[文学作品]试论服务型税收征管体系的建立与维系.doc

试论服务型税收征管体系的建立与维系进入新世纪以后，中国经济正以世人瞩目的“中国速度”不断向前飞跃，中国正由外延型经济增长转入内涵型经济增长，中国经济正迫切的需求一条科学的、可持续性的发展之道。在这样的时代背景下，如何使国家税收机关更好的服务于经济，如何既保证国家税收收入稳定增长又减低征纳双方矛盾，已经成为我国税收征管体制改革不可回避的问题。一、传统“重监管，轻服务”治税理念的不足局长讲话中指出：“税收征管是税收工作的主要内容，是发挥税收作用的根本保证。不断加强税收征管，是落实新时期税收工作指导思想的重要举措。只有按照强化科学管理的要求，完善征管体制，夯实管理基础，全面提高税收征管水平，才能更好地贯彻科学发展观，把聚财为国、执法为民的要求落到实处”。税务机关在制定税收政策和征管制度时，以往考虑最多的是如何进行监管才能保证税收收入能够足额入库、防止税款的流失、打击偷逃欠税等涉税违法犯罪行为，而部分征管措施由于片面强调监管导致流程过于繁杂影响了税务行政效率和纳税服务质量。 （一）税收政策制定欠缺对纳税人影响的考虑。部分税收政策的制定主要考虑监控和防范税收违法行为，但在实际执行过程容易“伤及无辜”，即对守法纳税的纳税人带来一定的负面效应。例近期加强了收购发票管理，而粮食收购企业、废旧物资收购单位，单凭老百姓每家每户送到上述单位，显然不现实，设立收购点，或个人到户收购，达到一定数量，再统一到收购单位办理收购手续，与目前税收政策相悖。用交易金额大小来衡量是否纳税，更显得唐突。按照现行税收政策，“伤及无辜”是不可避免的。 （二）税收征管措施主要是满足税务业务管理需求。现行业务流程总体是满足税收业务监管的需要，审批环节过多过滥，在实践中容易出现“疏于管理、淡化责任”的现象。同样，由于现阶段税收征管信息化仍然停留在模拟手工阶段，监管功能总体优于服务功能。部分监控条件设置片面追求税收内部规范、对纳税人监控的到位，忽视了从征管流程的合理化和简约化，降低了纳税服务质量。在6.0流程里，例如一般纳税人临时认定：在办好税务登记60日内申请办理一般纳税人的企业，只有受理、核批两个工作流。在核批环节有一栏是综合情况调查表，这份表是审批中心在办理税务登记后启动给调查局的调查表。由于有些责任人没按要求逐表、逐项认真填写，造成主表有些项目填写不全，附表根本不看，导致无法核批。又如税务注销等业务的程序较为繁杂，部分审批环节设置不合理，在6.0流程里，对待办注销户办理正式注销时无法操作；基层审批也没有统一规范的审核指标，对我局已受理转调查的注销户，调查人以找不到纳税人为由退回的工作流无法处理，审批流于形式，行政审批效率低下，服务效率无法保障。（三）税务内部权力监督制约机制忽略了纳税成本的增长。就现行税收征管模式来说，“征、管、查”三分离，往往更多考虑税务机关内部权力相互制约监督的需要，加之国地税分设，结果带来征纳双方税收成本高居难下。纳税人需要应付的税务局高达十个，纳税服务水平不升反降。现行6.0系统工作流程中规定：受理人员在工作中需要受理，自行录入，然后由调查岗位同志调查、核批岗位提交局长批准后发出核批通知书。然而在实际工作中，一个税务局内部的工作流程，需要纳税人全程的几个分局跑，很多调查人员没有能够及时录入调查信息，经过催促以后，才来录入。这样，势必会影响正常的工作。此外，目前对税务机关的考核主要以税收收入为主，而缺少评价纳税服务质量的内容，税务机关提升纳税服务质量的动力欠缺。近年来，纳税人评议机制被引入税务机关评价体系中，但如何正确发挥纳税人评议机制还需要进一步的实践和总结。二、纳税服务不健全的根源分析当然，“重监管，轻服务”的现象并不是一朝一夕形成的，其背后有着深刻的根源：一是官本位思想作祟。封建社会的官是治理一方和管理“草民”的“父母官”，纳税人在税收征管活动中得不到应有的权益保护，面对税务机关的不公平执法行为大多采取忍气吞声的办法。近年来，“以纳税人为中心”的理念已经被有识之士所认识。二是偷税假设的惯性思维。税务人员在税收征管活动中，往往预先设定所有纳税人为偷税嫌疑对象，所以对纳税人的经营活动首先考虑的是如何监控其偷逃税动向。这与美国等西方发达国家的治税理念大相径庭，他们假定所有纳税人都是合法纳税人，而对有偷税行为的纳税人采取严厉的惩诫措施，以震慑其他纳税人。偷税假设的惯性思维来源于我国社会信用的缺失和历年来重大涉税犯罪案件的影响。三是税收征管与信息化建设配合和渗透不够。由于缺乏统一的规划和设计，国税信息管理系统6.0有信息不共享、数据质量不高、缺乏有效的监控等问题，阻碍了税收管理质量的提升和行政效率的提高，也影响对纳税监管的智能化。