经济高速增长下的节能减排目标如何实现.doc

经济高速增长下的节能减排目标如何实现？ 中国经济在客观上存在强劲增长的动力，同样也面临着日益严峻的能源与环境压力。“十一五”规划提出的单位GDP能源消耗降低20%和污染排放总量下降10%的约束性目标，表明了政府重视资源节约和环境保护，改变经济粗放型增长方式，走新型工业化道路的决心。按照这两个指标要求，到2010年，我国单位GDP能耗要从2005年的1.22吨标准煤降低到1.0吨左右；二氧化硫排放量和污水中废弃物化学需氧量（COD）要分别从2005年的2549万吨和1414万吨降低到2295万吨和1273万吨。这是贯彻落实科学发展观，实现经济社会可持续发展的重大举措。2006年以来的实践表明，虽然实现节能减排目标并非易事，但也是可能的。 （一）宏观上的统计数据分析 根据国家发展和改革委员会、国家环保总局和国家统计局的统计结果，2006年，全国万元GDP能耗虽然在连续三年上升后下降了1.23%。2007年上半年，主要耗能行业单位增加值综合能耗都开始大幅度下降，其中煤炭下降7.76%，钢铁下降6.49%，建材下降7.84%，化工下降5.17%，规模以上工业单位增加值能耗同比降低3.87%1，接近4%的目标。但由于生活消费能耗上升，服务业和其他产业能耗强度下降缓慢（例如，纺织下降0.73%，电力下降2.57%），全国单位GDP能耗同比只降低2.78%，但已经比2006年下降幅度提高了一倍以上。从发展趋势看，节能正朝着完成规划指标的方向迈进。 环境污染物排放方面，2006年二氧化硫的排放量比2005年增加46.3万吨，同比增长了1.8%，COD的排放量增加17.3万吨，同比增长了1.2%。虽然这两个指标的增幅都比前几年大幅度下降，但总量仍然在增长。2007年上半年二氧化硫排放量在2003年以后首次出现了下降，减少了0.88%，COD排放量增长速度也下降到0.24%2。虽然距离规划目标尚有距离，但2007年上半年的环境指标已经朝着实现目标的方向取得了较大进展。 2006年和2007年上半年节能减排目标都还没有实现年度平均指标，其原因综合起来有以下几方面。 第一，经济实际增长速度远远高于“十一五”规划7.5%的指标。2006年GDP增长速度达到11.1%，比规划高出48%。2007年上半年经济增长速度进一步加快到11.7%，比规划高出56%。这使得污染物排放的绝对数量下降面临更大的困难。 第二，占全国工业能耗和二氧化硫排放近70%的耗能高、污染排放强度大的电力、钢铁、有色、建材、石油加工、化工等六大行业在2006年增长速度高达20.6%的情况下，2007年上半年增长速度仍然超过20%。例如，化工原料及化学制品业增长21.3%,非金属矿制品业增长24.4%，黑色金属冶炼及压延加工业增长25.0%,电气机械及器材制造业增长21.1%3。尽管2007年上半年部分重化工产业的单位增加值能耗下降幅度已经超过4%，但随着技术节能潜力的不断下降，重化工产业的高速增长仍然使得能源消耗强度和污染排放强度下降面临很大压力。 第三，2006年开始采取的一系列的节能减排政策措施和重大技术改造项目还没有充分落实到位，循环经济发展模式还在发展的初级阶段，效果还没有充分发挥出来。 第四，一些地方政府片面追求发展速度的意识还没有完全扭转过来，政府的环保责任还没有落实到位，节能法、环保法等还远没有执行到位。 第五，在经济高涨，企业利润率较高的背景下，相对较低的资源和能源价格，较低的污染排放成本还没有对企事业单位形成足够的成本压力，一些企业对节能减排还没有引起足够的重视。 第六，随着收入水平和家庭电气化水平的提高，居民家庭人均能源消费和废弃物排放在上升。 第七，建筑节能没有取得相应进展。