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政府信息资源的管理与立法研究天马行空官方博客：/tmxk_docin ；QQ:1318241189；QQ群：175569632中国信息协会政府信息资源的管理与立法研究课题组 目录 前言 课题组名单 政府信息资源的管理与立法研究主报告 一、积极推进政府信息化 （一）、信息化是推动经济和社会发展的关键因素 （二）、加快国民经济信息化进程必须大力推进政府信息化 （三）、政府信息化建设中的一项根本任务 二、大力加强政府信息资源管理 （一）、加强政府信息资源管理是一项紧迫任务 （二）、政府信息资源管理的内容、重点与原则 （三）、加强政府信息资源管理的具体目标与任务 三、搞好政府信息资源开发规划 （一）、信息资源开发现状 （二）、加快制定政府信息资源开发规划 （三）、信息资源开发的原则、目标和重点 四、建立有效的政府信息体制和运行机制 （一）、体制制约、机制不顺的影响不可忽视 （二）、转变观念，加快改革步伐 （三）、加快建立政府信息收集交换体制和运行机制 五、强化政府信息技术设施管理 （一）、技术管理目标 （二）、管理内容与对象 （三）、管理方法 六、加快政府信息网络建设 （一）、政府信息网络 （二）、政府信息网络建设亟需加快和完善 （三）、加强政府信息网络管理刻不容缓 七、高度重视信息安全 （一）、安全威胁 （二）、信息安全 （三）、加强信息网络安全管理 八、抓紧政府信息资源管理立法 （一）、信息立法的紧迫性 （二）、急需解决的信息法规 （三）、政府信息资源管理法规 九、实施有利于中西部发展的区域政策 （一）、地区发展不平衡 （二）、积极贯彻西部大开发战略 （三）、推进中西部地区政府信息资源开发 十、提高认识加强领导 （一）、提高信息意识 （二）、加强领导 （三）、对策措施 政府信息资源的管理与立法研究分报告之一府信息资源管理 一.政府信息能力与政府信息资源 1.政府信息能力 2.政府信息资源 3.政府信息资源需要管理 二.政府信息资源管理的十个方面 1.政府信息化发展战略及政策的制定 2.政府信息化发展计划 3.政府信息资源管理相关的法律和法规 4.政府信息基础设施的管理 5.政府信息的管理 6.政府应用信息系统的管理 7.政府信息技术的管理 8.政府信息化的项目管理 9.政府信息的安全管理 10.政府信息化的人力资源开发 三.政府信息资源管理的实施 1.政府信息资源管理的组织机构 2.政府信息资源管理的立法 四.结束语 附录一：美国“信息技术管理改革法”部分条款要点介绍 附录二：英国政府的“产业咨询委员会” 附录三：加拿大首席信息官及其办公室 政府信息资源的管理与立法研究分报告之二国外政府信息资源管理与立法经验研究 第一部分影响、问题与国外立法 （一）.信息革命对社会和经济发展产生的影响 （二）.信息革命对政治的影响 （三）.信息革命对文化的影响 第二部分政府信息资源管理的立法对策研究 （一）政府信息资源管理的专门立法的必要性和可能性 （二）政府信息资源管理的专门立法的主要内容 （三）政府信息资源管理立法的配套立法 政府信息资源的管理与立法研究分报告之三国外政府信息资源管理与立法经验研究 一、高度重视政府信息资源管理，强化政府信息资源管理的责任。 二、建立有效的政府信息资源管理体制和机制，强化政府信息资源管理。 三、加强政府信息资源管理的组织建设，落实政府信息资源管理责任制。 四、制定科学的管理规划和计划，高效管理政府信息资源。 五、实施公共信息准则，确保良好的公共信息服务。 六、实行普遍服务原则，充分发挥政府信息资源的效用。 七、建立政府信息资源管理法规体系，政府信息资源管理法制化。 八、建立政府信息系统，提高政府工作效率和效能。 九、制定有效的信息政策，加强政府信息资源的管理和推动政府信息资源的开发利用。 十、高度重视政府信息资源安全，保障政府工作目标的实现。 十一、加强教育和培训，提高政府工作人员的素质。 