学习单元三行政行为与行政程序.ppt

【知识要求 】 1、行政行为概念、特征 2、抽象行政行为、行政立法 3、具体行政行为概念与特征、分类、内容、效力、 成立与合法 4、行政程序的基本原则与基本制度 【能力要求 】 1、判断一个行为属于抽象行政行为还是具体行政 行为 2、能区分一个行为是仅仅成立还是合法有效 3、能结合案例理解行政程序的重要性 教学方法 理论讲授 案例分析 课堂讨论 观摩专家点评 行政行为的成立是判断 其合法有效的前提条件 主体要素 职权要素 法律效果要素 子学习单元一 行政行为 行政行为，指行政主体运 用行政权力针对行政相对人作 出的、能够产生一定法律效果 的行为。 卫生防疫部门执法人员封存涉嫌变质的火腿 行政行为 具体行政行为抽象行政行为 可诉 不可诉 国务院制定行政法规 交通征稽执法 其他行为 行政主体 执行公务的行为 抽象行政行为，指的是行政主体针对 不特定对象发布的具有普遍约束力、可以 反复适用的行政法规、行政规章以及其他 行政规范性文件的行为。 对象的不特定性 可反复适用性 不可诉性 具体行政行为，指的是行政主体在行 政管理活动中行使行政职权，针对特定的 公民、法人或其他组织，就特定的具体事 项，对外作出的能直接产生法律效果的单 方行为。 处分性 特定性 单方性 外部性 具体行政行为的主要特征 特征处分性特定性单方性外部性 具体 含义 依行政主体 的意思表示 建立、变更 或消灭行政 法上的权利 义务关系 是针对特 定事项与 特定人做 出的行为 基于行政 主体单方 意思表示 便可成立 行政主 体对外 而非对 内实施 职权 区别 对象 行政事实行 为 抽象行政 行为 行政合同 行为 内部行 政行为 抽象行政行为与具体行政行为的区分标准 对象的特定与不特定 效力向前或向后 是否具有普遍适用性 是否可以反复适用 行政行为终结时 相对人是否可确定 （明确、固定） 传统标准 新标准 案 例 某市政府作出决定，春节期间的年初一至 元宵节这15天内市区5条主要商业街道禁止 燃放烟花爆竹，该行为是具体行政行为还 是抽象行政行为？ 从决定发布之日起市区5条主要商业街道禁 止燃放烟花爆竹，该行为是具体行政行为 还是抽象行政行为？ 中国江苏花木园艺场案 案情介绍1990年9月15日，江苏省某县枫林镇人 民政府发布了枫政发（1990）第32号关于园林绿化工 程管理体制规定的文件。该文件规定，为加强全镇园 林绿化管理，对经营绿化的园艺场、工程队共12个单位 的营业执照予以注销或限制经营范围。本案原告花木园 艺场的经营范围和其他权利因此而受到多方面的限制， 经济损失达3.1万多元。花木园艺场不服，以镇政府侵 犯其合法经营自主权为由，向江苏省某县人民法院提起 行政诉讼。 案子到法院之后，在是否受理问题上即产 生了两种截然不同的观点。 第一种意见认为，被告发布的32号文件是抽象行政 行为，不属于人民法院的受案范围。因为这个文件针对 的不是某一个场或者某一个人，而是对全镇10多个单位 具有普遍的约束力。 第二种意见则认为，被告发布的32号文件是具体 行政行为，人民法院应当受理，其主要理由在于以下 三点：首先，被告的文件并不具有普遍约束力，其针 对的对象是特定的。该文件从标题看，似乎是针对普 遍的公民、组织，但从其实质内容来看，该文件实际 上就是针对全镇的12个园艺场和工程队；其次，被告 的文件所规定的条款不是事前的行政行为，而是事后 的、直接影响相对人实体权利的行政行为，因为文件 中涉及包括原告在内的12个单位的组织机构要予以调 整和保留，对上述单位的经营范围有的要扩大，有的 要限制；再次，原告是经某县工商管理部门依法核准 、登记、验审的企业法人，其具有合法的经营自主权 。 思考题：具体行政行为和抽象行政行 为的划分一直是行政法学界的一个难题 ，这种划分之所以必要，主要是因为其 直接涉及受案范围问题。请运用有关理 论，对上述镇政府的行为进行抽象行政 行为、具体行政行为或是混合型行政行 为的定性？ 