土地整治与城乡建设用地增减挂钩专题.doc

铁铁岭市清河区土地整治研究岭市清河区土地整治研究专题专题之四之四 铁岭市清河区土地整治与城乡建设铁岭市清河区土地整治与城乡建设 用地增减挂钩研究用地增减挂钩研究 （初稿） 铁铁岭市清河区人民政府岭市清河区人民政府 二二 o 一二年六月一二年六月 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 i 目录目录 前言前言 1 1 第一章第一章 研究背景研究背景 3 3 一、土地整治增减挂钩实施的意义 .3 二、土地整治增减挂钩实施的原则 .4 第二章第二章 城乡建设用地结构与布局优化城乡建设用地结构与布局优化 4 4 一、城乡建设用地的现状 .4 二、城乡建设用地特征 .5 三、城乡建设用地存在问题 .7 三、城乡建设用地结构和布局优化 .8 四、城乡建设用地结构和布局优化措施 11 第三章第三章 稳步推进城乡建设用地增减挂钩稳步推进城乡建设用地增减挂钩 1616 一、城乡增减挂钩的内涵 16 二、严格规范城乡增减挂钩试点 16 三、城乡建设用地增减挂钩 18 第四章第四章 土地整治和增减挂钩的关系分析土地整治和增减挂钩的关系分析 1919 一、城乡建设用地增减挂钩是推动土地整治的重要手段 19 二、农村建设用地整理为城乡增减挂钩提供可能 20 第五章第五章 合理有效的推进土地整治和城乡增减挂钩合理有效的推进土地整治和城乡增减挂钩 2222 一、加强组织领导 22 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 ii 二、严格规范城乡建设用地增减挂钩 22 三、合理使用节余指标 22 四、坚持把切实维护农民权益贯穿始终 23 五、做好农村土地权属管理 23 六、严格试点监督管理 24 七、严肃查处违法违纪行为 24 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 1 前言前言 2004 年 10 月， 国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发 200428 号）提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农 村建设用地减少相挂钩”，为城乡建设用地布局调整提供了政策依据。 2010 年国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好 农村土地整治工作的通知（国发201047 号）对增减挂钩试点和农村 土地整治工作提出了明确要求。重点就是要进一步规范增减挂钩试点， 确保增减挂钩试点规范、健康、有序开展。 2012 年全国土地整治规划（20112015 年）明确提出要推进城 乡建设用地增减挂钩试点。实践已经证明，增减挂钩是推动农村土地 整治的重要激励手段，通过增减挂钩引导资金、聚合资源投向农村， 开展田、水、路、林、村综合整治，不仅能有效促进耕地保护、推动节 约集约用地，而且已成为新农村建设和统筹城乡发展的重要手段，为 开展土地整治注入了新动力。因此， “十二五”期间，要进一步整合土地 整治与增减挂钩，以切实维护农民权益为出发点和落脚点，规范城乡 建设用地增减挂钩试点，促进城乡土地要素合理流动，显化土地资源、 资产、资本综合效益。 为此，根据铁岭市清河区实情，通过本专题的研究，逐步树立 科学发展观，把科学发展观贯穿于城乡发展的始终。积极围绕保障宏 观经济平稳运行和建立资源节约型社会的目标，在发展中顺应调控， 在调控中谋求发展，把开展“三项整治”、盘活存量土地作为工作切入 点，优化城乡建设用地结构和布局，转变在城乡发展问题上指导思想 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 2 的偏差；实现城乡统筹，城乡间平衡协调发展；推进社会事业全面进步， 提高铁岭市清河区综合竞争力。在实现铁岭市清河区城乡建设用地结 构和布局优化的过程中，可以有效的遏制因城镇化带来的城镇无序扩 张，使城镇布局日趋合理，环境条件日益改善。积极探讨在城镇化水 平大幅度提高，城镇建设用地面积大幅度增加的同时，农村居民点用 地相应减少等措施，实现土地可持续利用。 