十二、保障经费需求，积极推动政府信息化。 附录1：美国联邦政府信息资源管理政策 附件2：俄罗斯联邦信息、信息化和信息保护法政府信息资源的管理与立法研究前 言 前言 组织力量研究我国的国情，向国家主管部门提出加强政策指导、制定相应法规的对策建议，促进国民经济信息化和国家信息化的健康、快速发展，一直是中国信息协会的一项重要任务。1998年11月22日召开的协会会长、顾问会议，再次确定要进一步推动此项工作。国家计委党组的负责同志在会上指出，目前信息管理的政策与立法滞后，协会在这方面要多做些研究工作。会后，中国信息协会与中国法学会、国家计委政策法规司、国家经贸委信息中心、中国科技信息研究所、国家信息中心的有关同志商量，并得到国家计委领导同意，决定把政府信息资源的管理与立法作为1999年重点研究课题。1999年2月9日组成课题组，开展了调研工作。 在国家计委、国家信息化办公室、国家信息中心的大力支持下，课题组先后走访了国家保密局，公安部公共信息网络安全监察局、金网公司、国家统计局计算中心、原电子部信息中心等单位，并同文化、教育、工业、财贸等主管部门的有关司局或信息中心的领导和专家座谈，还到南京、杭州、上海、合肥、西安、贵阳等地与有关省、市的部分政府部门、信息办、信息机构、大专院校的负责同志和专家学者进行座谈和研讨，取得了第一手资料。研究内容集中在以下几个方面：政府信息资源管理的特征，发达国家政府信息资源管理的发展历史和现状，加强我国政府信息资源管理的背景和紧迫性，政府信息资源管理的对策以及开发利用政府信息资源要解决的难点问题等等。 7月初，课题组在贵阳召开的有东、中、西部一些省市信息办、信息协会的同志参加的信息资源管理研讨会上，将调研过程中形成的一些想法，以“政府信息资源的管理与立法刍议”为题，与代表们进行了研讨。随后，又在贵州省信息办举行的政府信息资源管理学术报告会上将“刍议”各点征求了与会各厅局有关负责人意见，8月中旬又征求了杭州市信息中心和湖北省信息办的意见。之后，课题组根据各方面的意见做了补充修改，形成了加强政府信息资源管理与立法的十条建议，即课题研究的中间报告，于9月19日报送国家计委、信息产业部、国家信息中心，并送请国家经贸委、国务院办公厅秘书局、国务院法制办、国家统计局、公安部公共信息网络安全监察局、国家保密局、人大常委法工委等各有关部门审阅指示。 “中间报告”的十条建议是：提高公务员的信息意识和信息能力；转变政府信息收集交换体制和运行机制；加快制定政府信息资源开发规划并纳入国民经济和社会发展中长期规划和年度计划；遵照国家信息化建设24字方针有计划有步骤地推进“政府上网工程”；高度重视信息网络安全保障体系建设，大力发展信息网络安全产业；加强内部管理，做好信息安全工作；积极推进民间统计、市场调查活动和信息服务业的发展；抓紧政府信息资源管理的立法工作；实行有利于全国各地政府信息化的区域政策；加强对政府信息资源开发和信息网络建设的领导。 课题组接触到的各部门对“中间报告”所提出的十条建议很重视，普遍认为加强政府资源的管理势在必行。不少部门的信息中心表示赞同；一些部门的同志还提出了很好的修改意见。本研究报告的主报告就是吸纳各分报告的成果，汇总、研究各方面的意见，在中间报告的基础上，进行扩展、调整、修改、补充后形成的。期盼此项研究成果，对政府各部门加强政府信息资源管理提供一些参考，能起到抛砖引玉的作用。 课题组成员名单 顾问孙琬钟中国法学会副会长 周宏仁联合国经济与社会事务部跨区域高级顾问博士 组长高纯德中国信息协会副会长研究员 副组长杨学山国家信息中心总经济师副研究员 于清文国家信息中心研究员 课题组成员 张守文北京大学法学院副院长副教授 彭伶中国法学会研究部硕士 袁炳玉国家计委政策法规司处长 吴亚非国家信息中心信息安全处处长 王春颖国家信息中心计划处副处长 刘光辉中国信息协会处长 罗红红中国科技信息研究所国外科技动态研究中心副研究员 李湘红中国科技信息研究所国外科技动态研究中心助理研究员政府信息资源的管理与立法研究主报告执笔人：高纯德杨学山于清文王春颖刘光辉 （2000年4月15日） 当今世界，信息革命正在飞速发展，信息化浪潮一浪高过一浪，知识经济初见端倪。