[工学]中小城市概况第二章内容编辑过.doc

2城市总体规划编制背景21 国家政策和宏观背景22 城市总体规划编制要求23 中小城市总体规划的特殊性21 国家政策和宏观背景211 国家政策和部门法规体系212 近期大政方针对城市发展的宏观指导城市规划在编制过程中应突出综合性、政策性、超前性、长期性和科学性的特点。要编制好城市的总体规划，并在规划中突出上述五性，规划人员就必须了解该城市当前发展中所存在的一些技术性方面的问题，以及国家、地方出台了哪些对城市的发展有指导和决定作用的方针、政策。城市总体规划是依照相关法律法规、国家政策、行业规范等进行编制和实施的。所以，我们在下面先来了解一下这方面的国家政策和部门法规的情况。211 国家政策和部门法规体系 (1)国家政策(2)城市规划法规体系(1)国家政策国家十五计划纲要提出“我国推进城镇化的条件已经成熟，要不失时机地实施城镇化战略”，要“有重点的发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展”。我国城镇发展总方针是：积极稳妥推进城镇化，有重点的发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射作用，加强城镇基础设施建设和生态建设。加强城镇规划设计建设管理。十五计划：是指第十个五年计划，从 2001年到2005年。“一五”计划从1953年到1957年；“二五”计划从1958年到1962年；“三五”计划从1966年到1970年。“十一五”时 “计划”变成了“规划”“计划”是指工作或行动前预先拟定的具体内容和步骤；“规划”是指比较全面的长远的发展计划。更加注重宏观性、战略性、指导性和长远性。目前，我国正处于经济高速增长和城镇化快速发展的时期，为了维持和推动这一良好的发展势头，国家也在不断地调整宏观政策，以适应当前的发展新形势。很显然，各项政策的调整必然会影响到城市总体规划的编制。 当前，城市总体规划编制面临的宏观政策背景主要有以下四个方面。 国家宏观发展战略背景2003年为了促进全国各个地区协调发展，国家开始关注东北老工业基地，并提出了“东部率先发展，中部倔起，西部开发，东北振兴”的振兴东北的战略方针。国家宏观发展战略对城市建设发展具有极大的推动作用，对城市总体规划的编制更是能够起到指引和导向的作用。国务院关于东北地区振兴规划的批复国函200776号发展改革委、振兴东北办：你们关于报送东北地区振兴规划的请示(发改规划20071674号)收悉。现批复如下：一、原则同意东北地区振兴规划(以下简称规划)，请认真组织实施。二、规划实施要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会重大战略思想，坚持以改革开放和自主创新为动力，加快推进经济结构调整和增长方式转变，加强资源节约和环境保护，着力改善民生，促进社会和谐，努力将东北地区建设成为综合经济发展水平较高的重要经济增长区域，具有国际竞争力的装备制造业基地，国家新型原材料和能源保障基地，国家重要的商品粮和农牧业生产基地，国家重要的技术研发与创新基地，国家生态安全的重要保障区，实现东北地区经济社会又好又快发展。三、进一步完善区域协作交流机制，推进规划顺利实施。要突破行政区划的界限，促进资源合理配置和生产要素的合理流动。按照平等互利、加强合作、资源优化、共同发展的原则，加强东北地区与其他省(区、市)的联系和协作，着力推进东北地区经济和市场一体化，形成区域合作、互动、多赢的协调机制。四、国务院有关部门要根据各自职责分工，加强对规划实施的指导、支持和督促检查。要进一步落实和完善各项政策措施，加大政策扶持和财政转移支付力度，为东北老工业基地振兴创造良好的政策环境。五、发展改革委、振兴东北办要加强对规划实施情况的跟踪分析，组织开展规划实施中期评估，加强与国家总体规划和相关专项规划的衔接，适时调整规划内容和实施步骤，保障规划有效实施。振兴东北地区等老工业基地是一项长期而艰巨的历史任务，各有关方面要进一步增强责任感和紧迫感，高度重视，加强协作，坚定信心，再接再厉，开拓进取，扎实工作，努力开创振兴东北老工业基地工作新局面。国务院二七年八月二日 国家产业政策背景自从1990年以来，国家产业政策重点集中在下面六个方面：一是不断强化农业的基础地位，全面发展农村经济；二是大力加强基础产业，努力缓解基础设施和基础工业严重滞后的局面；三是加快发展支柱产业，带动国民经济的全面振兴；四是合理调整对外经济贸易结构，增强我国产业的国际竞争能力；五是加快高新技术产业发展的步伐，支持新兴产业的发展和新产品的开发；六是继续大力发展第三产业，同时要优化产业组织结构，提高产业技术水平，使产业布局更加合理。