例如，在国务院号召下，中央国家机关各部门、各单位人均用电量2006年为2471度，比2005年降低12.06%，但单位建筑面积用电量却在上升，2003年为74千瓦时/平方米，2004年为78千瓦时/平方米，2005年为81千瓦时/平方米，2006年与2005年持平4。虽然建设部颁布了建筑节能标准，但在建项目的80%仍然没有执行。 （二）节能减排政策微观层次上的反馈及其宏观经济后果分析 进入2007年以来，中国经济发展出现了一些新的动向。随着国家节能减排政策力度和宏观经济调控力度的加大，以往担心的保护环境和节能会降低经济增长速度的现象没有出现，相反，经济增长速度却在加快。也就是说，节能减排加速了经济增长。 出现这一不符合常规经济规律的现象的重要原因之一是，国家宏观上的节能减排政策措施，在微观上出现了新的反馈动向。例如，中央政府推行了在煤炭、钢铁、水泥、化工、电力等高能耗、高污染产业“扶大压小”，淘汰落后产能的政策，以期通过规模经济效应，提升行业技术水平，实现节能减排。中央政府的这一政策在“扶大”方面与地方政府试图通过发展大项目推动地方经济发展速度的目标高度一致，“扶大”的产业组织结构调整政策无异于给地方政府送去了加快经济增长的“久旱甘露”。“扶大”使地方政府有机会通过“压小”而增大经济规模、扩大就业和增加财政收入。于是，各地方已经掀起了新一轮建大项目的高潮。由于“扶大”在前，“压小”在后，有些小的项目在大项目上马建设之后，经过技术改造和创新，环保达标后继续生产；有些小项目在经济相对发达的地区被压下来了，但设备被转移到了落后地区，通过技术改造和创新得以继续使用，降低了落后地区的投资成本。“扶大压小”在中国创造了优化产业组织结构、加速产业升级、扩大产能和环境保护的综合效应，起到了拉动经济增长速度的作用。这是在国家环境保护力度加大而经济增长速度不降反升的重要原因之一。 在企业微观层次上，根据政策需要压缩关闭的很多小企业和落后产能没有及时关闭和拆迁，并且出现了正反两种现象。 一是好的现象。一些小企业采取了以循环经济模式为基础的技术改造和技术引进措施，提高了能源利用效率，降低了污染物排放。例如，在日益严格的环境保护政策和资源价格上涨的成本压力下，一些使用小高炉和小转炉生产的钢铁企业，针对350-550立方米高炉焦炭消耗高和污染排放高的问题，引进了高炉炉顶余压发电新技术，实施了高炉煤气和转炉煤气全部回收发电、废水回收循环利用（实现了零排放、甚至负排放）、高炉渣制水泥、钢渣分级回收入转炉和微粉制水泥、各种固体废弃物综合回收再利用等循环经济模式，加强了二次除尘，大大降低了吨钢综合能耗和污染排放，实现了清洁生产。其结果是，循环经济模式降低了单套装置的最小经济规模，降低了吨钢综合能耗，实现了增产减排，降低了生产成本，提高了经济效益。这正是多年来我们一直期盼的结果。 二是不好的现象。一些小企业在当地政府的默认下，以各种名义规避中央政府淘汰落后产能的政策，千方百计继续生产。这需要中央政府引起高度重视，加强对地方政府环境业绩的考核，以便切实把落后产能压下去，实现污染的减排。 上述新现象产生的直接结果是，重化工产业没有因为“扶大压小”而放慢增长速度，反而通过“扶大”而扩大了产能，拉动了整体经济加速增长。 事实上，这些新现象的出现意味着，如果中央政府继续加大环境规制和执法力度，把“扶大压下”的产业组织结构调整政策真正全面落实到位，中国的重化工产业将会在循环经济模式下的重新整合中升级，最终将会实现经济快速增长、能源效率提高和污染排放下降的目标。 （三）“十一五”节能减排目标实现的可能性分析 1、实现节能目标的可能性。 