毕业论文初稿-论城中村改造的问题及对策研究—以滕州市为例.doc

注：请务必要看最后一页附件！注：请务必要看最后一页附件！ 山东财经大学 本科期末论文（设计）本科期末论文（设计） 题目：题目：论城中村改造的问题及对策研究 以滕州市为例 学学 院院 公共管理学院 专专 业业 行政管理 班班 级级 1102 班 学学 号号 2011120132 姓姓 名名 刘 秀 指导教师指导教师 于翠平 山东财经大学教务处制 二一五年五月 山东财经大学学士学位论文 论城中村改造的问题及对策研究 以滕州市为例 摘 要 随着我国城市化进程不断加快，城市规模不断扩大，城市边缘的农村地带不断被吞并， 成为城市的一部分，出现所谓的“城中村”。城中村建筑杂乱无章，无论从城市形象、 精神风貌、社会治安、经济发展还是人居环境上，都与城市的健康肌理和“以人为本” 的思想相冲突，存在着极大的安全隐患。城中村改造势在必行，但城中村改造涉及到社 会和谐稳定，关系人民群众的切身利益，是一个值得探索的城市改造难题。本文以滕州 市为例，从城中村现象形成的背景出发，通过分析滕州市城中村改造的现状及出现的问 题，提出了一系列有针对性的对策建议，希望能为各地的城中村改造工作提供参考。 关键词：关键词：城市化；城中村改造；城乡二元体制 Reconstruction of the Villages in the City of the Problems and Measures Take Tengzhou City as Example ABSTRACT As Chinas urbanization process continues to accelerate,expanding urban and rural areas continue to be annexed edge of the city,it became part of the city,so-called “urban village“.Village building disorganized,both from the citys image,the spirit,social security,economic development or human settlements are in conflict with the citys health texture and “people-oriented“ thinking,there is a great security risk. Reform of the Village is imperative,but the transformation of villages comes to social harmony and stability,the relationship between the vital interests of the people, is a problem worth exploring urban transformation.In this paper,Tengzhou City,for example, the background from the Village inside point of view,by analyzing the status quo of Tengzhou city reconstruction and the emergence of the problem,a series of targeted suggestions,hoping to work for the transformation of villages around reference. Keywords: Urbanization;Renovation of urban-village;Urban-rural dual managem 山东财经大学学士学位论文 1 一、引言 所谓“城中村”是指在城市高速发展和扩张的进程中，由于农村农用土地 全部或大部分被征用，仍居住在由原始村落基础上自发建设而成的村庄。