国家产业政策是城市发展定位的依据。在城市总体规划的编制过程中必须从城市产业发展的特点出发，考虑城市产业布局，安置产业用地，适应国家产业政策的要求。基础产业：是指钢铁、化工、农业装备、能源、电力、交通、运输、原材料这些产业。基础产业是支撑社会经济运行的基础，它决定和反映着国民经济活动的发展方向与运行速度，是民族复兴、大国崛起的物质保障，是“国之根本”。 基础工业 ：是生产基本生产资料的工业部门的总称。包括冶金、石油、煤炭、电力、化学、机械工业等。 基础工业需要较多的装备，生产建设周期长，耗用资金多，它为制造工业、生产消费资料部门提供服务。基础工业是发展工业、尤其是重工业的物质基础。 国家经济政策背景经济发展状况是城市建设发展的基础。从国家宏观经济发展状况出发，制定城市发展计划和目标，是城市总体规划编制中对城市经济发展预测的主要依据。 国家土地政策背景节约用地、保护耕地是我国土地政策的核心。国家土地政策：一方面是通过建立基本农田保护区来解决吃饭的问题；另一方面也积极推进土地使用制度的改革，运用经济杠杆合理使用土地。在城市总体规划编制的过程中，要充分考虑土地利用总体规划的要求，科学合理地解决好用地增长、用地矛盾的问题。除了上述的政策之外，国家的其他政策，如国家财政政策、国家农业政策、国家房改政策等政策的调整，对城市总体规划编制也会存在一定的影响，在编制过程中也应该细致地分析和考虑。(2)城市规划法规体系城市规划法规体系，主要包括以下六个部分。 城市规划法城市规划实施性行政法规地方城市规划法规城市规划行政规章城市规划技术标准和技术规范城市规划相关的法律法规城市规划法城市规划法是我国现行城市规划法规体系的核心。该法于1989年12月26日颁布，1990年4月1日开始正式实施，实施城市规划法的目的在于：调整城市规划和经济社会、城市建设及发展过程中的各项关系；确立城市规划法规与其它法律法规之间的相互关系；确立城市规划编制、审批的各类主题；建立城市规划行政的程序和框架；确定对违法行为的处置方式及执行主体；确立政府行政部门执行城市规划的职权范围及相应的运作机制。中华人民共和国城市规划法第一章 总 则（有十条内容）第二章 城市规划的制定（有十二条内容）第三章 城市新区开发和旧区改建（有五条内容）第四章 城市规划的实施（有十一条内容）第五章 法律责任（有五条内容）第六章 附 则（有三条内容）城市规划实施性行政法规城市规划实施性行政法规主要是根据国家的城市规划法而建立的国家整体的城市规划编制和实施的行政组织机制及相应的行政措施。如建设部发布的城市规划编制办法，建设部、国家文物局关于历史文化名城保护规划编制要求等。 地方城市规划法规 地方城市规划法规是由地方立法部门根据国家城市规划法和相关法律法规，结合地方的具体情况制定的。其目的是：确定地方城市规划行政管理部门的基本组织和相应的职责权限，明确当地城市规划的编制、实施的具体程序和原则，建立城市规划与地方法规之间的相互协同关系等。如北京市城市规划条例、上海市城市规划条例、深圳市城市规划条例等。 城市规划行政规章城市规划行政规章是指那些保证城市规划顺利开展的规章制度，这些规章制度是由国家和地方城市规划行政主管部门制定的，如深圳市城市规划标准与准则、上海市城市规划管理技术规定等。 城市规划技术标准和技术规范 城市规划技术标准和技术规范是城市规划编制和实施过程中的技术依据。它的内容覆盖了城市规划规程中所有的、一般化的技术性行为。目前，我国已经颁布了城市用地分类与规划建设用地标准、城市居住区规划设计规范以及城市规划基本术语等一系列技术标准与规范。 城市规划相关的法律法规 城市规划与城市建设发展过程中的其他行为也密切相关，城市规划既要受到规范这些行为的法律法规的制约，同时也对这些行为进行着规范。土地管理法、环境保护法、文物保护法等法律法规对城市规划也都有一定的指导、规范作用。212 近期大政方针对城市发展的宏观指导 随着城市建设对城市经济影响力的提高，随着国务院等相关部门对城市规划的重视程度的提高，近几年来陆续出台了一些对城市规划有影响的政策，现在简单地介绍如下： (1)城市各类开发区的管理规定(发改外资20032343号)2003年12月30日，发改委（国家发展和改革委员会）、国土资源部、建设部、商务部向各省政府等部门联合发布了关于清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限的通知。