根据我们运用3E模型（经济、能源与环境模型）对中国“十一五”期间经济增长和能源消耗的预测结果，通过广泛采取节能措施和提高管理水平，“十一五”期间中国能源消费总量年均增长速度，有可能从2001-2005年的10.5%降低到5.4%，能源消费弹性系数降低到0.56，比“十五”期间的1.1下降近50%。即使如此，到2010年单位GDP能耗也将只能比2005年降低17.35%5。因此，要实现单位GDP能耗降低20%的目标，还必须进一步降低能源消费的弹性系数。这要求采取进一步措施，加速重化工产业组织结构优化，加大技术节能力度，真正挖掘第三产业发展潜力，进一步放松对一些服务业的控制，加速发展第三产业（而不是人为压缩第二产业）。如果第二产业内部的技术结构调整和技术改造取得更大进展，第三产业真正获得期望的增长，完成2010年的节能目标是可能的。 2、实现污染减排目标的可能性 与能耗指标不同的是，环境污染排放指标能否实现，不取决于经济增长速度，而是取决于循环经济发展程度和治理污染投资能否到位。因为在技术上，使污染排放总量降低10%并不缺乏手段，关键问题是执法要到位，迫使企业真正把降低污染排放落到实处。根据3E模型预测数据，到2010年：废水中主要污染物COD去除量必须达到2464万吨；SO2去除量必须达到2291万吨。要实现这样的目标，需要占各年GDP约1%的投资治理废水和二氧化硫(含污染治理和运行费用)。如果加上其他环保投入（如，处理固体废弃物、生活垃圾、核安全与辐射、危险废弃物等）和生态保护与恢复所需费用，完成2010年的环境目标需要的环保总投入占同期GDP的比例将高于1.60%的预定目标6。如果全国环境保护总投资强度和循环经济投资强度能够满足需要，则污染减排的目标就能够实现。 三、几点政策建议 降低能源消耗强度和污染治理都是经济问题。经济问题必须用经济手段去解决。违背经济规律，过分强调行政的力量，不是节能降耗和保护环境的长效机制。因此，实现“十一五”节能环保约束性目标，不应仅仅关注近期效果，更应考虑从根本上实现经济增长方式的转变。 1、建立符合市场经济原则的政策体系 随着社会主义市场经济体制的不断完善，企业尤其是民营企业已经成为市场经济主体，市场在资源配置上正在发挥越来越大的作用。我们应该明确区分节能降耗和污染减排的不同经济性质，认真对待政府、企业和居民之间在节能降耗和污染减排方面的不同利益追求，才能使政策的目标与各自利益相一致。 企业追求的是利益最大化，如果节能不能实现利润的增加，企业就没有节能的内在动力。因此，如果政府把节能作为宏观调控的目标，就应该利用企业追求利益最大化的特征，通过政策调整，使企业节能获得利润的增加或不节能就会增加成本。例如设立能源消费税，或通过价格管制提高能源供给价格。中国尚未完成工业化和城市化，就业压力很大，地区差距和城乡差距还在日渐扩大，发展仍然是第一要务，政府不应把发展政策过度地聚焦于能耗控制而忽略了其他战略目标。 污染减排则不同。减少污染排放是企业外部性问题。改善环境会增加社会福利，但会增加企业的成本，这就需要政府制定相关政策，引导企业通过污染减排降低成本。在逻辑上只有排放污染物具有较高的成本，减少排放才能降低成本。因此，制定有偿的污染排放政策，并认真执行，才是污染减排的根本途径。 问题的关键在于，从污染免费排放到污染高价排放，改变了企业生产的边界条件，在社会经济系统内加入了新的成本要素，这必然会使得经济“总成本”提高，使得价格总水平上升，必须动员全社会理解和承受这一后果，并通过社会保障政策来减轻低收入群体因环境成本的加入而带来的生活压力。尽管技术进步有时可以在不增加成本的情况下减少污染排放，但是，技术进步本身也需要投资，大多数情况下，减少污染物排放都会增加企业生产成本，从而导致产品价格上升。 