统一的立法体系,并且这个体系也能被严格的遵守.在这之前,正当程序要求高校在处分学生时应当遵循以下制度:3.1保障当事学生的知情权受违纪处分学生的知情权是指高校在处分学生过程中,将有关事项依法定程序告知学生的一种制度.笔者认为,保障当事学生的知情权必须做到以下几个方面:一是,处分依据的有关法律,法规和学校内部管理制度必须是通过合法程序制定公开生效的,并能为学生所知晓的,不能是”法不可知,则威不可测”.高校可以通过学生组织,网站,报刊等多种形式加大宣传力度,使广大学生能知法,懂法.二是,建立处分前的告知制度.高校在作出处分之前要和学生谈话,告知当事学生处分的实事,理由和依据以及享有的权利,这有利于学生行使抗辩权的行使,也利于高校更好的认定事实和法律.三是,处分后的告知程序.高校处分学生之后,应当将处分的决定及享有的救济性权利告知学生,并要帮助学生分析处分可能对自己产生的影响和将来是否可以解除,怎样解除等.3.2引入听证制度违纪处分听证制度指高等学校在作出对学生的合法权益有重大影响的处分决定之前,由学校告知决定理由和听证的权利,受处分的学生陈述意见,提供证据,再由学校依据法律和听证笔录作出决定的程序制度.l6在我国当前的有关教育法律规范中并没有关于这项权利的规定,只是普通高等学校学生管理规定第56条,可以作为高校在处理学生时建立听证制度的依据,不过遗憾的这条规则依然是原则性的.笔者认为,在高校处分学生过程中引入听证制度要注意以下问题:第一,启动程序.高校处分学生因为涉及学生的重大利益,应当由当事学生启动.学校主管部门在一定期限内给与答复,并预先告知学生听证所涉及的主要事项和听证的时间,地点,以确保当事学生有效行使权利,相关费用应有高校承担.第二,启动条件.在高校处分学生过程中并不能无限制地采用听证制度,这会增加学校的人力,物力的负担.在启动条件上应当加以限制,如“可能受记过以上处分的学生”或”重大影响的案件”,以节省高校的资源,提高工作效率.第三,采用公开辩论的方式.处分学生的听证主持人一般应要求其地位相对独立,应与当事学生及其结果无利害关系,并具有一定的权威性.在举行听证时,当事学生或代理人应有权当场进行称述和申辩,提出有利自己的主张和证据,可以反驳对方的主张和证据,做到兼听则明,从而使实事的认定更趋于可靠,更令人信服.第四,公开进行.听证公开进行一方面可以保证结果的公正,增强监督力度,另一方面也有利第3期詹磊:论高校处分学生正当程序的南鎏!于完善沟通,提高处分行为为受处分学生可接受性,同时也能增强学生法律意识.除涉及国家秘密和个人隐私的以外,高校处分学生听证应当公开举行.公开听证要求是在举行听证会之前,相关部门应当发布公告,允许一般民众旁听,并可以采访报道.3.3建立,健全处分后的救济制度“没有救济就没有权利,没有救济的权利不是权利.”高校对学生的处分必然会给学生的教育权带来一定的负面影响.因此,建立合法有效的救济手段是保障学生合法权益的必要条件之一.学生处分后的救济权利主要表现在以下三个层次:一是高校内部的申诉制度.根据2005年普通高等学校学生管理规定第六十一,六十二条规定,各高校已基本上成立了申诉委员会,建立了申诉制度.学生对处分决定有异议的,在接到学校处分决定书之日起5个工作日内,可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉,学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查,并在接到书面申诉之日起l5个工作日内,作出复查结论并告知申诉人.应当说建立校内申诉制度对保护学生的合法权益,有一定的积极意义,但是这种救济制度也有一定的缺陷.让学校自己复查自己的处分决定,有违背自然公正原则之嫌,而且在实践中效果也不理想.二是教育行政复议.普通高等学校学生管理规定第六十三条,学生对复查决定有异议的,在接到学校复查决定书之日起15个工作日内,可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉.可以说教育行政复议进一步保障了学生的救济权利.但是,省级教育行政部门与被申诉的高等学校存在隶属关系,在处理学生的申诉时,基于各种原因,往往会偏袒学校;即使不偏袒学校,基于此种关系下的申诉,也会给人留下想象的空问.三是教育行政诉讼.为了保护学生的权益,除了允许学生对处分不服可以申诉之外,还应当赋予学生提起行政诉讼的权利.但在我国目前的法律制度中,对于学校的处分是否可以提起诉讼还没有明确的规定.但公共教育本质上是一种公共产品,而高校作为法律,法规授权的行政主体应该是没有疑问的.因此,对于高校的处分行为,不仅是高校内部问题,司法可以积极干预,建立司法审查这一终极制度已成必然的趋势.但由于根据我国的高等教育的现状,现阶段司法审查对象应该是那些可以改变学生身份,对公民的教育权有重大影响的处分行为,如“开除学籍”,”勒令退学”等.对于未改变学生身份的及对教育权没有重大影响的处分行为,可在一定时期内依法通过申诉解决.从长远来说,只有有了司法审查的强力后盾,才能切实地保护学生的合法权益.参考文献:1黄捷.程序学m