行政立法行为 行政规定行为 抽象行政行为 国家行政机关依法 定权限和法定程序 制定行政法规、行 政规章的活动 行政机关制定、发布 的具有普遍约束力的 决定、命令等其他规 范性文件 子学习单元二 抽象行政行为 含义 特征 性质 分类 权限 程序 监督 行政立法主要内容 （一）含义 1动态意义 特定国家行政机关依照法律规定 的权限和程序，制定行政法规和行政 规章的活动。 2静态意义 上述立法活动所表现出来的结果 形式，即行政法规、行政规章。 （二）特征（二）特征 1 1行政立法的主体是特定国家行政机关行政立法的主体是特定国家行政机关 2 2行政立法是从属性立法行政立法是从属性立法 3 3行政立法具有很强的适应性和针对性行政立法具有很强的适应性和针对性 4 4行政立法具有多样性和灵活性行政立法具有多样性和灵活性 （三）性质（三）性质 一种准立法活动：行政性质和立法性质的有 一种准立法活动：行政性质和立法性质的有 机结合机结合 （四）分类 1、职权立法与授权立法 2、中央行政立法与地方行政 立法 3、执行性立法与创制性立法 国务院信访条例 2005年5月1日起施行 第一章 总则 第一条 为了保持各级人民政府同 人民群众的密切联系，保护信访人的合 法权益，维护信访秩序，制定本条例。 第二条 本条例所称信访，是指公 民、法人或者其他组织采用书信、电子 邮件、传真、电话、走访等形式，向各 级人民政府、县级以上人民政府工作部 门反映情况，提出建议、意见或者投诉 请求，依法由有关行政机关处理的活动 。 采用前款规定的形式，反映情况， 提出建议、意见或者投诉请求的公民、 法人或者其他组织，称信访人。 第三条 各级人民政府、县级以上 人民政府工作部门应当做好信访工作， 认真处理来信、接待来访，倾听人民群 众的意见、建议和要求，接受人民群众 的监督，努力为人民群众服务。 实施条例、实施细 则、实施办法，目 的在于执行 填补法律法规的 空白或变通规定 ，为实现行政职 能 所谓职权立法，即行政机关直接依据 宪法和有关组织法的规定，享有行政立法 权，并不需要立法机关的授权。 所谓授权立法，指依据特定法律、法 规授权或者依据国家权力机构或上级国家 行政机关通过专门决议的授权，制定规范 性法律文件的行为。 立法法第九条：本法第八条规定的事项尚未制定 法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作 出决定，授权国务院可以根据实际 需要，对其中的 部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、 对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施 和处罚 、司法制度等事项除外。 第五十六条 国 务院根据宪法和法律 ，制定行政法规。 行政法规可以就 下列事项作出规定： （一）为执行法 律的规定需要制定行 政法规的事项； （二）宪法第八 十九条规定的国务院 行政管理职权的事项 。 返回 名称（表现现 形式） 立法权权限效力等级级 行政法规规 条例、规定 、办法 1、宪法第89条规定的国务院行 政管理职权 的事项； 2、最高权力机关授权的事项； 3、执行具体法律规定的事项。 低于宪法 、法律 行政规规章 规定、办法 1、执行法律、行政法规、地方 性法规、国务院的决定、命令 等事项； 2、属于本行政区域的具体行政 管理事项。 