信息资源作为重要战略资源，它的有效开发和充分利用已经成为现代社会经济发展的重要推动力和取得经济成就的关键因素。在激烈的国际竞争中，谁能更多更快地占有信息资源并能有效地利用，谁就能取得竞争的优势，创造经济起飞的奇迹。正因为如此，许多国家都把加强政府信息资源管理，建立国家统一的政府信息网络系统，以打破各个政府机构之间和机构内部信息流动的障碍，并从市场上广泛地收集信息，获取丰富的信息资源，更好地管理复杂的政府事务，提高政府的决策水平、管理水平和工作效率，加强政府与广大公众之间的联系，改善政府的形象，使社会各界有效监督政府的工作和充分享用大量的政府信息资源，作为发展经济和推动社会进步的重大举措。 我们国家尚处在社会主义初级阶段。在工业化的任务还没有完成的情况下，全球信息化扑面而来，这对我国既是良好的机遇又是严峻的挑战。用信息化推进工业化，是我们的最佳选择。在我国经济和社会发展中，综合利用信息、物质、能量三大战略资源，广泛采用以信息技术为核心内容的高科技，为工业化插上现代科技的翅膀，让我们的祖国再次腾飞，迎接知识经济的到来，更具有紧迫性。 政府肩负着管理国家，领导人民建设有中国特色社会主义的历史使命。政府是否能够充分开发和有效利用信息资源，是能否正确、高效行使国家行政职能的重要环节。政府如果不掌握丰富的信息资源，缺乏科学的管理办法以保障国家的信息安全、经济安全、政治安全，很难实现人民的重托。政府信息活动规模巨大、对社会公众具有强大的影响力，政府信息资源对整个国家的发展价值极大。政府信息活动效率和效益如何，直接关系到国家的前途和命运。 政府信息资源有着深刻的内涵和广阔的外延。它包括信息内容、信息系统、信息网络以及相关的人才、资金等资源。政府是国家信息资源的最大拥有者，也是最大的信息生产者、使用者、发布者。 信息资源管理的出发点及其归宿，是要充分地开发和有效地利用信息资源，在确保国家秘密和信息安全的前提下实现信息资源最大限度的共享。因此，加强政府信息资源的管理与立法，对于进一步开发利用信息资源，实现政府信息化，提高政府的决策水平和工作效率，满足社会各界的信息需求，有着十分重要的意义。 本报告在对我国政府信息资源管理进行调查研究的基础上，就加强政府信息资源管理,重点是信息内容和信息网络的建设与管理,提出以下对策建议，供政府决策参考。 一.积极推进政府信息化 以信息技术为代表的科技革命正在一日千里地推动着生产力的发展，创造着新的技术经济体系，产生着新的生产管理和组织形式。对如何适应这一历史潮流问题，江泽民同志曾明确地指示我们“要加速实现经济和社会管理的信息化、自动化和智能化。”积极推进政府信息化，是我们政府现代化建设所面临的一项极其重要任务。 （一）信息化是推动经济和社会发展的关键因素 对于信息化，由于人们是从各种不同的角度来观察、研究和推动的，因而存在着不同的定义。从生产力的角度来研究信息化，是要全面考察各个生产力要素的信息化问题的，与劳动者的知识化、劳动资料的智能化、网络化和劳动对象的数字化密切相关，可称之为广义信息化。狭义的信息化是从信息技术、信息资源的开发利用、电子信息产业发展与信息技术推广应用等某个侧面出发，局部考察信息化的进程问题。本课题所言的信息化是指在经济、社会各个领域广泛应用信息技术、深入开发信息资源、加快现代化步伐的过程。 本世纪中叶信息革命以来，人类创造了智能机器。这种智能工具系统，不仅以自然力代替了人的体力，而且也扩展了人的部分脑力和智力，从而使人类的劳动能力大大提高。它的感测与识别系统能够以更高的敏感度和分辨能力获取外界的信息，增强了人类的感知能力。它的通信和传播网络能够以比前人创造的工具更快的速度和更大的容量传播信息，提高了信息交流和共享的能力。