该通知提出在城市总体规划中应按照(国办发200370号文件) 国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知的具体规定 “对各类开发区进行整改，坚决纠正违规擅自设立开发区、盲目扩大开发区规模的现象，切实解决开发区过多过滥、违规用地等突出问题，促进开发区规范、协调地发展”。 (2)城市建设中的有关规定和限制(建规200429号) 2004年2月12日，建设部、发改委、国土资源部、财政部联合对各省政府等部门下发了关于清理和控制城市建设中脱离实际的宽马路、大广场建设的通知。通知提出：为了确保城市建设健康发展，应做好五项工作，其中，与城市总体规划的有两项：一是暂停城市宽马路、大广场的建设。自本通知发出之日起，各地一律暂停批准红线宽度超过80m（含80m）的城市道路项目和超过2hm2(含2hm2)的游憩集会广场项目。在此之前批准的2hm2以上(含2hm2)的游憩集会广场项目，尚未竣工的，一律暂停建设；对已经办理规划、用地和开工批准手续，但尚未动工的，一律暂停开工；已经批准，但尚未办理用地和开工批准手续的，一律暂停办理用地和开工批准手续。红线即道路红线：规划的城市道路路幅的边界线。二是要规范城市广场、道路建设规划。（对不同的城市提出了不同的要求）各地所建的城市游憩集会广场的规模，原则上，小城市和小城镇不得超过1hm2，中等城市不得超过2hm2，大城市不得超过3hm2，人口规模在200万以上的特大城市（国务院规定P3）/（超大城市P1）不得超过5hm2；而且，建设城市游憩集会广场，要根据城市环境、景观的需要，保证有一定的绿地。蓝球场：28m15m=420m2足球场（11人）105m68m=7140m2城市主要干道包括绿化带的红线宽度，小城市不得超过40 m，中等城市不得超过55m，大城市不得超过70 m，城市人口在200万以上的特大城市，城市主要干道确需超过70 m的，应当在城市总体规划中专项说明。 （前面已限制80m宽道路建设）目前打算建设的游憩集会广场和城市道路，超过上述标准的，要修改设计，控制在标准范围内。(3)城镇体系规划的要求(建规200343号) 2003年2月28日，建设部对各省建设厅下达了关于加强省域城镇体系规划实施工作的通知，通知对省域城镇体系规划提出了新的要求，即：规划要从全局出发，按城乡一体、协调发展的原则，确定城镇化和城镇发展战略确定区域基础设施和社会设施的空间布局，确定需要严格保护和控制开发的地区，明确控制的标准和措施，确定重点发展的小城镇，提出保障规划实施的政策和措施。要按照城市规划强制性内容暂行规定(建规2002218号)的要求，明确省域城镇体系规划中的强制性内容，提高规划的可操作性。基础设施：是指城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称。上面说到的基础设施指是工程性基础设施，包括公路、铁路、机场、通讯、水电煤气等公共设施。社会设施：是指社会性基础设施，包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化等社会事业。 (4)城市规划内容的有关规定(建规2002218号) 2002年8月29日，建设部向各省的建设厅、规划局下发了(建规2002218号) 通知。通知中包含有近期建设规划工作暂行办法和城市规划强制性内容暂行规定两个附件。 近期建设规划工作暂行办法规定，设市的城市人民政府负责组织制定近期建设规划。近期建设规划的基本任务是：明确近期内实施城市总体规划的发展重点和建设时序；确定城市近期发展方向、规模和空间布局，以及自然遗产与历史文化遗产的保护措施；提出城市重要基础设施和公共设施、城市生态环境建设安排的意见。近期建设规划的期限为五年，原则上与城市国民经济和社会发展计划的年限一致，其中当前编制的近期建设规划期限到2005年。公共设施：是指那些向公众开放、为公众服务，满足物质方面要求或通过物质享受达到精神满足的各类功能实体。公共设施：主要是指面向社会大众开放的交通、文化、娱乐、商业、广场、体育、文化古迹、行政办公等公共场所的设施、设备等。近期建设规划必须具备的强制性内容包括： 确定城市近期建设重点和发展规模。确定城市近期发展区域。对规划年限内的城市建设用地总量、空间分布和实施时序（时间顺序）等进行具体安排，并制定控制和引导城市发展的规定。提出对历史文化名城、历史文化保护区、风景名胜区等相应的保护措施。近期建设规划必须具备的指导性内容包括：提出对外交通设施（机场、铁路、港口、高速公路等）城市交通设施（城市主干道、大型停车场等），以及市政公用设施（自来水厂、污水处理厂、变电站、垃圾处理厂以及相应的管网等）的选址、规模和实施时序的意见。 