低于宪法 、法律、 法规 行政规规定 通知（公告 ）、决议、 命令、会议 纪要、函等 实施法律、法规，执行政策效力最低 （五）行政立法权限 （六）行政立法程序 根据立法法和行政法规制定程序条例、规章 制定程序条例的规定，行政法规和行政规章的制定程序 基本一致，具体如下： 1、立项与起草 2、征求意见可采用座谈会、论证会、听证会 3、审查 4、通过（决定） 5、签署 6、发布与备案 审议审议 通过过签签 署发发 布备备 案 行政法规规 国务院常 务会议 总理国务院公报全国人大常委会 部门规门规 章 部委常务 会议 部长或 委员会 主任 国务院公报或 全国范围内发 行的报纸 国务院 省级级政府 规规章 政府常务 会议或办 公会议 省长或 自治区 主席 本级政府公报 或本行政区域 发行的报纸 国务院和本级人 大常委会 市级级政府 规规章 政府常务 会议或办 公会议 市长 本级政府公报 或本行政区域 发行的报纸 国务院、本级人 大常委会及省、 自治区人大常委 会和人民政府 （七）对行政立法的监督 权权力机关的监监督行政监监督司法监监督 行政法规规 全国人大常委会有权 撤销销同宪法和法律相 抵触的行政法规 无无权 行政规规章 地方人大常委会有权 撤销销本级政府制定的 不适当的规章 1、国务院对不适当的 行政规章予以改变变或撤 销销 2、省、自治区政府改变变 或撤销销下一级政府不适 当的规章 参照规章，有 选择 适用权 行政规规定 （红头红头 文 件） 各级权 力机关有权 撤销销行政机关违法和 不适当的决定、命令 和行政措施 1、备备案审查审查 制度 2、行政复议议制度（间 接附带审查 ） 不直接审理， 但对是否合法 鉴别 和判断 练习：不定项选择题 1、以下关于行政立法表述正确的有（ ） A、行政立法是一种抽象行政行为，是针对不特定对象作 出的； B、行政机关制定规章以下的规范性文件的行为 也是行政立法行为； C、行政立法的特征是准立法性； D、行政立法行为的表现形式是行政法规、规章和其他规 范性文件 2、根据有关法律规定,以下是规章的制定主体的有( ) A、国务院各部委 B、中国人民银行 C、审计署 D、国务院办公厅 3、下列属于行政立法程序的有（ ） A、提案和起草 B、审查 C、审议 D、修改和废止 4、行政规章可以采用的名称有（ ） A、条例 B、规定 C、实施细则 D、规则 5、下列属于抽象行政行为的有（ ） A、某大桥桥头有一块牌子，上写“6：0021：00，非机动 车辆不得上桥”，落款为该市公安局 B、某公安局对违反规定驾驶人力三轮车上大桥的人员处以 50元的罚款 C、某劳动局规定其辖区内企业与员工间的劳动合同应报经 该局鉴证 D、某劳动局对辖区内某企业与员工间的劳动合同予以鉴证 6、依据行政立法的功能不同，将行政立法分为（ ） A、一般行政立法与特别行政立法 B、中央行政立法与地方行政立法 C、执行性立法、补充性立法与创制性立法 D、法规性立法与规章立法 具体行政行为 行政许可 行政处罚 行政奖励 行政征收 行政强制 行政征用 行政裁决 子学习单元三子学习单元三 具体行政行为具体行政行为 主要内容 具体行政行为的分类 具体行政行为的内容 具体行政行为的效力 具体行政行为的成立与合法 具体行政行为的分类 一、根据行政行为的实施对象是否特定，可分为： 1、抽象行政行为：其主要特点是该行为针对不特定的行政相对人。 如，行政机关制定行政法规、规章以及行政措施和发布的行政命令、 通知、公告等。 2、具体行政行为：其主要特点是该行为针对特定行政相对人。如行 政许可、行政处罚等。 二、以行政行为的实施是否必须有行政相对人的申请为标准，可分为 ： 1、依职权行政行为：如行政征收、行政处罚等 2、应申请行政行为：如行政许可、行政给付（如民政部门发放抚恤 金等） 三、以行政行为是否具备一定法定形式为标准，可分为： 1、要式行政行为：即该行政行为必须具备法定形式，否则行为无效 。实践中，大量行政行为为要式行政行为。 2、不要式行政行为：即只需要行为人口头意思表示即可生效的行政 行为。如行政警告。 四、按照行政行为能否因行政机关单方意思表示发生法律效力为标 准，可分为： 1、单方行政行为：大部分行政行为为单方行政行为，如行政许可、 行政处罚、行政强制执行等。虽然，行政行为过程中要听取相对人 意见，但最终决定并不受当事人意见左右。 