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以产权为纽带，实现国有资产的市场化经营(2009-11-09 15:16:15) 转载标签： 杂谈分类： 放眼看天下 国有资产经营管理体制改革路径初探 新加坡淡马锡控股（私人）有限公司（Temasek Holdings(Private)Limited）是新加坡最大、最具有影响力的国有企业（以下简称淡马锡）。不仅如此，淡马锡还是中国银行、中国建设银行、中国民生银行、中国东方航空股份有限公司、中航油的股东。淡马锡自1974年6月25日成立至2007年3月31日，其投资组合的总市场价值突破了1000亿美元的大关，直接投资复合回报率高达38%。淡马锡把一家国有企业经营得风声水起，价值连城，创造了全球国有企业经营的盈利神话。淡马锡对国有企业的成功经营，对中国国有企业的经营管理模式，经营理念，产权制度改革和国有资产经营的市场化发展道路有什么借鉴，如何走出一条中国国有资产市场化经营的正确道路？这是本文试图探索的问题。一、“政企分开”，“政资分开”的历史意义与局限性 “政企分开”，“政资分开”是我们耳熟能详的两个词组。但究竟如何定义“政企分开”、“政资分开”，它的内涵和外延是什么，却莫衷一是。 概念性的东西，容易造成模糊不清、似是而非的情况。而正是有这种属性，导致人们更多更频繁地运用这种概念性的词语来注释新生事物。“政企分开”和“政资分开”曾经是表达社会对经济体制改革诉求的两面旗帜。与“政企分开”相对应的是“产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学”的建立现代企业制度。与“政资分开”相对应的则是建立健全“归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅”的产权制度改革。尽管从严格意义上来说，完成“政企分开”、“政资分开”的目标还任重道远。但从总体上来说，建立现代企业制度和实行产权制度改革已实现了厘清思路、建立模型、严格程序、规范运作的阶段性目标，可谓功不可没，意义深远。为改革开放三十年来社会财富的创造和积累，发挥了关键性的作用。同时，它的局限性也很明显。对国有企业而言，尤其是国家国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）监管的146家央企，政府作为出资人，作为国有资产的所有人代表，与企业的这种产权纽带关系，追求投资回报，要求企业实现股东权益的最大化，或者表述为实现国有资产的保值增值，等等。这又不是用“政企分开”，“政资分开”就能简单表述清楚的。公众要求政府以提供公共服务为主，维护社会的公平正义，而不能过多地参与市场竞争行为，与民争利。政府正是认识到了这一实质性的问题，但又不能放弃对国有资产的出资人和监护人责任，于是就成立了一个专司这项职能的国资委，建立了“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”的国有资产经营管理体制框架。有人把“国资委”和“淡马锡”相提并论，其实这是一种误解。国资委是中国政府单列的一个专司国有资产监管的部门，应该与淡马锡的控股股东新加坡财政部相当。而淡马锡只能相当于国资委下属的一家投资控股有限公司。只是国资委目前还没有这样一家卓越的投资控股公司而已。相比而言，中国国有资产经营管理的制度缺陷在于：一是没有把国有资产经营发展战略上升为国家战略；二是没有从整体上把国有资产经营管理纳入到法律体系之内。二、国有资产经营的核心是以产权为纽带，实行市场化运作正是因为在国有资产经营管理上存在着制度性缺陷，所以国资委的定位就会出现问题。国资委给自己的定位是管人管事，“婆婆”加“老板”。也就是把原来的“大政府”干的事，转给了国资委这个“小政府”去干。上对中央政府，国资委是关注公共利益的政策制定者和市场监督者。下对所辖企业，国资委是发号施令者，危机处理者和裁判者。给人的印象仍然是“政企不分”，“政资不分”。使国资委在长时间里处于政府与市场都不满意的两难境地。 参照淡马锡成功经营国有资产的经验，需要对现有的国有资产管理体制进行深化改革。国资委代表国家应该是所有国有资产的出资人，包括现有管辖的146家企业，还包括金融企业、军工企业，航空航天企业及其它政府部门管辖的国有企业。但国资委只行使出资人权限，依法享有所投入股份的所有权，利润分配权，剩余财产索取权。