提出文化、教育、体育等重要公共服务设施的选址和实施时序的意见。提出城市河湖水系、城市绿化、城市广场等治理和建设的意见。提出近期城市环境综合治理措施。城市规划强制性内容暂行规定指出：本规定所称强制性内容，是指省域城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划中所涉及到的区域协调发展、资源利用、环境保护、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公众利益和公共安全等方面的内容。城市规划强制性内容是省域城镇体系规划、城市总体规划和详细规划的必备内容，应当在图纸上给予准确标明，在文本上给予明确规范的表述，并应当提出相应的管理措施。省域城镇体系规划的强制性内容包括：在省域内必须控制开发的区域方面包括：自然保护区、退耕还林(草)地区、大型湖泊、水源保护区、分洪、滞洪地区，以及其他生态敏感区。在省域内的区域性重大基础设施的布局方面包括：高速公路、干线公路、铁路、港口、机场、区域性电厂和高压输电网、天然气门站、天然气主干管、区域性防洪、滞洪骨干工程、水利枢纽工程、区域引水工程等。 在涉及相邻城市的重大基础设施布局方面包括：城市取水口、城市污水排放口、城市垃圾处理场等。城市总体规划的强制性内容包括：在市域内必须控制开发的地域方面包括：风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，基本农田保护区，地下矿产资源分布地区。在城市建设用地方面包括：规划期限内城市建设用地的发展规模、发展方向，根据建设用地评价确定的土地使用限制性规定；城市各类园林和绿地的具体布局。在城市基础设施和公共服务设施方面包括：城市主干道的走向、城市轨道交通的线路走向、大型停车场的布局；城市取水口及其保护区范围、给水和排水主管网的布局；电厂的位置、大型变电站的位置、燃气储气罐站的位置；文化、教育、卫生、体育、垃圾和污水处理等公共服务设施的布局。在历史文化名城保护方面包括：历史文化名城保护规划中所确定的具体控制指标和规定；历史文化保护区、历史建筑群、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线。 在城市防灾工程方面包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。在近期建设规划方面包括：城市近期建设重点和发展规模；近期建设用地的具体位置和范围；近期内在保护历史文化遗产和风景资源方面的具体措施。(5)城市专项规划内容的有关规定(建规2002196号)2002年7月25日，建设部、文化部联合向各省建委、文化局下达了建设部、文化部关于进一步做好基层公共文化设施规划和建设工作的通知。通知进一步强调要做好基层公共文化设施规划和建设工作，推动基层文化工作的深入开展，基层公共文化设施的规划与建设，要根据各地国民经济和社会发展状况、人口结构、自然环境、资源条件、历史沿革以及文化发展需要，因地制宜，统筹兼顾，优化配置。根据人民群众文化生活的需要，按照城市规划法等有关法律和技术规范的规定，制定文化设施建设的发展规划并纳入城乡规划。城市新区建设和旧区改造都必须按照规划，配套建设相应的文化设施。加强城市居民住宅区的配套公共文化设施建设。新建、扩建、改建城市居民住宅区，必须按照规划要求配套建设公共文化设施。合理安排公共文化设施的布局，文化设施要与周围环境相协调，方便群众参加活动，充分发挥文化设施的功能。为了贯彻各类政策精神，科学编制规划，这就对中小城市总体规划提出了更高的要求。要编制规划时：既要坚持以人为本的原则，考虑人的需要，创造适宜的居住环境、节约资源、方便生活、保护城市生态环境；又要注重可操作性，利于实施。城市规划要结合相关的法律法规，经过充分的分析和详实的调研，确定城市规模、城市性质、城市发展方向和重大布局调整；还要突出独特性，避免千篇一律。城市规划要结合本地的风俗民情、民族特色、城镇文化，避免城市形象趋同。22 城市总体规划编制要求221 城建部门要求222 地方政府要求城市总体规划的编制会受到行业部门和地方政府双重监督，两者都会对城市总体规划的编制提出自己的要求。221 城建部门的要求目前，全国大多数省都编制了省域城镇体系规划。地方城建部门对其地域范围内的不同的中小城市总体规划有着不同的要求。这些要求主要体现在区域协调的各个方面。 (1)区域内人口和用地指标的协调我国的耕地资源在不断地减少，目前，我国人均耕地面积只有世界平均水平的13，于是，国家采取了严格的保护耕地的政策。