2、双方行政行为：即必须经过行政主体和行政相对人双方意思表示 一致才能成立的行为。其主要表现形式为行政合同。但需要注意的 是双方行政行为中，行政机关一般享有行政特权。 五、根据法律对行政行为约束程度的不同，可分为： 1、羁束行政行为：指行政主体对行政法规范的适用没有灵活性的行 政行为。（只有合法性的问题） 2、自由裁量行政行为：指行政主体对行政法规范的适用有选择适用 的余地。（不仅存在合法性问题，还存在合理性问题） 六、根据行政行为是否改变现有法律状态（权利义务关系）为标准 ，可分为： 1、作为行政行为：积极改变现有法律状态,如行政处罚、颁发许可证 2、不作为行政行为：通常表现为不履行法定职责，如不予答复 七、根据行政行为的内容对行政相对人是否有利为标准，分为 1、授益行政行为：行政主体为行政相对人设定权益或免除义务。 2、负担行政行为：行政主体为行政相对人设定义务或剥夺、限制其 权益。 u赋予权益和剥夺权益 u科以义务或免除义务 u确认法律事实与法律地位 新版结婚离婚证 具体行政行为的内容 赋予权益 剥夺权益 工商人员查封仓库 赋予权能和剥夺权能 工商人员为合法经营户挂牌 确认法律地位 确认行政相对人的法 律地位或行为的合法 海关工作人员对进口货物进行检查 一、效力内容 公定力：行政行为一经成立，即被推定为合法有效 ，任何个人和组织都应当予以承认和尊重，而不得 否认和拒绝。 确定力：实质确定力（不可变更力）行政主体 不得任意改变自己所作的行政行为。 形式确定力（不可争力）行政相对人 不得任意请求改变已生效的行政行为。 拘束力：对行政主体和对行政相对人的拘束力。 执行力：实现行政行为内容的效力。（自力执行力 和强制执行力） 具体行政行为的效力 对公定力的理解 公定力是一种假设的、推定的、暂时 的法律效力； 公定力自行政行为成立之时就产生； 公定力是一种对世的法律效力； 公定力原理的例外是无效行政行为。 二、效力时间 指具体行政行为从何时起发生法律效力，持续到何时止 不具有法律效力，即具体行政行为的存续力。 （一）生效规则及生效时间 1、即时生效 2、告知生效 3、受领生效 4、附条件生效 （二）失效时间 1、无效，自始不发生效力 2、可撤销，不具有法律效力追溯至行为成立之时 3、废止，废止之日起不发生法律效力 三、具体行政行为的无效、可撤销和废止 （一）行政行为的无效 u对于一些重大明显违法的行政行为，法律规定自始不发 生法律效力。 （二）行政行为的撤销 u行政行为经过特定机关或行政主体自己认定违法的情况 下，依据法定程序予以撤销，使其自始不发生法律效力 。 （三）行政行为的废止 u因发生不适合行政行为所适用的的情形，特定机关经法 定程序使其向后不再发生法律效力。 具体行政行为的成立与合法 一、具体行政行为的成立与成立要件 1、主体条件：必须是国家公务员、法律法规授权组织的工作人 员、被委托组织的工作人员。（具有行政权） 2、主观条件：有凭借行政职权产生、变更或消灭某种行政法律 关系的意图，并有意思表示。（表示行为的存在） 3、客观条件：有行使行政职权的行为，并表现于外部。（行政 权的实际运用） 4、法律效果条件：能够产生一定直接或间接的法律效果。（设 定、变更或消灭相对人的某种权利义务） 二、具体行政行为的合法与合法要件 1、行政主体及其职权合法 2、行政依据合法且充分 3、行为内容明确且正当 4、行政程序合法且正当 在北京卖菜的安徽来京 司机杜宝良，因为连续 105次在同一地点违反 禁行标志，被累计罚款 10500元。根据北京 道路交通安全违法行为 处罚及记分标准，未 按照禁止标线、警告标 线指示行驶的，罚款 100元，扣2分。左图就 是杜宝良被连续非现场 执法的地点：北京西城 区真武庙头条西口。真 武庙头条是由东向西单 行。 案例分析 1999年12月30日，某省计划委员会批准拟将山东省某市城区某公路改 建工程列入山东省重点项目。