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 3 第一章第一章 研究背景研究背景 一、土地整治增减挂钩实施的意义一、土地整治增减挂钩实施的意义 （一）有利于促进城乡统筹发展 实施土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩，将城镇建设用 地收益反哺农村，既拓展了新农村建设的资金渠道，有有效缓解了建 设用地紧张的局面，保障城镇建设用地的供应，促进城乡经济社会协 调可持续发展，为滁州市承接产业转移示范建设提供用地保证。 （二）有利于加快城镇化、城乡一体化进程 实施农村土地综合整治，以土地整理为抓手，以项目为载体，把 土地整理、宅基地整理与新农村建设有机结合起来，同时又整合各级 各类支农惠农资金，促进土地整治项目上规模、上档次、滁成效；实行 农村土地整体推进，完善了农村基础设施，改善了生产生活条件，促 进了土地节约集约利用，引导农村集中建设和农民有序转移，将促进 自然村向中心村、集镇和城镇聚集，农村农民向居住小区、新型社区、 集镇和小城镇集中，切实加快小城镇建设和城镇化进程。 （三）有利于扩大内需拉动经济增长 实施农村土地整治，对村庄建设用地进行整理复垦，集中建设 农村住宅小区，继续完善农村进程设施，有力带动投资与消费需求， 从而促进经济平稳快速增长。 （四）有利于保护耕地和生态环境 开展土地整治，结合农田基本建设，对项目区内田、水、路、林、 村进行综合整治，有效增加耕地面积，通过耕地质量，有效改善内业 生产条件和农村居住环境，促进生态环境持续改善。 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 4 二、土地整治增减挂钩实施的原则二、土地整治增减挂钩实施的原则 （一）严格按规划控制规模原则 开展土地整治增减挂钩项目必须要经过批准，挂钩周转指标应 纳入土地利用计划管理，实行规模控制，不得随意突破。挂钩项目一 要与土地利用总体规划、城镇建设规划、村庄布点规划等相关专业规 划相衔接；二要根据各地经济发展状况，用地需求以及农民群众的意 愿，要坚持从本地实际情况出发，量力而行，优先选择工作基础较好 的乡镇、村开展挂钩工作，逐步申报，逐年实施。 （二）先建后拆原则 农民拆迁安置应向中心村、集镇和小村城镇集中，做到先建后拆， 既保护农民根本利益，又降低拆迁工作难度。建新拆旧要充分考虑与 当地的生态环境相协调，国土、建设、水利、交通等部门应相互配合， 搞好规划设计，完善配套设施。 （三）尊重群众意愿原则 建新拆旧必须充分尊重农民群众意愿，建新拆旧方案需经集体 经济组织和拆迁户同意。结合当地实际情况，给予适当的拆迁补偿标 准，切实维护农村集体和农户的合法权益，维护社会稳定。 第二章第二章 城城乡乡建建设设用地用地结结构与布局构与布局优优化化 一、城乡建设用地的现状一、城乡建设用地的现状 （一）城乡建设用地总量分析 2011年，铁岭市清河区土地总面积为480.37平方公里，城镇村及 工矿地面积为2797公顷，占全区土地总面积的5.82%；铁岭市清河区 城乡建设用地结构现状详见表1。 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 5 表表 1 铁岭市清河区城乡建设用地铁岭市清河区城乡建设用地 2010 年现状表年现状表 单位：公顷单位：公顷 城乡建设用地 区域土地总面积 小 计 城市及 建制镇 农村居民点用地采矿用地 全县480372721.96873.241813.435.32 （二）各类用地建设用地现状分析 2010年，铁岭市清河区成摄用地面积以农村居民点用地为主，其 面积为1813.4公顷，占城乡建设用地面积的66.66%；城市及建制镇面 积为873.24，占城乡建设用地面积的32.08%；采用用地面积为35.32公 顷，占城乡建设用地面积的0.01%。 从城乡建设用地的现状结构看，农村居民点用地规模过大，还有 大部分的农村居民点用地并未随着城镇化进程而转化为城市及建制 镇或进行整理。 二、城乡建设用地特征二、城乡建设用地特征 （一） 农村居民点规模过大 农村居民点用地属于村镇用地，一直缺乏严格的管理。由于国家 法规在基层的执法力度不足，许多村镇建设用地指标大大超标。2010 年铁岭市清河区农村居民点用地总规模 1814.4 公顷，农村人口为 6.2 万人，全县人均农村居民点用地面积达 292.65 平方米。随着进城务工 人员的增加，土地在一定程度上存在闲置，农村居民点用地整理潜力 较大。随着城镇化的发展，很多村镇陆续被划入城镇规划区内，成为 “城中村”，但是改造的难度相当大，土地浪费的现象比较严重。 （二） 工矿用地利用粗放 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 6 （1）工矿用地布局不甚合理 由于多年的基本无序的工业发展和土地开发，产业用地在空间布 局上呈无序状态，导致土地利用不经济、不合理，造成了很大的浪费， 同时造成了工业包围城市的不利局面。这种以国有、私营企业为主体 的经济结构和以消耗大量资源为代价的粗放型增长为主的经营方式， 制约了铁岭市清河区经济的可持续发展。 （2）工矿分散，占地面积大 工矿用地的分布主要表现在乡镇工业的布局上。在我国传统的城 乡分割的二元体制背景下，农民进城的门槛很高，其途径也极为有限 （如通过高考、招工等）；改革开放政策和农村家庭联产承包责任制的 推行，使农民获得了对自身的自由支配，非农产业高收入的吸引使农 村非农产业成为不可阻挡之势。改革开放以来，在传统的社队企业的 基础上就出现“村村点火，处处冒烟”的分散型乡村工业化格局。 形成这种乡镇企业分散布局的原因是多方面的，既有城乡分离的 城乡二元体制的原因，农产品附加产值较低、企业的社区所有制、招 商引资的条件等原因，还有农民的传统观念等原因。这种分散布局增 加了乡镇企业的负担，不利于经济地提供基础设施，在一定程度上加 剧了铁岭市清河区的人地矛盾。 城镇化过程既是生产力提高的过程，也应当是资源利用更合理的 过程，还应当是人们生活质量提高的过程。目前，良好的生态环境和 人居环境越来越成为人们提高生活质量的必然要求。在城镇化进程中， 正是由于城市的高生产率和高度集中性，才可以置换出用地，为农业 的发展和更好地满足对农产品的需求创造条件，农民的减少成为当前 增加乡村收入的重要环节。乡镇企业过度分散带来的资源浪费、环境 退化既不利于提高生活质量，也不利于城镇化的进一步发展。 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 7 三、城乡建设用地存在问题三、城乡建设用地存在问题 （一）“城中村”现象较为普遍 随着城镇化和工业化步伐的加快，铁岭市清河区建设速度在加快， 城区面积在扩大，城镇建设由于在超常规的发展中，受到当时的土地 征收政策、农转非政策、农村劳动力的安置政策等多方面的制约，许 多居民新村在建设时为了避开县城周边、镇区周边自然村中因房屋拆 迁、户口迁移和劳动力安置等许多具体矛盾，都采取了简单的就地征 收的办法，使农村的土地不能从城镇的边缘地区开始向外逐块征收， 许多自然村四周的土地被征收后建成了居民小区，而原来乡间的自然 村却被城镇建成区包围，逐步形成了城镇和乡村的犬牙交错。 （二）农村居民点用地未能及时转化为城镇用地 铁岭市清河区城镇用地规模不断扩大的同时，农村居民点用地规 模未能按比例同步减少。有相当一部已经城镇化了的农村人口在县城 或镇区拥有住房，但在农村仍然拥有宅基地，直接导致农村居民点用 地规模下降速度偏慢，人均农村居民点用地过大，农村居民点用地效 率低下。 （三）违法用地现象普遍，土地利用行为不够规范 随着国家宏观调控严把土地利用关，铁岭市清河区建设用地受到 土地利用规划和土地利用计划指标的制约。然而，当前城乡建设对土 地的需求有增无减，这在一定程度上致使地方上由于经济发展的需要 不得不采取不批即用或未批先用等违反规划甚至违法的用地行为。违 法用地类型主要有农村公路和小型水利等基础设施、工业区、乡镇企 业、小城镇建设和农民建房等。违法用地行为的存在使得用地布局难 以落实，给城镇用地结构的优化也增加了难度。 （四）实现耕地保有量动态平衡难度加大、生态环境保护任务艰巨 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 8 城乡建设用地规模扩张必然占用大量耕地，而土地开发复垦整理 等补充耕地手段或由于经济原因或由于技术原因难以广泛开展，致使 铁岭市清河区耕地总量动态平衡难度加大。同时，耕地等农用地是生 态用地的一部分，耕地等农用地的减少对周边生态环境将会造成较大 影响，而城镇和工业的快速发展在土地利用时重用轻养，破坏了土地 质量，对区域大气、水和土壤环境也会产生不同程度的污染。 （五）不同类型土地布局不合理 铁岭市清河区各土地利用类型之间存在较为明显的相互交叉现 象，尤其是耕地与村镇建设用地之间的交错，这将极大地削弱土地利 用的规模效益，降低土地使用的效率，属于不完全经济的土地利用布 局。 三、城乡建设用地结构和布局优化三、城乡建设用地结构和布局优化 （一） 城镇体系布局 依据清河区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要，遵循 城镇空间结构优化的基本规律，清河区建设用地采用集中连片的团块 状规划形态，以点带轴，逐步形成点、轴、群、带相结合的模式。