为此，各省的建设厅在其所管辖的范围内，规定了人均用地指标。这个指标通常对大城市和特大城市是开绿灯的，目的是为了保障整个地区的经济能够快速地发展，而对中小城市则采取一些限制的手段，但是，这些限制的手段与中小城市的发展现状和发展趋势又是不相适应的。所以，有必要对这些方面的问题进行协调。 (2)区域内基础设施的协调 以省为区域的基本单位，需要协调的基础设施包括：交通基础设施的协调、水资源的平衡、区域安全体系的协调、区域电力系统的协调、区域电信设施的协调、区域供热设施的协调等。这些设施掌握着任何城市发展的命脉，如果自成体系，就必然影响其他城市的发展。因此，必须统一协调，并要求在区域内的基础设施体系具备一定程度的开放性，以利于其他城市的发展。 (3)区域内环境建设的协调我国许多城市的生态环境是比较差的，因此，必须重视对重要生态敏感区的保护，并考虑城镇化的人口迁移和城镇空间布局，促进区域的可持续发展。基于这些目的，省级城建管理部门对各个中小城市总体规划的环境建设地都具有较高的要求。因此，各省级城建管理部门要求在中小城市总体规划时要与省级土地利用管理部门、基础设施建设部门、水资源开发利用部门、生态环境保护部门等进行协调。以便使这些部门的要求在中小城市总体规划中得到体现。这对总体规划的审批也是有利的。由于城建部门的职责是负责城市建设和市政公用事业工作，负责拟定城市建设和市政公用事业的发展战略、中长期规划、改革方案并组织实施；指导和管理城市建设和公共事业（如供水、排水、供气、供热、城市道路、园林绿化、市容环卫等工作）。所以，在城市总体规划的编制过程中，城建部门的要求，就更能着眼于实际，就更能反映城市建设的基本问题，就更能关注人民群众的切身生活、生产的实际需要。城建部门的要求是编制城市总体规划方案的客观依据。一般城建部门对总体规划的要求主要体现在以下五个方面。用地布局方面功能分区方面 市政公共事业方面环境保护、生态建设方面规划编制、审批、实施管理机制方面用地布局方面 城建部门要求在城市总体规划中能科学合理地进行用地的规划和布局。无论是旧城改造，还是新区建设，对用地性质的调整和用地权属的变更，都要充分考虑其变化的合理性问题，同时也要重点兼顾公共设施、基础设施的配套和衔接问题，做到经济效益和社会效益的结合。功能分区方面城建部门要求城市总体规划的功能分区明确。因为，不同的功能分区决定城建部门有着不同的工作重点。这就便于城建部门可以针对不同的功能分区，实施不同的建设和管理。如环境保护区，重点集中在对各类用地的管理和开发的限制上；而生活居住区，重点在保障人们生活的基础设施及生活环境的建设上。 市政公共事业方面基础设施是城市建设的物质基础，也是人们生产、生活的必要条件。在总体规划编制中，对基础设施的规划要充分体现其现实性、科学性和可操作性。规划要严格按照现行的国家和地方的法律法规要求进行实施。 环境保护、生态建设方面 加强生态保护，改善城市环境是城市可持续发展的重要环节。中小城市在总体规划编制过程中，要充分做好环境保护和生态环境建设工作。重点是对城市形态格局、景观风貌、空间环境等事项提出引导和控制要求，在进行总体规划的同时，也要进行城市绿地规划或者是城市景观风貌规划。规划编制、审批、实施管理机制方面在规划编制、审批和实施管理机制方面，城建部门更倾向于将城市规划编制由“封闭的形式”向“有限度的开放形式”转变，使城市规划真正实现“协作性规划”和“公共参与性规划”。222地方政府要求从经济发展的规律来看，城市要从一个相对落后的状态走向富裕繁荣，必然要经过工业化阶段。工业化的主要载体就是土地。这就要将农业用地转变成工业用地，就这一点而言，土地的工业化利用有其必然性。但是，在土地使用性质转变的同时，也会出现 “开而不发，圈而不用，多征少用”的不良用地现象。在土地转变性质的过程中，一些地方政府，或者说有相当一部分的地方政府，受各种利益的驱使，截留、挪用或长期拖欠征地补偿费，随意变更补偿标准，使农民深受其害。从而，造成“种田无地、上班无岗、社保无份”的“三无”农民大量增加，造成农民与地方政府或建设单位的冲突，甚至导致矛盾激化影响社会稳定。2003年9月7日，一位两院院士发出警示：我国目前城市建成区3万km2，但开发区用地已达36万km2，大大超过了建成区面积，这一不正常的现象值得关注。这一现象的背后，所隐藏的是当地官员和开发商相互利用、相互勾结，利用土地一夜暴富的事实。上述存在的问题，都需要地方政府在进行城市总体规划时，给予足够的重视。近三年（2001年到2003年）在地方政府带动下的用地冲动形成的土地热（到目前仍然如此），是改革开放以来的第三轮热潮。