其在 土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。但城中村产生 以来受城市经济发展影响，原村委会对其实施行政管理减弱，而当地街道、居 委会又无权管理，致使城中村机制混乱。 城中村现象产生于改革开放，这是个历史问题，因此解决起来绝非易事， 由于这是个系统工程，内容涉及十分广泛，关系到城市整体规划、政府形象、 社会安定等，同时更涉及到政府、村集体、城中村居民、开发商的多方面利益， 只有在协调好各方面利益情况下，才不会激发矛盾，因此对于城中村改造要认 真统筹规划，坚持科学改造。但就目前情况而言，对城中村改造系统研究还是 相对较少，个别城市也是根据当地实际情况边探索边改造，在改造过程中缺乏 远瞻性，引起了部分问题。加大对城中村改造的力度不仅仅是为提高城市形象 及竞争力，更重要的是改善城中村居民的生活环境，提高其生活质量，将身份 由农民转为市民，共享城市发展成果。 二、“城中村”现象的形成背景 城中村是城市化进程中的特殊现象，它的存在有一定的社会背景和客观条 件。滕州市城中村形成的原因主要有以下几点： （一）城乡隔离的二元结构体制是城中村产生的根本原因 我国为了推进重工业优先发展战略而实行了一系列的城乡隔离政策，形成 了城市与农村分割的二元结构，而这种制度随着城市化进程的加快，出现了多 层次的矛盾，城中村便在城乡二元结构的束缚下产生了，这种城乡二元结构 主要表现在：一是二元土地制度，即农村土地集体所有制和城市土地国家所有 制；二是二元人口管理制度，户籍管理制度是最主要的，国家虽然已取消农业 户口，同意改为居民户口，但在城中村形成之前，村民长期被排斥在城市之外， 很难融入到城市生活中去，而单纯的对户籍改革已经很难从根本上改变城中村 的的社会经济结构；三是二院的行政管理制度，城中村所保留的农村行政建制， 主要是由村委会进行管理，而村委会在执行命令时，往往会以保护村落局部利 益为取向而使政策“走样”。由于城中村仍保留着徒弟的二元结构，国家可以 征用农民的生产资料用地，却难以征用农民的宅基地，政府便采取绕过城中村 山东财经大学学士学位论文 2 居民居住地的做法进行土地开发，这样，村民便疯狂建房，与房地产开发商合 作以换取收益。可见，城乡隔离是城中村产生的根本原因，城乡二元结构在城 中村中根深蒂固，并在改造中，造成了很大的障碍。 （二）城市化进程的日益加速是城中村形成的直接原因 总体而言，农村城市化的途径大致分为两种，即主动与被动。主动是指农 村通过自身发展，以城市景观为标本，确立了向城市靠拢，通过改变传统生产 方式、引进非农产业来对当地生产方式及产业结构进行更新升级，而逐步靠近 城市生产和生活方式，主动实现农村转变为城市。在城市化过程中，村民的身 份和观念也不断改变，身份由农民逐步转化为城市居民，整体素质得到提升， 这种模式最容易实现城乡融合，是一种积极的城市化过程。另一种模式为被动 改变，这种情况多是由于城市经济迅猛发展，需要开拓空间，通过征用农村土 地来推进城市化。村民主观上不愿意被同化，处于被接受的状态。在这种被动 性的城市化进程中，很多农村被兼并，农村景观被改变甚至消失，但是农村的 物质形态、居民生活习惯及其意识不能完全融入到周边环境，于是与周边环境 很不协调，滕州市的城中村改造就是典型的被动型，在滕州经济迅猛发展且城 市空间不足的情况下，从滕州的长远发展考虑，不得不迅速向周边城郊和农村 扩展，在外部强大力量的作用下，这些地区被迫成为城市的一部分，居民身份 逐渐发生变化，在这种被动的城市化过程中，一些村落的生产方式、生活习惯 也在不断改变，向城中村演变发展。 （三）局部的利益驱使是城中村形成的内在因素 改革开放后，城市经济得到快速发展，一部分人先富起来，城市条件也好 了起来，吸引了大批农民进城务工，寻找就业机会，城市一味追求规模，不断 扩张，为进城人员提供了很多就业机会，但是城市配套设施建设缺乏，使农民 有工可做，却无房可住。