四个城 镇点，即清河区城区、张相、杨木林子和聂家。三条发展轴： 一级发展轴清开线，即清河张相开原线，是重点发展轴线； 二级发展轴线杨前线，包括杨木、八社、九社、杨家甸、前马堡等， 以农业为主、工业为辅、副业加工为主，服务于开原和清河区。 清河区城镇布局在时空上组团式发展，并有不断向郊区扩散的趋 势应继续推行人口向城镇集中、工业向园区集中、居住向社区集中的 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 9 “三集中”原则；坚持以园带轴、点轴辐射，促进产业集聚发展；促进区域 协调发展；坚持合理拓展城市规模、紧凑村镇布局，促进城乡统筹发展。 （二） 镇村体系构建 清河区的镇村体系构建必须以新农村建设为契机，以促进土地集 约利用为导向，以提高农村居民生活水平为宗旨，优化区域经济发展极 点和轴线，逐步改善区域内基础设施建设，引导农村居民点合理集聚， 组织合理的城乡经济网络，增强城镇居民点对农村居民点发展的带动。 （1）合理确定农村居民点规模，引导农村居民点集聚 以现有的基础较好的农村居民点为依托推进农村居民点集中合并。 对于零散的农村居民点和规模较小土地利用效率低下的农村居民点必 须严格控制，引导鼓励迁入集中居住区。 参照清河区城市总体规划和清河区镇村布局规划研究成果， 规划期间应按照区域空间结构规划发展模式，加快资源、产业和人口的 集聚。积极引导从事第一产业的农村人口在村庄集中居住，积极鼓励从 事第二、三产业的农村人口进城、进镇居住，合理推进城市化进程；以基 础设施和公共服务设施的等级配套为手段，维持生存条件，创造集聚条 件，配合城镇撤并，确定农村居民点的合理密度；规模大、区位好、基础 设施配套的现有村庄进行整治、扩建为主，以新建村庄为辅；合理规划 乡镇企业，在乡镇企业周围合理规划布局居民点，方便人们生产和生活。 所有集中改建和新建的村庄应统一规划、分步实施；村庄建设用地应避 开自然灾害影响的地段，应避免高速铁路、铁路、等级公路和高压输电 线路穿越，避免沿路展开布局。 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 10 （2）大力推进农村居民点整理，促进土地集约利用 配合撤乡并镇，合理规划农村居民点，对原来比较分散的农村居民 点进行整合，在确定居民点规模时充分考虑环境容量，对废弃的农村居 民点采取土地整理工程措施，复垦或是改变为生态用地。原本规模大、 区位好、基础设施配套的现有村庄进行整治、扩建；对于现有的“空心村” 、“五老地”积极整理，制定激励政策，从资金等方面鼓励引导其整理，提 高土地利用效率。 （三） 优化产业空间布局 （1）工业集聚区用地布局 按照国家的产业政策，遵循“政府导向、市场运作、滚动发展”的 模式， “以不求最大，但求最佳”为指导方针，充分利用现有基础，发挥 整体优势，清河区规划建成清河区工业集聚区，分布在张相镇和向阳 街道。集聚区规划的方向以电力为主导，建材、机械冶金、绿色食品、 纸质品为辅的产业格局。 （2）工业集聚区用地布局 农业作为全区优势产业之一，坚持用工业理念谋划农业的指导思 想，以增加农民收入为核心，以发展龙头企业和壮大产业基地为突破 口，走农业产业化和新型工业化道路。规划期间，做强六大产业基地， 包括有机葡萄基地、草莓、树莓基地、奶牛基地、肉牛基地、特色农产 品基地。同时，新建农业养殖生态观光园和喜鹊沟村综合养殖示范区， 主要分布在张相镇和聂家满族自治乡。 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 11 四、城乡建设用地结构和布局优化措施四、城乡建设用地结构和布局优化措施 根据西丰县城乡建设用地现状，结合节约和集约用地的要求，认 为应在以下方面采取措施，达到优化西丰县城乡建设用地结构和布局 目的。 （一）优化西丰县总体城镇空间布局 根据西丰资源条件与产业发展状况，以及市场供给与需求演变趋 势， “十一五”期间，产业发展总体方向是坚持稳步发展第一产业，着力 提升第二产业，大力繁荣第三产业。重点建设一个中心，做大做强六 大产业。建设一个中心，即突出建设县城区域性中心城市。通过建设 中心城镇，大力发展产业，使农民向市民转变，人口向城镇集中，产业 向园区聚集，商贸向城镇集中，实现区域经济社会的规模化、集约化 发展；做大做强六大产业，即做大做强冶金铸造、医药化工、纺织服装、 新型建材、食品保健品和旅游等六个主导产业，通过建设六大主导产 业，形成规模的经济发展优势，奠定西丰跨越式发展的产业基础。 