这轮热潮也导致了园区“虚火”的形成。园区“虚火”形成的原因：首先是地方政府在发展观上出了问题；其次是行政体制问题；再次是机制问题。所以，治疗园区“虚火”症应多管齐下。首先，严格实施土地规划计划，发挥规划的龙头作用，保证规划的权威性和难以更改性。其次，改革征地制度。最后，改革现行土地农村集体所有制度，明确农民对土地的所有权。第三轮热潮：第一轮在九十年代初，第二轮在九十年中期虚火：中医名词，也作“上火”。一般是指阴虚而导致火升的病理现象。虚火”的表现有：面色苍白、手足冰凉、头痛失眠、多梦等。物流园区“虚火”也大，全国已建和在建的园区近千个。据了解，中国的物流园区2001年兴起，2003年掀起建设高潮，并一直持续着。据不完全统计，目前全国至少有20多个省市和30多个中心城市政府制订了区域性物流发展规划和政策，并将开发物流园区作为发展物流的品牌，新物流园区动辄投资上亿甚至几十亿元，圈地数百亩甚至上千亩。前面已经说了，全国已建成和在建的大小物流园区近千个，仅广东省7个市就拥有近30个大型物流园区。深圳机场航空物流园总投资42亿元，规划占地总面积116万平方米（1740亩），深圳平湖物流基地占地1625平方公里（24374亩），目前深圳市政府已规划了6大物流园区，并计划于“十五期间”投资650亿元，建华南最大的物流园区。武汉市目前已建或在建的大型物流园区已有多个。仅一家交通投资公司，就耗资15亿元兴建了占地650亩的舵落口货运中心，投资9000万元兴建了占地200亩的银通物流园区。2003年，武汉市又划地250亩，拟投资100亿元兴建商贸物流基地。2003年规划建设的镇江丹徒港口物流园区占地28平方公里（42000亩）。北京市2003年东部物流港的建设项目，总规划范围为47128公顷（7069亩），总建筑面积31828万平方米（4774亩）。根据国家发改委的统计，2003年规划或建设的上百个物流园区，占地面积都在200亩到28平方公里（42000亩）之间。物流园区的建设很大程度上是地方行政主导的产物，不少地方政府盲目追求大规模、大投资、高标准，无视巨大的物流园区建设与本地经济发展水平的脱节，大范围圈地，这种现象甚至已经蔓延到了县级地区，由于缺少企业进驻，有的物流园区大面积荒芜。一边是物流园区在如火如荼地建设，一边是我国物流园区空置率在60以上的这一事实。可见园区建设的“虚火”之大。经济发展是有规律的，各个基本的社会经济发展阶段是不能逾越的，城市除了要受社会经济发展的基本规律支配外，其自身还有形成和发展的规律。对城市规划和建设不能仅从自己良好的愿望出发，不顾客观规律，随意搞一些只图虚名的各色各样所谓的“形象工程”。因此，在编制总体规划时，一定要密切联系和关注城市社会经济发展的状况和进程，一定要认识和遵从城市形成和发展的规律和特点。要注意“三个结合”，即城市经济社会发展规划与城市发展相结合，区域产业布局与城市布局相结合，区域基础设施建设与城市布局相结合。 地方政府是城市开发的主体，是城市开发的最大获益方。在城市规划的编制过程中，往往更加强调物质规划和主观规划，从而导致在城市规划过程中存在以下的一些问题：(1) 夸大经济发展首要位置(2)迎合领导“意识”（3）过分强调与地方规划设计部门或单位方案的结合（4）一些旧的思想观念、传统的做法，还或多或少的存在于规划中。（1）夸大经济发展首要位置经济发展是城市发展的重要表现因素之一。在城市总体规划编制过程中，地方政府主要关心的是：近期项目的安置、近期的经济效益等情况，而忽视或轻视，甚至不顾环境和生态的情况。这样的结果是：近期带来了经济效益，官员有了“政绩”，而中远期往往造成城市环境恶化、生态条件被破坏。太湖蓝藻事件就是只顾近期经济效益的证明。城市的加快发展不能简单地认为是经济的高速增长，还应考虑城市的综合效益，只有这样城市才能健康持续的发展。 (2)迎合领导“意识”有这样的一些句话：“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，抵不过领导一句话”，“规划不如改划，改划不如指指划划”，这正反映了领导意识在城市规划过程中影响力之大。领导的主观意识强加在城市总体规划的中，城市规划成了领导追求政绩的工具，这对城市的建设发展是十分不利的。领导意识不等于专家思想，不等于论证结果。编制者应该注意这一点。（3）过分强调与地方规划设计部门或单位方案的结合城市总体规划编制具有综合性和系统性，需要多部门相互协作实现。在吸收和采纳各个部门要求和各类专项规划成果的时候，地方部门对已经认同的规划一般强调总体规划要与之协调，并尽力纳入总体规划的编制中，这在总体规划编制体系中是不符合要求的，尤其对一些脱离实际的规划设想，不满足总体规划要求的规划，要坚决制止。