但是城中村恰好为这些人提供了价格相对便宜的出租 房屋，村民在利益的驱动下违章塔建，不断追求房屋租金的最大化，使城中村 这种别具特色的建筑群得以形成。滕州市区位条件优势明显，现有土地不能满 足城市扩张需求，土地实际利益特别高。伴随经济飞跃发展，政府出于发展建 设以及公共集体利益的需要，为扩充城市空间、扩大城市规模、改善城市景观， 对城市重新规划调整。新的规划将城郊地区首次纳入其中。由于城市由中心向 周边地区不断发展，使得周边地区的房屋价值不断上升，给当地村民带来了潜 在的收益。在城市化过程中，耕地逐渐减少，生存压力越来越大，加之当地村 山东财经大学学士学位论文 3 民既没有知识技能也没有工作经验，最终只能选择提高现有土地利用率，最大 限度追求土地利润，很少有人能够注意建筑与周边环境是否协调一致。在这种 情况下，违章建筑在城中村中日益增多，楼层被任意的加高，甚至街道都被占 用。布局杂乱无章、卫生条件极差、环境恶劣使城中村村民生活质量受到严重 影响，这样不仅增加了改造成本也加快了改造难度，同时也严重阻碍了城中村 的城市化迸程。 三、滕州市“城中村”改造的现状及存在问题 （一）滕州市城中村改造现状 滕州市积极探索“城中村”改造的路子，2003年对位于滕州经济开发区的 十里铺一、十里铺二、张场、刘屯四个村居成功进行搬迁改造，由政府先期投 入资金6000万元，建设善国一区，共搬迁800户，2700余人，2007年新区建成后 共腾出900亩土地收为国有，优先安排工业建设，促进了经济、社会的进一步发 展。2009年滕州市被确定为“全国社会主义新农村建设档案工作示范县”疼重 视启动城中村改造计划实施对79个城中村的改造，使城中村彻底融入城市，实 现城乡一体化。2014年6月善南街道清华园社区城中村改造工程在市委、市政府 正确领导和广大搬迁居民的大力支持与配合下，决定组织被拆迁居民回迁上房， 为城中村下一步进展作出示范。 洪绪镇位于滕州市西南部，东部紧邻善南街道，34个村，规划建设社区5个， 约3.47万人，社区占地约2383.69亩，可节约土地8023.91亩。为促进善南发展， 促进邻近的村庄拆迁改造，形成了机械工业园区。2014年6月善南街道清华园社 区城中村改造工程在市委、市政府正确领导和广大搬迁居民的大力支持与配合 下，决定组织被拆迁居民回迁上房，为城中村下一步进展作出示范。 本区片作为滕州市经济款速发展的重要部分，其空间拓展和产业发展面临 前所未有的发展机遇。迫切需求对其生态环境、功能布局、路网体系深入分析 研究，对用地梳理、整合，并在用地布局、规划管理技术指标上加以控制和落 实，以适应当前城乡一体，统筹快速发展的需求。 （二）滕州市城中村改造存在的问题 1.立法支撑力度不够 城中村改造是快速城市化进程中政府面临的一个突出且亟待解决的问题， 政策的随意性和立法的缺失一直伴随着改造全过程,据悉，我国至今尚没有一部 山东财经大学学士学位论文 4 专门针对城中村改造的立法。从城市化进程加速的趋势来看，加快我国城中村 改造立法步伐显得尤为重要和紧迫。由于城中村改造的迫切性和改造过程的复 杂性，相应的法律法规和规范建设对于城中村改造的顺利进行是必不可少的。 除了关于房屋拆迁和土地制度等法律法规外，地方政府的立法在城中村改造中 起着不可替代的作用。健全的法律和到位的政策一方面可以使地方政府在改造 工作中有法可依、有章可循，避免发生违法、违规行为并增强透明度。另一方 面，通过地方立法将村民的优惠政策和基本权利固定化，有利于村民更加清楚 自身权利，避免利益受到侵害。更重要的是，地方政府针对城中村改造的专门 立法，更加贴近实际，能更有针对性地解决实践中的问题，保障城中村改造的 顺利进行。如最先开展城中村改造的城市之一深圳市政府曾多次试图进行城中 村、旧村改造，但是由于对违法建筑的认定和处理力度不够，引发违法抢建的 风潮因而没有达到预想的效果。目前，各城市大都依据土地法、建筑法 、规划法、居民委员会组织法、招标投标法等法律依法进行改造。 