某市交通委员会认为，只要能列为省重 点项目，迟早会批地，应趁今年春季早些动手，如果等到办完一系列 手续再施工，有可能今年内就无法开工了（因为进入汛期以后修路很 困难）。于是，该市交通委员会在未依法办理征地手续的情况下，于 1999年初开始在某公路的平行线上又新修一条公路，占用了大量的基 本农田。这一为改建公路而擅自征用土地的行政行为严重违反了中 华人民共和国土地管理法的有关规定，被记者调查曝光后引起相当 大的社会震动。 问题：某市政府交通委员会的行为是否合法？ 分析要点： 中华人民共和国土地管理法第45条第1款规定，征用基本农田的土 地需经国务院批准。某市改建的公路征用了大量基本农田，理应报批 。因此，某市政府交通委员会没有报批，就擅自征用大量基本农田来 修建公路，这一行政行为在内容上严重违法。 案例分析 2000年8月，某市某县矿务局的一台铲车在过街时与中学学生孙某相 撞。之后，某县交警大队作出了案号为4070158的事故责任认定，认 定孙某负全部责任。孙某不服，向某市交警支队提起复议，而某市交 警支队在法定的30日内并未作出复议决定。到了2002年，某市交警 支队作出了确认违法的复议决定，某县交警大队据此又作出了交通事 故责任认定，案号仍为4070158号，认定孙某负主要责任，矿务局负 次要责任。 请试分析本案中某县交警大队的行政行为在程序上的问题。 分析要点： 某县交警大队在原认定行为未被撤销的情况下，就同一案件作出了两 份同一编号而责任不同的事故责任认定书，完全无视行政行为对自身 的确定力和拘束力，该行政行为在程序上严重违法。 案例分析 2001年7月某日上午，某市某区出租车业主陈女士雇佣的 司机孙某在正常线路上泊车载客。正当孙某帮助乘客装货 时，白山市交通局的四名工作人员突然出现，掰掉了车牌 照，其中一名工作人员还钻进了驾驶室翻找证件，被车上 乘客制止。该名工作人员并未善罢甘休，转而将出租车顶 灯摘掉。司机孙某上前理论，并索要车牌照和顶灯，该名 工作人员不但拒绝返还，而且推倒了孙某，并与另外三名 工作人员共同殴打孙某，致孙某身上多处受伤，住院医治 半个多月，陈女士也因此事件停运5个月。 试分析本案中交通局工作人员行为的合法性。 分析要点： 法院认定交通局工作人员摘取车牌照和顶灯的行为超越了 其自身的职权范围，行为违法，故判决交通局赔偿孙某的 人身伤害和业主孙女士的经济损失共计2万余元。 项目训练 个体工商户林某，经批准在某市C区滨江道旁摆摊经营烟酒、小食 品及饮料，工商执照、占道许可证、税务登记证等证照齐全。公安 机关发放的临时占用道路许可证期限为1996年1月1日至1996年12月 31日。1996年10月8日，C区人民政府委托该区繁华地区治安办公 室，对C区滨江道地段的个体摊位进行清理。林某摊位也属于清理 对象，被要求撤摊易地经营。林某不同意。C区人民政府通过治安 办公室以书面方式责令林某停止营业。林某不服C区人民政府决定 ，于1996年11月7日向某市中级人民法院起诉。（滨江道为市管道 ，清理占道的个体摊位应由某市市政管理部门和某市公安交通管理 部门共同实施。） 问题：被告责令原告停止营业的行为是否合法？用行政行为合法要 件分析之。 子学习单元四 行政程序 是行政主体作出行政行 为所遵循的方式、步骤、 顺序以及时限的总和，是 行政行为时间和空间的表 现形式。 行政程序是规范行政权，体现法治形 式合理性的行为过程。 行政程序的功能 1、完善沟通，提高行政行为的社会可接受性程 度； 2、建立和维系一个可持续发展的稳定社会（渲 泄机制、服从机制、说理机制） 3、确保行政实体法实施，并展示自身独立的法 律价值具有缓解当事人对抗行政权的情绪， 促使其自愿接受行政决定的功能。 一、行政公开原则 （一）含义 是指行政机关在行使行政职权时，除涉及国家秘密、个 人隐私和商业秘密外，必须向相对人及社会公开与行政 职权有关的事项。体现过程性、有限性、参与性。 （二）基本内容 1、事先公开职权依据 2、事中公开决定过程 3、事后公开决定结论 （三）支撑制度 1、一般性职权依据公布制度 2、个别行政决定送达制度 3、行政告知制度表明身份、告知权利、告知依据 4、行政资讯公开制度 5、行政听证制度 行政程序的基本原则 二、行政公正原则 （一）含义 是确保行政机关行使行政权的过程和结果可以为社会一般 人认同、接受所要求遵循的法律原则。具有模糊性、普适 性和伦理性的特征。 （二）基本内容 1、行政行为的正当性解释正当、裁量正当、目的正当 2、行政行为的衡平性遵守惯例、平等对待、始终如一 3、行政行为的说理性事实理由、依据理由、裁量理由 （三）支撑制度 1、行政回避制度 2、审裁分离制度 3、单方接触禁止制度（我国尚未建立） 4、行政救济制度（行政复议、行政诉讼、行政赔偿） 对不公正行政行为的一种法律补救制度，是行政程序上公 正原则的逻辑产物。 行政程序的其他原则 法定原则：行政程序必须通过立法加以明确；行政主体和相 对人必须遵守法定的行政程序，尤其是行政主体，必须严格 依据法定行政程序进行行政活动；违反行政程序的行为属于 违法行为，违法行为应得到纠正，违法行为人承担相应的法 律责任并对受害人进行救济。 参与原则：指行政相对人对行政活动有权表达自己的意见， 并使这种意见受到行政主体应有的重视。重在“为”。 效率原则：合理行政程序的设置应考虑提高行政管理活动的 效率（时效制度）；顺序不能颠倒；行政程序的设计应科学 实用；应保持法定普遍程序的灵活性；各种行政法律文书的 制作应有统一格式。 一、告知制度 （一）含义 是指行政机关在行使行政职权过程中，应当将有关事项 依法告知行政相对人，以利于行政相对人及时行使权利 维护自身的合法权益。 （二）基本内容 1、表明身份 2、告知权利陈述权、申辩权 3、告知依据事实依据、法律依据和裁量依据 行政程序的基本制度 二、行政听证制度 （一）含义 是指行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前， 由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人随之向 行政机关表达意见、提供证据以及行政机关听取其意见、 接纳其证据的程序所构成的一种法律制度。 （二）基本内容 1、告知和通知 2、公开听证 3、委托代理 4、对抗辩论 5、制作笔录 行政程序的基本制度 三、行政回避制度 任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官 （一）自行回避、申请回避、指令回避 （二）任职回避和公务回避 1、任职回避：公务员法第68、69条规定 2、公务回避：公务员法第70条规定 行政程序的基本制度 公务员法第68条规定：“公务员之间有夫妻关系、直 系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的， 不得在同一机构担任双方直接隶属于同一领导人员的职务 或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担 任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和 财务工作。”第69条规定：“公务员担任乡级机关、县级机 关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法 律另有规定的除外。”任职回避 公务员法第70条规定：“公务员执行公务时，有下列 情形之一的，应当回避：（一）涉及本人利害关系的；（ 二）涉及与本人有本法第68条第一款所列亲属关系人员的 利害关系的；（三）其他可能影响公正执行公务的。” 公务回避 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