（4）一些旧的思想观念、传统的做法，还或多或少的存在于规划中。总之，由于地方政府过于追求眼前的经济利益，对城市规划的要求常常局限于城市空间的机械布局和经济增长上，忽略了城市的发展和自然生态的融合，也没有将可持续发展的原则编制到城市规划中，故使城市规划失去了应有的作用。要搞好城市规划，首先要充分认识城市的综合性和系统性，而不能人为地把它的构成要素割裂开来，要把城市看成一个有机的功能主体。在满足地方城建部门要求和地方政府要求的同时，也要令大多数公众满意。规划师不仅要告诉城市管理者在城市规划中“哪些不该做”，还要指出城市规划中“哪些才可以做”或者“应该怎么做”。23 中小城市总体规划的特殊性231 审批程序的特殊性232 编制深度的特殊性我国的中小城市总体规划相对滞后，近年来才得以重视，在此之前，许多城市的建设发展已逐渐显示出不合理性，加上中小城市规划理论不成熟，规划实践较少，规划编制和管理部门又长期处于多极管理的状态，这些原因都使城市总体规划的编制和启动加大了难度。针对中小城市总体规划中存在的这些原因，在对城市总体规划的编制和审批中必须采取一些特殊的思路。多极管理：是指同级的许多部门都可对同一件事或某个部门进行管理。即不同于同一行业中的垂直管理。231 审批程序的特殊性 目前城市总体规划审批周期长，一方面与规划审批的内容复杂有关，另一方面也与规划审批制度有关。我国的城市总体规划实行分级审批制度，不同城市规划的审批主体不同。城市规划法第二十一条第一款规定城市规划实行分级审批。第二十一条 城市规划实行分级审批。直辖市的城市总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批。省和自治区人民政府所在地城市、城市人口在100万以上的城市及国务院指定的其他城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。本条第二款和第三款规定以外的设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，报省、自治区、直辖市人民政府审批，其中市管辖的县级人民政府所在地镇的总体规划，报市人民政府审批。前款规定以外的其他建制镇的总体规划，报县级人民政府审批。城市人民政府和县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。城市分区规划由城市人民政府审批。城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。 中小城市总体规划审批程序在依据城市规划法规定的基础上，结合地方实际情况，一般审批过程可分为四个部分：前期工作，申报工作、审查工作和报批工作(图23)。(1)前期工作中小城市总体规划由市规划行政主管部门拟定编制要求，经市人民政府同意后，委托具有相应规划设计资质的规划设计单位编制城市总体规划。城市总体规划纲要和城市总体规划方案由市人民政府组织专家评审，向社会公布并征求意见后，报市“四家班子”领导讨论审定。城市总体规划经市人民政府常务会议审查通过，提交市人民代表大会常务委员会审议通过后，报上级人民政府审批。需经省政府审批的由省建设厅组织专家评审。需经国务院审批的，由省建设厅报请建设部组织专家评审。有关市政府应按评审意见进行修改。(2)申报工作有关市政府应将修编的城市总体规划报给同级人民代表大会或其常务委员会审查同意后，报送省政府。申报材料应当包括规划成果(含文本、附件、图纸)、专家评审意见以及同级人民代表大会或其常务委员会审查意见。 (3)审查工作 省建设厅接到省政府交办的审查文件后，应对申报材料进行初审，并将有关材料分送省有关部门征求意见。然后组织召开省城市规划审查委员会会议，对修编的总体规划进行审查。 (4)报批工作由省政府审批的城市总体规划，省建设厅应将省城市规划审查委员会的审查意见和有关材料报省政府；由国务院审批的城市总体规划，省建设厅应将审查意见和有关材料报省政府审查同意后，上报国务院备案？（备案应为审批）。中小城市在审批程序过程中应注意以下四个方面。（中小城市的总体规划在审批程序过程中应注意以下四个方面。） 注重公众参与 广泛听取专家意见 审批程序制度化提高审批行政效率注重公众参与规划是代表广大人民群众的整体利益，让公众参与到规划的编制和审批过程中，从而真正实现“人民城市人民建”的宗旨。 广泛听取专家意见 城市总体规划的编制实施具有法定性，一经审批就必须严格按总体规划实行。 