建设合理的产业布局和城镇布局，使产业布局与城镇建设紧密结 合，推进县域经济一体化。重点建设“辽开线”。以“辽开线”为轴建设 辐射南北两翼的小区域经济带、产业带。按照工业化与城市化的内在 联系，建立产业发展与人口城镇化和城市建设三者之间的互动关系。 围绕产业布局，城镇建设也要重点沿“辽开线”展开，建设以西丰镇为 中心，横贯东西、辐射南北的城镇网络。 （二）合理控制和调整城乡建设用地规模和结构 西丰县耕地保护与县域经济发展之间一直存在着难以解决的矛 盾，即耕地保护与建设用地扩张之间的矛盾。在规划期内，西丰县应 该从严格执行铁岭市下达的各项用地指标入手，划定城镇建设区控制 范围。根据西丰县的区位特点，城乡建设用地应重点沿主要交通要道 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 12 （公路，河流等）布置，为城镇经济发展和居民生活提供良好的交通运 输条件。在城乡建设用地结构上，根据本专题的分析，城乡用地结构 现状已呈现出某些不合理的地方，如农村居民点用地规模过大且布局 过于分散，在规划期内应重点优化土地配置，调整建设用地在各部门 各行业间的分配，合理安排各类建设用地数量，使各类建设用地发挥 最大的经济和社会功效。 （三）建设工业发展区，营造产业转移和农村企业集聚的良好平台 按照西丰县的经济发展目标，整体布局工业生产力。一是围绕西 丰县周边地区各色工业的发展格局，进一步明确每个乡镇的产业定位， 并在每个区域城镇体系内，以重点镇为载体，建设一批工业发展区； 二是将县城中适宜在乡镇的工业转移到乡镇工业发展区，推进县城结 构的升级；三是按照做大做强特色产业的要求，在县城或块状经济基 础较好的中心镇，建设特色工业发展区，率先引导块状经济中的“龙 头企业”落户到发展区，带动与之配套的中小企业向发展区集聚，进 一步形成专业化分工、社会化协作的格局，提升特色产业和块状经济 的发展水平。 （四）走内涵挖潜之路 城镇的发展建设要立足基本县情和经济社会发展水平，更多地通 过调整城镇内部用地组织，通过旧城改造，提高城镇土地利用率，促 进城镇用地向集约化方向发展。城镇发展要做到定性客观准确、用地 讲求效益，提倡“不求最大、但求最好”，努力提高城镇的生活质量、环 境质量和现代化水平；要促使城镇建设从以占用农地向外扩张为主转 向以盘活存量土地为主，实现增长方式的转变；要把提高土地利用效 率工作落到实处，凡原建设用地利用效率很低、土地大量闲置的地方， 应严格控制新增建设用地规模，要推出优惠措施，鼓励原划拨土地使 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 13 用单位出让部分土地，要尽快制定和完善非农业建设单位用地（特别 是行政划拨地）定额指标，要改革城镇发展的评价标准，把城镇土地 产出率、利用率、土地盈利率、产值占地率、耕地保护率作为重要指标； 要改革考核领导干部政绩的标准和办法，将加强土地管理、切实保护 耕地、合理利用土地资源作为考核各级党委、政府及其主要负责人工 作的重要内容。 （五）合理布局，加强重点小城镇建设 农村中心小城镇建设要科学规划，突出重点，加快实施。重点抓 好村镇规划，完善各项基础设施建设。注重发展城镇经济，发挥集聚 作用，使农民进得来、稳得住、安居乐业。要加快推进城乡管理体制改 革，建立与城镇化发展相适应的财政税收政策、土地征用、土地流转、 行政管理、户籍管理、公共服务等制度，推进农村城镇化健康发展。 （六）加强村镇建设规划和村庄布点规划 针对农村地区普遍存在的居民点多、小、散、关联少等问题，做好 村镇建设规划，合理确定农村居民点的数量、布局、范围、用地规模和 村庄布点规划；通过村庄布点规划明确哪些村要作为中心村，哪些村 则是要逐步萎缩和拆并，适当减少村庄数量，扩大村庄规模，建设中 心村，采取有效措施，加强居民点的合理重组和调整建设，适当迁并 农村居民点，优化村庄整体布局。如以沿河发展条件较好的村庄为核 心，形成中心村或基层村，变线状散点式为点状集中式分布，并以道 路加强与周边城镇的联系；引导村镇沿公路单侧集中发展，克服带状 分布。通过政策的引导，鼓励改造空心村，撤并自然村以及基础设施 相对集中投入，使之成为一地域范围内居住相对集中的中心。每个中 心村都有各自清晰的核心与边缘，基本功能齐备。引导农村村民住宅 建设按规划、有计划地逐步向城镇和中心村集中。