但是对改造过程的集体土地的产权转让，集体经济的经营权，城中村村民房屋 的产权等都界定不清，致使容易滋生权力腐败，让一些宵小之徒钻了法律的漏 洞从中渔利，所以急需制定一部专门的立法来为这些问题提供法律依据。 2.城中村改造资金筹措压力大 城中村改造不同于一般的房地产开发项目，其涉及到征地、拆迁、安置、 建设及环境整治等各个环节，改造工程量十分巨大，改造资金也是天文数字。 在城中村中村民一般房子很大，有的一套房子就是六、七百平米，光拆迁补偿 就得几百万，有的村民还有好几套房子。而且村民原来都靠房屋租赁获得收益， 改造拆迁后，需要对这些村民补偿安置，这些都是很大的支出。虽然村里有集 体经济，但是还需要政府巨大的投资支持，而这个城建资金就是问题。如果按 照城市商业开发用地的价格购买，政府必须支付村民巨额资金，重新安置的经 济和社会成本巨大，政府一般承受不起，而且社会资金进入城中村改造的积极 性不高。事实上，资金短缺一直是众多城市城中村改造推进缓慢的瓶颈，广州、 深圳、珠海等早批开始进行城中村改造的城市都曾因资金缺乏而使城中村改造 寸步难行。如何有效地进行融资，是城中村改造中的一个难题。 3.村民的思想观念存在较大障碍 城中村改造一般都是自上来下开展的，改造中的阻力首当其冲来自村民,村 民在城中村改造中处于一个被改造的地位，因而城中村改造进程也经常因各种 原因受到村民的阻挠。 山东财经大学学士学位论文 5 第一，对于拆迁改造后拆迁人许诺条件的不信任。城中村改造已经在全国 各地都有所开展，但是开展的成果也不尽然都是好的，一些地区的村民在被改 造后 遭遇补偿给他们的根本达不到许诺的标准，而且改造再安置的时间一般也较长， 这就导致村民的心理上也会因时间跨度长而产生不安定感，对开发商的不信任 也是原因之一。第二，对于原住地的思想观念上的不舍。村民们因为祖祖辈辈 生活在村里面，一但城中村改造之后，生活习惯、方式和环境等都要随之而发 生大的改变，一些生活在村子里的老人们不愿意离开生活了一辈子的地方和这 种环境下的生活，安土重迁的心理造成了一批人的不愿改造。第三，房租经济 的巨大收益并未带来村民素质的提高，富裕之后不思进取，不工作、不读书的 现象在中青年村民中蔓延。而改造后这些如寄生虫一样产生惰性的“二世祖” 无生财之源，安生立命之本，其惰性也会促使其因循守旧，因为不愿改变现状 而拒绝改造。第四，对于补偿标准的不满意。城中村的村民房租是一项很大的 收入，所以房子都盖了很多层，很多都属于违章建筑，在拆迁补偿时这些制度 外的事物又导致改造方不愿意补偿或把钱压低，致使因不满条件而产生阻碍改 造的一批钉子户。第五，对于集体资产走向和未来利益的不确定性。一但城中 村改造，那么村集体资产的处制就是一个问题，有很多村的村民在原来每年还 能从村集体资产中拿到分红和福利，而改造后村集体资产是否还会存在，以及 改造后村集体资产还会不会有分红和福利大家都也还不清楚，村民们害怕既得 利益的损失，这也导致村民对于城中村改造的否定态度。 4.改造后村民就业和社会保障的缺失 村民对今后就业的忧虑。城中村改造后，集体土地以货币补偿方式一次性 被征收，农民完全失去了土地，城中村改造范围内的失地农民全部由农村户口 转为城市户口。但实质上农民身份的改变，并未给他们带来待遇的实际转变。 由于农民普遍缺乏相应的职业技能，很容易陷入“种地无田、上班无岗、低保 无份”的困境。有一位城中村村民戏称，“我们现在是三不人民：不是农 民，没有土地；不是市民，没有社保；不是居民，没有低保。城中村改造给了 我们一笔钱，但这笔钱看上去热闹，却不中用。”的确，对于城中村改造后失 去经济来源而又无一技傍身的村民来说，回迁安置的都是单元楼、商品房，有 的还是高层，相比之前的房子，高昂的物业费就让家户“开流而节源”了，而 且还没有工作，生活都过不下去如何能答应改造？ 村民对今后社会保障的担忧。一些城市的城中村改造工作过于表面化,缺乏 对城中村问题全面深刻的把握,除了在户籍上农转非外，对于村民的医疗、教育、 山东财经大学学士学位论文 6 社会保障、计划生育等关键问题,没有一个明确的标准。