主要负责协调涉及国有资产经营管理相应政策，法律法规的制定，负责制定国有资产经营的发展战略，人力资源战略等。国资委根据国家战略和国有资产经营发展战略的需要，把现在拥有的国有企业的股权转投给五至七家投资控股有限公司。并以国家大法的名义，在中华人民共和国公司法中正式确定这些投资控股公司是享有豁免权的有限责任公司，它们成立的目的仅是持有并管理股东国资委原有的各类投资。明确授予这些投资控股公司有权根据商业原则经营管理这些投资，实现国有资产的完全市场化经营。同时，明确规定，这些投资控股公司的董事长和首席执行官由国资委提名，经过“党管干部”的组织考察程序后，由国务院总理签署任命状。以提高这些职位的知名度和荣誉感、责任感。在这个体制框架内，国资委代表国家行使国有资产出资人权限，成为所属五至七家投资控股有限公司的控股股东。再由这些投资控股公司按市场化、商业原则经营管理下属投资控股、参股企业。而国资委只管理这五至七家投资控股有限公司，按照出资人权限，派出股权代表、董事、监事人选。在董事会的指导下，这些公司可以根据各自的商业判断力和灵活性来运营企业。作为控股股东，国资委不能直接干预其日常经营，但在国有企业的股权出让、并购等重大事项上必须上报国资委进行协商决策。也就是说，国资委不能越过投资控股公司直接干预企业的正常经营管理，也不能直接对企业发号施令。国资委对投资控股有限公司的重大决策的控制权，包括对企业高层经理人的任免权，重大投资决策权，收益分配的决定权，财务稽核审计和调查权等权利的行使，只能按市场化规则进行，即只能通过按股权比例参加股东会，选派董事组成董事会的方式行使权利。而把大量的、商业性和市场化的企业经营管理交给专业的投资控股公司去做，大力推进国有资产经营的市场化运作。三、国有资产经营发展战略要作为国家战略 建立公共服务型政府已成为世界潮流，中国也不例外。政府要为全体公民和公众服务，把着力点放到提供公共服务产品，维护社会的公平正义上。这就要求政府逐步脱离那些自己干不了也干不好的具体商业事务，逐步减持或退出在竞争性行业中的企业股权，进而实现把大多数企业的所有权转让给大众，让全体人民分享改革开放的成果，分享国家经济增长的成果。但这需要在严密的规划、监控和指导下循序渐进地进行，需要在10年20年的时间里完成。 同时，在世界经济一体化的进程中，需要从国内条件和国际环境上统筹规划经济社会发展，关注国内、国际两个市场、两种资源，以顽强的精神，在世界范围内配置资源。这更需要在严密的规划、监控和指导之下步步为营，也需要用10年20年，甚至更长的时间来完成。这就是我们所说的国有资产经营发展战略。它应该成为国家战略的重要组成部分。令人惋惜的是，我们在这方面缺乏战略安排，使我们错失了许多战略机遇。在世界性经济危机来临，大宗商品、资源性原材料价格出现大幅下降时，看不到我们以整体出击的议价能力。传导给大众的只是单个企业在那里各自为政，左冲右突，往往在最后关头而功亏一篑。仓促上阵的中投公司凭着高层管理者旧时的同学朋友关系，在那里买进卖出，结果是一败涂地，惨不忍睹。使泱泱大国的颜面尽失。淡马锡在这方面为我们做出了榜样。始于1986年的新加坡国有企业民营化计划，以淡马锡的战略撤资拉开了序幕。淡马锡通过“公开售股”的方式，将新加坡航空、海皇轮船、吉宝企业和新加坡电信等国有企业实现了民营化。通过“议价出售”的方式，将新加坡Cerebos公司、糖业公司、菲力士石油公司、新加坡化工公司、新加坡食品工业、Premier饭店等行业领军企业实现了民营化。另外，还采取“管理层购买”、“初创者购买”、“协商出售”、“选择性公开发售”、“二级市场发售”等方式，对旗下控股、参股的企业完成了民营化。淡马锡在实施国有资产经营发展战略的同时，成为新加坡实现民营化国家战略的担当者。在新加坡实现国有企业的民营化，完成战略撤资，出让股权后，为淡马锡筹集了大量资金。从2002年开始，淡马锡大手笔在全球范围内进行战略投资。淡马锡把新兴市场国家作为投资首选，大幅度增加在亚洲三大快速增长区域的投资。包括中国及东亚地区、印度及南亚地区、东南亚地区。计划将淡马锡的投资分成三部分：13在新加坡, 13在亚洲其他地区, 13在经合组织(OECD)经济体。投资领域主要确定为全球网络、物流、金融服务业、地区能源、科研机构以及各行业中的领军企业等。截至目前，淡马锡在亚洲地区（除日本、新加坡以外）的投资已超过了其总投资的40%。