对城镇规划区内的 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 14 农村村民住宅建设，应当集中兴建农民住宅小区，防止在城镇建设中 形成新的“城中村”，避免“二次拆迁”。对城镇规划区范围外的农村村 民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村。 在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，停止审批新建、重建、改建 住宅。统筹安排区域道路网络和基础设施、公共服务设施。避免在高 速公路、省道边安排居住点和作为村庄发展用地，注重对农村生态灵 敏区的保护和对历史文化村落的珍惜，优化农村用地总体布局。 要根据村庄不同的地理区位，山区、丘陵、平原的地形地貌特点， 因地制宜地布局规划，选择适宜的建筑形式和布局方式，以及结合地 形切实可行的基础设施，使农村规划充分与当地特征相融合。根据不 同村庄所在的自然环境、人文地理、产业基础、民俗风情和当地农民 的生产生活习惯，在规划布局、建筑形式、建造方式、环境利用和资源 开发各方面表现地方特性，挖掘传统文化，创造具有鲜明特色和浓郁 乡土文化氛围的农村风貌。 （七）完善中心村基础设施和生活设施 要结合社会主义新农村建设，合理调整居民点布局，按集约和节 约使用土地的原则，引导农房建设和旧村改造，控制农村居民点人均 用地的增长，提高村镇建设用地的使用率，改善农民的生产生活环境。 对基础较好、规模较大的被选择为中心村的村庄要加强基础设施和生 活服务设施建设，改善对外交通条件，整理闲散土地，吸引小自然村 居民向中心村集中。 （八）引导乡村企业向城镇集中，大力推进农民向城镇和中心村集 中 乡村企业散布于自然村落，规模较小，档次较低，效益较差。通过 引导乡镇企业向城镇集中，形成工业小区，连片发展，有利于设施共 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 15 用，提高土地、交通、通信、供水、供电、环保等资源的综合利用率，使 企业节约成本，获得更多的集聚效益和规模效益。在城镇办乡镇企业 还有利于提高产品的质量，加快企业的技术改造；有利于加快发展第 三产业，为乡镇企业提供信息、科技、法律等方面的服务，促进乡镇企 业的健康发展。 （九）加大盘活存量建设用地力度 要因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、 “一户 多宅”的调查清理工作。制定消化利用的规划、计划和政策措施，加大 盘活存量建设用地的力度。农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利 用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地、凡村内有空闲地、老宅 基地未利用的，不得批准占用耕地。利用村内空闲地、老宅基地建住 宅的，也必须符合规划。对“一户多宅”和空置住宅，要制定激励措施， 鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取 签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 16 第三章第三章 稳步推进城乡建设用地增减挂钩稳步推进城乡建设用地增减挂钩 一、城乡增减挂钩的内涵一、城乡增减挂钩的内涵 城乡增减挂钩是依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干 拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设 的地块（即建新地块），共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧等措 施，实现耕地不减少、质量有提高、建设用地不增加、布局更合理、节 约集约用地等目标的土地整治活动。 实施城乡建设用地增减挂钩，其实质是在我国人多地少基本国情 和城镇化快速发展背景下，以城乡用地结构调整为纽带，显化城镇土 地价值，并将土地级差收益返还农村，促进新农村建设和城乡统筹发 展。不得以单一解决城镇建设用地供需矛盾为目的，片面追求扩大城 镇建设用地规模，导致农村大拆大建，影响农村社会和谐稳定和长远 可持续发展。 二、严格规范城乡增减挂钩试点二、严格规范城乡增减挂钩试点 （一）坚决扭转片面追求增加城镇建设用地指标的倾向。 