而这些问题没有解决的 话,城中村村民就还是城市里的农民,他们与位于同一城市的市民、居民的待遇 就会是有很大差距的。城中村的村民们除了在拆迁补偿费上得到一些一次性的 好处外,他们所能得到的看得见的东西并不多。 5.城中村土地利用粗放，土地资产流失 由于“城中村”缺乏统一的规划和管理，造成土地利用率和产出率低下。 受利益的驱动，村民的住宅往往尽可能占用公共空间，严重违反城市规划要求， 形成“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”等独特的风景；同时，“城中村” 的土地区位条件相对优越，土地的产权又属于村集体所有，优越的区位条件和 相对于城市低廉的土地价格，使城中村中不规范的房地产二级市场特别活跃， 导致由于规划和基础设施改善使土地升值的部分国有土地资产的流失。 四、滕州市“城中村”改造的对策建议 城中村的存在不仅影响了城市景观，而且还导致了许多社会问题的出现， 影响了社会治安，还严重制约了滕州市经济的可持续发展。城中村改造时滕州 城市化进程的重要步骤，对于其城市化水平和城市竞争力的提升具有战略意义。 但是，滕州的城中村改造绝非简单的工程建设，它更是一个不断提高和改善城 中村群众生活质量和提高城市形象的过程。如何顺利进行改造，已成为政府工 作的重点。为此，针对滕州城中村的现状和具体问题，提出几点策略: （一）完善城中村改造立法 由于我国在城中村改造立法上存在漏洞,因而非常有必要根据城中村现状制 定统一的城中村改造法规，完善城中村立法。 首先,应该根据城中村现状对其在改造过程中出现的问题制定专门的调整征 用集体农地、农民房屋拆迁补偿、农民身份转换待遇及安置、集体经济组织改 制以及为公司操作及两委会的衔接等行政法规。这样对涉及公益性建设与私益 性建设区分两种不同的征用补偿标准,以减少政府的寻租环节,从而在最大程度 上保护农民的根本利益。至于农民的补偿、安置及福利待遇 ,应理解为农民获 得城市居民的身份应当是无偿的,是政府强制行为的对价支付。 其次,地方政府可以就村集体组织获得国家的土地补偿后如何使用或者如何 分配的事项作出具体规定，而且该规定应当遵循现有的公司法以及其他相 关法律的规定。 最后,关于原集体经济组织中相应组织的转换问题。一是应严格执行中华 山东财经大学学士学位论文 7 人民共和国村民委员会组织法和中华人民共和国城市居民委员会组织法 的规定。因为村民委员会以及村民大会是根据农民身份来确定的,而居民委员会 是 基于居住的地理区域确定的，不应当让居委会对原来村上的集体经济组织 保留下来的任何经济实体进行管理 ,因为原村委会管理集体经济组织的法律基 础已经不存在。二是关于原集体经济组织所属集体企业的去向问题。在这里原 农村集体企业是不能直接转变成为城镇集体企业，因为二者的所有者并不相同。 对属于原农村集体经济组织全体成员所有且没有个人投资的企业,应当在原农村 集体经济组织解体后,做好清资核产审计工作,采取解散或者整体变卖的方法予 以处理，由此而获得的财产应当归于待分配的集体财产。 （二）多方筹措城中村改造资金 城中村改造的资金筹措在原则上采取“谁受益、谁投资”，以村集体和村 民个人出资为主，市财政根据城中村改造实际情况对编制规划设计方案及建设 事业公共设施、基础设施给予适当支持。通过“三个一点”的办法落实资金， 即由当地村集体经济或改制后的股份制经济实体拿出一部分自有资金、原村民 共同集资和银行优惠贷款等方式筹措一部分资金；政府财政拿出一部分资金。 而政府只需负责实施优惠政策，并在建设部分市政基础设施和公共配套设施上 予以扶持。具体来说，政府在这个问题上可以采取以下几点措施：第一，搭建 融资平台，可以探索成立城中村改造融资平台，有条件的可以由拆迁平整出来 的土地先用以抵押，以保证资金及时到位。第二，拓宽融资渠道，健全建设经 营机制，鼓励各种社会资本投资到城中村改造中。第三，鼓励有条件的城中村 组建城中村股份有限公司、股份合作公司，整体的保护和维护村民的根本利益。 