上述分析表明，我们必须在完善市场机制的基础上，通过强化市场竞争，并制定相互配套的节能减排政策体系，才能真正建立长效的节能减排市场运行机制，而不是过分强调节能减排的短期目标和业绩。国务院已经于2007年6月发布了节能减排综合性工作方案。方案提出了43项具体政策措施，涵盖了结构调整，加大行政管理力度，实施节能环保重点工程，加强节能减排投入，加强节能减排技术研究开发与推广应用，加快建立节能技术服务体系，推进资源节约与综合利用，深化循环经济试点，加强节能减排技术标准建设和监督管理体系，加大税收、投融资、价格收费等的经济调控手段的改革力度，加强立法管理和宣传等等诸多方面。这些政策在实际执行中还存在很多制度和体制方面的障碍，为了使这些政策措施能够落到实处，有必要进一步研究与之相配套的体制改革。 2、重新构建国民经济的成本价格体系 在市场经济条件下，价格是生产和消费行为的指挥棒。各种经济政策，如果不是通过成本价格机制发生作用，就不会产生长期效果。成本价格机制是在一定制度和政策框架内形成并运行的。因此，通过制度创新和政策调整，可以重新构建有利于能源节约和环境保护的新成本价格体系，例如，通过增加能源资源税和消费税的制度创新，可以提高能源成本在企业产品成本中的比重，促使企业主动节能。提高污染物排放收费标准，可以增加环境成本在生产成本中的比例，从而使得减少污染排放成为降低成本的途径。 成本价格形成机制不完善，是中国目前节能减排进展缓慢的最大原因之一。核心问题是，我们的成本与价格形成机制中，资源短缺和环境污染没有得到充分反映。现在社会上存在一种通货膨胀恐惧症。很多权威的经济学家甚至把最基本的经济学常识稀缺程度越高的物品价格就会越高遗忘了。他们既希望享受良好的生态环境，又不愿意为降低能源消耗和生态环境保护付出成本，不愿意接受因为改善环境而引起物价总水平上涨的客观后果。这是很危险的。根据我们的研究7，如果适度提高资源税、能源税和环境税，就能收到比较好的节能降耗和污染减排效果。因此，建议在经过科学的定量测算基础上，加快我国资源和能源税体系的改革，加速矿产资源和环境有偿使用制度的建立和完善。 要通过资源税的提高来促进初始资源价格上升，激励企业节约使用资源。国家通过提高资源税获得的额外收入可以用于补贴低收入群体，资助节能技术和替代能源的研究与开发。 要提高废弃物排放成本，使排放污染的外部成本内部化，使排放废弃物成为企业成本的一个组成部分，成为价格形成的一个要素，从而提高循环利用废弃物的比较经济效益，使发展循环经济成为企业降低环境使用成本的有效途径，实现广义节能。例如，实施大宗产品的生产者环境责任延伸制度，其生产的产品在经过消费报废以后由生产者负责回收和循环利用，将会迫使企业增加生态设计和环保投入，以最容易回收处理和循环利用的方式设计和生产产品，从源头预防污染产生。 建议，“十一五”期间加快环境税法的建立和实施，进一步强化废弃物有偿排放制度，对每种废弃物排放成本标准依据再生利用和安全处理的成本进行动态核定，强制征收。逐步将我国的废弃物排放成本提高到处理废弃物的成本以上，使废弃物再生利用和无害化处理企业成为盈利企业。这是最有效的减排机制。 3、加大推进产业组织结构和技术结构调整的力度 产业组织结构代表着产业的规模经济性，而技术结构决定了一个企业的能耗水平和环境保护水平。从某种意义上说，产业的组织结构直接决定了行业的整体技术结构。如前所述，我国能源消耗和污染排放重点领域重化工产业的产业组织结构还很分散，大量技术落后的小企业充当着行业的主体。不改变这种现状，节能环保任务难以完成。 由于淘汰落后产能涉及复杂的利益关系和就业问题，建议中央政府调整宏观经济调控政策的重点，把限制所谓“过剩产能”为主导的政策，加快转向产业组织结构和技术结构调整为主导的结构调整上