要依据土地利用总体规划，统筹安排农民新居、城镇发展等土地 整治活动，合理设置建新、拆旧项目区，确保项目区内建设用地总量 有减少、布局更合理，耕地面积有增加、质量有提高，实现以城带乡、 以工补农，城乡统筹发展的目标。要坚决扭转在增减挂钩试点中重建 新、轻拆旧、重城镇、轻农村单一解决城镇建设用地供需矛盾的倾向， 坚决纠正少数地方突破土地利用年度计划控制、片面追求增加城镇建 设用地指标等偏差，坚决制止实施过程中脱离发展实际、侵害群众利 益等各类违法违规行为。 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 17 （二）坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为。 在推进农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中，凡 涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点。必须坚持局 部试点、封闭运行、规范管理、结果可控，未经批准不得擅自开展试点 或扩大试点范围。严禁在试点之外，以各种名义开展城乡建设用地调 整使用。严禁擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为， 防止违规扩大城镇建设用地规模。 （三）严禁突破挂钩周转指标。 各地要依据土地利用总体规划和农业生产、城乡建设、农田水利 建设、林业保护利用和生态建设等有关要求，科学编制农村土地整治 规划，合理安排增减挂钩试点的规模、布局和时序。试点必须符合土 地利用总体规划和土地整治规划，纳入土地利用年度计划。所在省 （区、市）要严格按照国家下达的挂钩周转指标，组织审批和实施试点 项目，严禁突破挂钩周转指标设立挂钩项目区，严禁项目区跨县级行 政区域设置，严禁循环使用周转指标。各试点地区要对挂钩周转指标 的下达、使用和归还实行全程监管，严格考核，确保增减挂钩试点严 格控制在周转指标内。 （四）严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼。 要与地方经济社会发展水平和农业产业发展相适应，与城镇化进 程和农村人口转移相协调，遵循城镇发展规律，区分城镇规划区内、 城乡结合部、空心村和闲置宅基地等不同情况，因地制宜，量力而行， 循序渐进。涉及农村拆迁安置的新居建设，要为农民提供多种建房选 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 18 择，保持农村特色和风貌，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑。 要尊重农民意愿并考虑农民实际承受能力，防止不顾条件盲目推进、 大拆大建。严禁在农村地区盲目建高楼、强迫农民住高楼。 （五）严禁侵害农民权益。 开展增减挂钩试点，必须举行听证、论证，充分听取当地农村基 层组织和农民的意见。涉及土地调整互换使用的，未征得农村集体组 织和农民同意，不得强行开展增减挂钩试点。必须按照明晰产权、维 护权益的原则，合理分配土地调整使用中的增值收益。要明确受益主 体，规范收益用途，确保所获土地增值收益及时全部返还农村，用于 支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，防止农村和农民利益受 到侵害。 三、城乡建设用地增减挂钩三、城乡建设用地增减挂钩 按照因地制宜、科学规划、统筹实施、权责挂钩的原则，积极开展 城乡建设用地增减挂钩，推进农村建设用地复垦，促进农村居民点集 中集聚。农村建设用地复垦后腾挪出的建设用地指标优先用于中心村 建设，节余部分用于城镇工矿建设，为经济社会发展寻求新的拓展空 间。清河区挂钩拆旧的重点区域主要位于张相镇、红旗街道、杨木林 子乡等乡镇，安置区主要位于挂钩拆旧对应乡镇内的中心村附近，节 余出的建设用地指标主要在张相镇、杨木林子乡、聂家满族自治乡留 用。到 2020 年，全区城乡建设用地增减挂钩拆旧规模达到 279 公顷， 形成挂钩周转指标 224 公顷。 