从税务机关对外提供纳税服务来看，现有信息化建设项目不能满足日益增长的优质纳税服务需求，信息化建设项目不能与实际税收征管活动密切配合和相互促进。四是税收法制建设滞后因素。当前信息技术发展迅猛，电子政务工程也是呼之欲出。但是税收法规在提升纳税服务手段方面是仍然停滞不前。比如，电子签名的合法性问题一直在困扰着我们纳税申报手段的电子化。这里不仅有业务流程简化的问题，电子签名的有效性也是制约我们提高纳税服务水平和行政管理效率的重要因素。如果我们的法律能够承认电子签名的合法性，那么我们就可以实现行政审批制度的改革和纳税服务手段的电子化。对审批事项进行差别处理，对有问题的审批事项进行个别处理。这样既解放工作负荷，又提高办事效率，缩短办税周期，纳税人也享受到准确、快捷的服务。还有我们税务管理水平不高，业务流程设置繁杂，审批流于形式。在长期的税收实践中，税务人员的“重监管，轻服务”的观念已经给我们的税收事业带来了发人深省的危害和后果：首先，纳税人设法逃避税收，税务局不相信纳税人，服务成了“形象工程”。其次，不利于税务机关资源的合理配置。现行税务机关的资源首先满足监管的需要，在纳税服务方面较为欠缺，尤其体现在人力资源配置上。这种观念将直接影响我们的投资环境。政府服务就是投资环境中最响亮的一张牌。三、信息化条件下纳税服务的思路政府机关的职能和角色面临从计划指导型向服务型的转变，服务观已经代替监管观成为政府机关职能的亮点。按照国际货币基金组织有关专家的定义，如果把整个税收征管比做一个“金字塔”，那么，为纳税人服务就是这个“金字塔”的基础，从下至上依次是为纳税人服务、处理申报信息、进行税务稽查、查处偷逃税案件、追究法律责任。从这个“金字塔”构图中，可以比较明确的看出，为纳税人服务在整个征管中，处于最基础的地位。也就是说，税务机关所做的大量税收工作，都是在为纳税人服务基础上进行的。基于上述观点，可以从以下几个方面着手信息时代的纳税服务：（一）推进纳税服务的信息化。这里所讲的纳税服务是指建立在税收信息化基础上进行。从大环境来看，信息技术发展潮流席卷全球，我国政府也正着手建设电子政务工程。就小环境来看，十多年的信息化建设为我们纳税服务打下了坚实的基础：在软硬件基础设施较为先进，业务系统开发应用有了经验，业务和管理趋于规范化，税务干部对“科技兴税”有了共识。这样在内外环境的撮合下，纳税服务将得到信息化建设的驱动和支撑。（二）实现纳税服务的个性化。建立纳税人洞察体系，是西方国家税务局近年来兴起的热点，其特点是以纳税人信息库为基础，以纳税人的特点和需求洞察为主导，为纳税人提供个性化的、交互式、有效的、及时的纳税服务，提升纳税服务质量，改善纳税人满意度，提高纳税人遵从度。国外在税收征管过程中，非常重视对纳税人的服务职能，并普遍认为对纳税人的综合服务职能越完善，就越减少偷逃税行为的发生，行政复议案件也就会相应地减少，纳税成本会因此而降低。可以说对纳税人的综合性服务是征管工作的基础，搞好这一层次的综合服务，就会使其他成本呈现递减状态。在税收征管工作的基层机关，在纳税申报服务大厅中设置多项为纳税人办税服务的窗口，设有电话、咨询、税法宣传等便民措施，引导纳税人正确办理有关税收事宜，还可试行为纳税人报税和缴税提供方便，创造条件开设专用邮路来方便纳税人的纳税申报，对纳税人的综合服务职能应是多方位的多样化的个性化的，不应局限在某一层次，应体现在税收征管工作的不同方面。为此还需要在实践中不断地借鉴和创新，更好地为纳税人进行综合服务。（三）促进征纳双方在税收征管活动中角色定位的合理化。长期以来，纳税人在税收征纳活动中是处于被监管的地位，纳税人首先被认定为“偷税嫌疑人”，导致在税收政策、征管措施和税收管理中纳税人和税务机关角色定位的不合理。在日渐完善的税收法制环境和逐渐成熟的市场经济体制下，纳税人应该成为税收法律关系中的权利主体，税务机关的征管活动均以纳税人为中心来开展。税务人员不再是纳税人的“父母官”，而是真正意义上的“公仆”。（四）积极推动纳税服务的社会化。随着我国经济的飞速发展，纳税人日渐增多，税收法制建设不断推进，纳税服务将变得更加专业化，税务机关直接提供的纳税服务将不能适应所有纳税人的需要，发展和完善税务代理制度是适应税收经济环境发展变化的必然趋势。（五）加快税收征管活动的法制化。首先完善税收法制建设，建立纳税人规章，对税收法律和规章应该宣传到位，对新颁布的税法应给予一定的适应期，征纳双方共同营造守法纳税的税收环境。其次，要优化服务手段，推行多元化的纳税缴款方式，完善办税服务厅功能，规范税务人员的税务行政执法行为，提高纳税人遵从度。（六）合理配置资源，处理好依法治税和纳税服务的关系。重纳税服务、以纳税人为中心并不是否认依法治税的战略地位。从广义上说，税务机关提供的税收征管活动实质上是依法治税和纳税服务的结合