第四，优化规划选地，既尊重街村意见，又要加强“一村一方案”的操作性， 可以打破村界，鼓励街道内连片安置，落实供区街统筹用以经营的土地，节约 集约用地，以保持转让资金效益。第五，优先出让。对城中村改造的出让地块， 在明确土地出让金用途的前提下，优先安排挂牌出让，以求尽快平衡资金。第 六，加大有关城中村改造规费减免力度以降低建设成本。政府在这个问题上应 坚决不允许房地产开发商插手，通过“三个一点”的办法落实资金，即由当地 村集体经济或改制后的股份制经济实体拿出一部分自有资金、原村民共同集资 和银行优惠贷款等方式筹措一部分资金；政府财政拿出一部分资金。而政府只 需负责实施优惠政策，并建设部分市政基础设施和公共配套设施。 （三）努力消除村民思想观念的障碍 山东财经大学学士学位论文 8 首先，通过积极宣传和扎实形象使被改造村民信任。因为不了解和误信， 会使村民对于改造者，也就是开发商产生不信任感。可以通过对村委或者是村 里有影响力的人解释清楚城中村改造的内容和利处，签下村民可以接受的合同 以肯定会对村民负责不会达不到标准，然后这些人信服后通过与他们协助积极 地和村民宣传，树立扎实的形象使被改造村民信任，另外可以拿出以前做过的 项目来更让村民信服。第二，通过教育来更新村民的观念。城中村改造后村民 们会由以前村落聚居的老形式一下子改为城市化的生活，一些村民因为安土重 迁的心理而迟迟不愿改造，这些问题我们可以通过对村民开展各种形式的知识 文化再教育和生活技能的再教育，使城中村的村民能够通过深入了解而接受即 将到来的改造。再者可以保留部分标志性建筑和古建筑，使村民可以有一些精 神寄托。第三，通过制度建设来实现村集体资产和个人经济利益的保值和增值。 通过村集体转化为股份有限公司，村民土地被估价后以股权本方式成为股份有 限公司的股东，合理经营村集体的股份公司，政府加强对股份公司的政府监管， 确保其保值与增值，使之能够成为村民的一项收入来源，在改造过程中，妥善 解决村民居住问题的同时, 通过对村民直接补偿可经营性资产以及生产经营场 所, 这样的话就使村民在改造后可以依靠自己的经营性资产或生产经营场所提 供必要的生活来源。 （四）建立城中村村民就业和社会保障渠道 在推进城中村改造过程中面临的一个突出难点就是村民成为市民以后的生 活保障问题。对许多村民而言，其生活来源往往依赖于房屋的租赁，如果冒然 实施改造，必然使其失去原有的生活来源，因而城中村改造的阻力首当其冲是 村民的抵触。因此，在城中村改造中，必须高度重视村民变为市民的生活保障 问题。目前在政府财政紧缩的情况下，采取土地换保障的办法具有相对的可行 性。如：切实完善农民养老保险制度以及加大政府的就业培训力度，提高农民 素质，加快农村劳动力向城市转移，实现农民就业方式和生活方式的多元化与 现代化。说到底，农村人口向城市转移，不单纯是户籍制度的改革，将农民一 次性转为城市居民，更主要的是其就业方式和生活方式的改革。这在客观上要 求政府一方面要高度重视完善农村社会保障体系，同时也可以依托现有集体经 济比较雄厚的优势，逐步采用“承认保费年限、补足保费差额、农保与社会并 轨、享受同等待遇”的办法，积极创造条件向城市社会保障体制过渡，并最终 并轨，使那些失去土地而又一时无法解决就业问题的农民，尤其是那些自身素 质较低、重新就业相对困难的农民，有基本生活的保障，解决其后顾之忧。 山东财经大学学士学位论文 9 （五）调整土地利用结构，提高土地利用率 调整土地利用结构是城中村规划的关键。城市作为三维空间，土地利用既 要做到平面的合理布局，也要考虑到各类建筑的用地要求。充分发挥单位面积 效能，合理确定不同地段的建筑高度及容积率，防止浪费土地，做到科学、高 效的利用土地。根据土地利用的圈层结构，把村划分为若干个圈层，规划城中 村土地布局。为防止出现“产业空心化”，对整理出来的土地不能单纯地进行 商品住宅建设，可以拿出 30-40% 的土地搞商业开发，发展总部经济、楼 宇经济。对地处商业区的改造地段，建设规格较高、规模较大的高档楼宇，形 成一批