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 19 第四章第四章 土地整治和增减挂钩的关系分析土地整治和增减挂钩的关系分析 一、城乡建设用地增减挂钩是推动土地整治的重要手段一、城乡建设用地增减挂钩是推动土地整治的重要手段 增减挂钩是推动农村土地整治的重要激励手段，通过增减挂钩引 导资金、聚合资源投向农村，开展田、水、路、林、村综合整治，不仅能 有效促进耕地保护、推动节约集约用地，而且已成为新农村建设和统 筹城乡发展的重要手段，为开展土地整治注入了新动力。 （一）城乡增减挂钩有利于土地整治规划的实施 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩是依据土地利用 总体规划、土地整治规划和项目区规划，通过对项目区内村庄撤并和 用地布局的调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的现状农村建设 用地进行调整利用，并将由建设用地整理新增的耕地面积，等量核定 为建设占用耕地指标，用于农村居民点和城镇建设，以实现农村建设 用地减少和城镇建设用地增加相挂钩，合理、有序地利用土地资源， 是土地整治规划的重要内容。 （二）城乡建设用地增减挂钩可促进土地总体规划和土地整治目 标的实现 通过城乡建设用地增减挂钩规划有利于田、水、路、林、村的综合 开发建设，能提高土壤肥力水平，改善农作物生长环境，促进生态系 统的稳定和土地生产力的提高，同时，使农业综合生产能力进一步得 到提高，为建立现代农业奠定良好的生态环境;有利于改善农业生产 条件，耕地质量将得到全面改善，耕地产出率将得到较大提高，促进 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 20 土地资源的可持续利用;有利于改造村内的道路，改善村内的交通状 况;有利于提高植被覆盖面积，减少垃圾、污水对环境的污染，使居民 的环境保护意识得到提高，有效控制农村生活、生产环境无序的状态， 形成新的井然有序的人文景观，使农村生态环境得到强有力的改善和 保护;有利于减少建设用地对耕地的增量需求和提高农村土地的植被 覆盖面积，改善农村生态环境。 二、农村建设用地整理为城乡增减挂钩提供可能二、农村建设用地整理为城乡增减挂钩提供可能 农村建设用地整理，可以实现农村土地资源的“三增”：增加耕地、 增加产能、增加价值，同时也为城市建设用地增加拓展了空间。目前 农村建设用地整治潜力巨大，为城乡增减挂钩的实施提供了可能。 (一)社会效益 农村建设用地整理的推进，可以有效增强农民城镇化意识，优化 农村土地利用结构和布局，改变农村居民点和农村工矿建设用地位置 交错、生产区和生活区界限模糊的现状，从而促进土地利用合理分区。 推进农村建设用地整理工作，可以促进农村现代化建设，改变农民传 统的“日出而作，日落而息”的生产、生活习惯，小区化的生活方式将 有效改变农民原来的脏、乱、散的生活状况，缩小城乡差距和贫富差 距。彻底改变过去布局分散、结构松散的局面，形成聚集效益和规模 效益，这些有利于农村精神文明建设和农民物质生活水平的提高。因 此，农村建设用地整理为增减挂钩的顺利进行提供了良好的精神保障， 有助于增减挂钩中实现公众参与的策略。 (二)经济效益 搞好农村建设用地整理工作，一方面对于地方政府来讲，整理所 铁岭市清河区土地整治专题研究之四 21 得到的新增耕地面积，等量置换到城镇建设区，可以拓展城市建设用 地空间，获取新增建设用地指标，扩大和带动相关二、三产业的持续 发展，促进当地经济繁荣；另一方面对于农民自身来讲，政府从建房、 拆房、安置等环节最大程度上保障农民的利益使农民节约了建房成本。 同时优美的居住环境、规划合理的住宅、设施齐全的基础设施都使农 民从中得到了实实在在的经济利益。此外农民居住向城镇及中心村集 中，使基本农田向保护区集中，有效地保护了耕地，等于保护了农民 所依赖的生产资源和发展生产的条件，无疑等于保护了农民的经济利 益。 (三)生态效益 旧有的村落内缺少生态保护意识，缺乏公众参与的广泛性，工矿 废弃地以及自然灾毁土地的存在，都对农村的自然生态环境和人文环 境有很大影响。通过对村庄实行整治，可以改造村内的道路，改善村 内的交通状况。并抓住新农村建设对用地整理的契机，运用景观生态 学相关理论，尽可能提高植被覆盖面积和减少垃圾、污水对环境的污 染使居民的环境保护意识得到提高，有效控制农村生活，生产环境 无序的状态，形成新的井然有序的人文景观，使农村生态环境得到强 有力的改善和保护。此外通过对工矿废弃地和灾毁地的复垦整理，按 照因地制宜的原则，灵活确定其用途，可以有效地减少建设对耕地的 增量需求和提高农村土地的植被覆盖面积，从而也会改善农村生态环 境，产生巨大的生态效益。 铁岭市清河区土地整治专题研究