四、战略实施的成败在于制度设计和管理流程再造淡马锡管理营运着1000亿美元以上的市场资本化资金，控股、参股企业超过2000家。而每年的经营费用却不到3000万美元，员工总数不到300人，而且网络了许多世界级顶尖人才。当国家战略转移时，淡马锡董事会提出要按商业原则运作，做积极的投资者，把战略投资区域放在新兴市场国家和高增长地区，选择行业为全球网络、金融服务业、交通运输、地区能源、生命科学、科研研发机构。在国家战略中，淡马锡充当了一个战略实施者的角色，而这个角色所发挥的重要作用，正是在于制度设计之功和科学合理的管理流程。也就是在这种制度框架内，淡马锡才能站在市场的第一线，迅速而果断地做出了符合市场经济规律的经营决策。制度也会产生生产力。而且相对国有资产经营管理而言，好的制度设计要排列在科学技术、人才因素之前。因为有了好的制度才能吸引和留得住世界级一流的人才，才能使科学技术迅速地转化为现实的生产力 。 对进一步深化改革中国国有资产经营管理体制框架来说，国资委担负着重要的作用。国资委的定位是代表中央政府做国有资产的出资人，做大股东。大股东的职责就是往控股公司派出股东代表，组建董事会和推行一整套完善的董事会决策制度、议事规则，收取资产红利。为了实现股东权益的最大化和实现国家战略目标，国资委的重要任务就是在国家战略的指导下，制定国有资产的经营发展战略。什么时候投资，什么时候减持，往哪个地区、哪个领域投资，减持到什么程度，都必须有战略作为指导。把那些自己不擅长的、管不了也管不好的，交给专业化的投资控股有限公司去打理。国资委只管业绩考核和提供服务，如设立国有资产经营管理政策法规研究中心，跨国经营研究中心，国有企业高级经理人培训服务中心等。 “政企分开”，“政资分开”，知易行难关键在做。要真正做到，必须有切合实际的方法。这种方法就是在国资委与实体企业之间设一道“墙”。这道“墙”就是投资控股有限公司。国资委是个由政府官员组成的机构，让它按市场规律，对企业进行市场化运作在很大程度上只能是一厢情愿，很难做得到。但投资控股有限公司愿意这么做，因为它本身就是一家企业。这个道理在35年前新加坡财政部想通了，因此设立了淡马锡。在15年前中国胜利油田的主要领导想明白了，设立了胜利油田东胜精攻石油开发集团有限公司。1993年6月29日，中国石油天然气总公司第一家吸收当地资本进入石油开发的股份制油公司在胜利油田成立。这个公司的全部家底就是年产原油10万吨的一个小区块。由于体制新，机制活，成立的当年就取得了成功。紧接着，胜利油田把类似的十个区块陆陆续续地划给了这个公司。这个公司的总经理感到，胜利油田的领导和各个部门过于关心，干预过多，协调难度太大。如果这十几个区块都在这种体制框架下运作，很快会走回老路上去。在中国社会科学院工业经济研究所、中国石油大学等专家学者的咨询指导下，提出了一个全新的方案。即在胜利油田与各个区块之间，设立一个投资控股集团有限公司。油田把对各个区块的投资投给集团公司，再由集团公司投到各个区块。在这种新的体制框架下，胜利油田的指导、干预只能到集团公司这个层面，集团公司成为树在胜利油田和各个区块（子分公司）之间的一道“墙”，把胜利油田对各个区块的直接干预、指挥过滤掉了。然后，由集团公司向各个区块派出股权代表，组建董事会、监事会。集团公司的总经理成为各个区块的董事长。在实际运作中，集团公司的总经理办公会就代行了各个区块的董事会决策。集团公司对各个区块（子、分公司）只管五件事。即子分公司经理的任免、投资决策、工资总额的核定、原油销售和财务稽核审计。这种运作模式和管理流程得到这个公司第一任董事长，时任胜利石油管理局副局长蒋洁敏的充分肯定，在他的大力推动下，得以贯彻落实。 后来，曾名噪一时的“东胜模式”，展现给世人的是“陆上石油第一家股份制油公司”，以及骄人的经济效益。取得成功的真实原因却被埋没了。原来的国家能源部，以及现在的国家能源局曾多次组织专家调研“东胜模式”，也只能是泥牛入海。似想在这么小范围的实验，即使再成功也会让人不屑一顾。但是，人的解放和自由的全面发展，可以产生惊人的创造力。淡马锡是一个例证，“东胜模式”也是一个例证。在未来的发展中，希望我们不再藐视这种创造力，不再忽视我们自己的举一反三，触类旁通的想象力。只有这样，才能不再错过战略发展的机遇期。五、先进的企业文化才能生生不息 先进的企业文化，是企业信奉并被企业员工所认同并付诸于实践的价值理念。它是企业在长期的经营管理活动中，逐步形成并为全体员工所认同，带有本企业特色的价值取向，行为方