因此，无论是在审批工作的前期还是在申报和审查过程中，政府要积极组织专家进行规划的评审，广泛听取专家的意见，不断进行修改与论证，最终为城市建设提供一个较为科学、合理的规划方案。 审批程序制度化 中小城市总体规划审批工作一般要牵涉到两级或两级以上人民政府，各级政府职责不同，这就要求规划审批要规范化、制度化，做到一级一级切实把关，保障规划审批工作顺利进行。 提高审批行政效率由于城市规划的审批牵涉到的部门较多，相互之间的协调比较困难，导致审批过程很长。在当前变化快、发展也快的时期，常常会出现：规划还没有审批下来，城市建设中已经又有了新的问题，需要修改规划。所以，提高城市规划审批的效率，使城市依照城市规划中的要求，向前发展具有积极意义。 232 编制深度的特殊性城市总体规划涉及经济社会的各个方面，内容十分广泛是一项综合性很强的工作，需要多个专业的合作、多个角度的研究、多个部门的协调，广泛吸取各个方面的意见。因此，中小城市总体规划编制过程中，在内容深度上应该要注重五个方面的问题。（1）要把微观规划和宏观布局结台起来(2)要把近期规划和中长期规划结合起来 (3)要把工程规划和技术方案结合起来(4)要把总体规划和特色规划结合起来 (5)要把总体规划和社会、经济、生态目标的实现结合起来 （1）要把微观规划和宏观布局结台起来中小城市微观规划是指中小城市的内部规划，宏观布局则是从整个区域的角度出发进行的一个整体的发展构想。中小城市的兴起不是孤立的，它是在城乡一体化的条件下应运而生的。中小城市一方面吸收大城市的“辐射”，一方面又通过自身的功能向周边次级城镇传递这种“能量”。所以，在中小城市规划编制过程中，要把城市的经济和文化优势与周边地区的人力、物力优势更好地结合起来，促进城市的协调发展。 (2)要把近期规划和中长期规划结合起来 当前，由于城市专业化、社会化、商品化程度不高，所以中小城市的发展依然受到的限制，城市经济实力也相对较弱。这就决定了在近期规划上要从客观实际出发，首先考虑把那些投资少、见效快、群众急需、经济效益和社会效益都好的项目放在建设的首位上。同时，认真审视社会宏观环境，分析未来城市发展趋势，把握自身发展优势，做到既有长远打算，又有近期安排，科学地确定城市的发展方向和用地规模。 (3)要把工程规划和技术方案结合起来工程规划主要是指基础设施的规划，就是指对包括道路交通、给排水、电力电讯、防洪等在内的这些基础设施的规划。基础设施是保证城市社会化生产，以及人民生活的必要条件，是城市正常运营的物质基础。技术方案是对工程规划所进行的细化，是从画示意图纸，进入画定性、定量、定位的技术图纸。也就是工程规划从整体战略方针转入战术指导。 以往在总体规划的编制过程中，一般比较注意做好工程规划，而常常轻视技术方案。没有技术方案的支持，工程规划也只能是一纸空文。在新的一轮总体规划编制过程中要注意二者的有机结合。(4)要把总体规划和特色规划结合起来在城市规划领域中，“克隆”与“攀比”的现象严重。在编制城市总体规划时，往往都想走国际化、一体化的路线，而常常忽略中小城市自身的发展优势和特色。认为所有优秀的成果都适用，所有先进的经验都要学习，这对城市的健康科学发展是十分不利的。中小城市总体规划的编制，既要运用先进的规划理念和实践，又要充分挖掘地方优势和地方特色，并将二者结合起来。 (5)要把总体规划和社会、经济、生态目标的实现结合起来 中小城市总体规划必须与社会、经济和生态目标的实现结合起来。新时期，中小城市规划要把眼光放远一点，要面向新世纪，面向现代化，面向建设小康社会，紧紧围绕国家和社会宏观战略目标，使当前利益服从长远利益，经济效益兼顾社会和环境效益，保障社会、经济、生态统一协调发展。 综上分析，中小城市总体规划的编制应补充完善以下五方面的内容。(1) 微观到点，宏观到面，点面结合(2)近期到项目，中远期到科学预测，合理安排规划时序(3)工程规划到位，技术支持配套，规划要做到虽然系统庞大但组织有序(4)充分挖掘地方特色，做出“城市个性”(5)社会、经济、生态统一协调发展（1） 微观到点，宏观到面，点面结合即一方面中心城区总体规划编制要合理布置用地，明确每一块用地的性质；要按照实际需要，根据城市规划用地分类表细化用地分类，充分实现建设用地的效益；要做到城市功能分区是明确的，相互之间联系是科学有序的；要树立城市个性化的新形象，创造良好的城市生产、生活环境。另一方面，要考虑周边城市与其经济的联系和相互影响，以及自身向外辐射作用的强度和广度，实现区域全面协调发展。规划重点主要落实在市域城镇体系规划、市域基础设施规划及市域交通规划等专项规划中。城市规划用地分类表我国 1991年3月颁