它的分析计算和智力系统能够以更快的速度、更高的精度和更强的记忆能力存取和处理信息，在很大程度上强化了人类认识世界的能力。它的控制和作用系统能够以比人更强的力量、更好的可靠性和更高的准确性来调节和改变外部事物的状态和特征，极大地增强了人类改造和优化世界的能力。 在人类社会发展历史上，信息化具有独特的涵义。工业化是指从农业为主导的经济向以工业为主导的经济演进的过程。而信息化则是从以工业为主导的经济向以信息产业为主导的经济演进的过程。今日之世界，信息革命飞速发展，不断掀起信息化的浪潮，并且一浪高过一浪。信息技术革命已经引发产业革命和社会革命，信息产业正在世界范围内由先导产业逐渐变为主导产业。从工业经济到信息经济、知识经济，从工业社会到信息社会，这是一个动态演进的信息化过程。信息化已经成为推动世界经济和社会发展的关键因素和人类进步的重要标志。 从宏观或整个社会的角度来看，信息化不仅是从事信息活动的劳动者阵容不断扩大，并逐步占据优势的过程，而且也是信息产业创造的价值占国民生产总值的比重不断增长，并逐步超过传统物质产业创造价值的过程。从微观上来看，在产品价值构成中，信息成分所占比重越来越大。在社会生产过程中，信息资源投入越来越多、物质资源投入越来越少、生产过程越来越信息化、智能化。 从信息产业的发展来看，信息化是使信息产业，包括信息设备制造业和信息处理服务业，在国民经济中的作用日益突出，并逐步成为主导产业和起主导作用的过程。信息化有三个相互联系的主要方面，一是信息产业（包括电子信息产业即信息设备制造业和信息服务业）的发展；二是信息高技术的产业化；三是信息技术手段在经济和社会领域中的广泛应用。随着信息革命的飞速发展，微电子技术、计算机技术、光纤通信和卫星通信技术日新月异，人类社会信息资源的开发和利用日益扩大，各种信息资源产生了巨大的经济效益和社会效益，改变了人类社会的生产方式和生活方式。因此，世界各国都十分重视信息产业的发展，通过发展信息产业推动信息化。 （二）加快国民经济信息化进程必须大力推进政府信息化 加快国民经济信息化进程，必须大力推进政府信息化。政府信息化在国家信息化中具有极其重要的地位。 首先，政府信息化在国家信息化中占有核心地位。从信息资源来看，由于信息资源是国民经济和社会发展的战略资源，信息资源的开发和利用的程度是衡量国家信息化的一个重要标志，所以国家信息化必须把信息资源的开发和利用置于国家信息化的核心地位，这也是国家信息化建设取得实效的关键。而政府信息资源在国家信息资源中占有主导地位，政府不仅是国家信息资源的最大拥有者，而且也是最大的信息生产者、消费者和发布人。政府信息资源不仅为公众提供政府和社会经济的过去、现在与未来，而且也是保证政府负责任的进行工作的重要手段和政府进行日常管理的基本工具。 第二，政府信息化在国民经济信息化中具有重要的示范作用。加快国家信息化建设是党中央、国务院推进国民经济发展和社会全面进步的重要战略部署。国家在信息化建设中，必须把政府信息化建设当作重点，一方面是为了尽快提高宏观经济管理、决策和服务能力，提高国民经济运行的质量和效率；另一方面，通过政府信息化建设的示范作用，极大地推动国民经济信息化建设。榜样的力量是无穷的，示范的作用是巨大的。大力推进政府信息化，将会有效地推进和加快国民经济信息化进程。 第三，政府信息化在国民经济信息化中具有极强的带动作用。政府信息化不仅涉及到国民经济和社会发展各个方面，而且也涉及到广阔的地域，因此，政府信息化建设必然带动国民经济和社会发展各个方面的信息化建设。牵政府信息化建设之一发，具有带动整个国家信息化建设和国民经济发展之全身的效果。仅从信息资源的开发和利用来说，政府信息资源的开发和利用，必然会带动企业和社会信息资源的开发和利用。一方面，政府信息资源的开发需要企业和社会的支持；另一方面，政府信息资源的开发利用是为企业和社会服务，实现信息共享。政府信息资源的开发和利用，必然极大地带动企业和社会各个方面的信息资源的开发和利用。从促进信息产业的发展来看，政府是信息技术产品的最大用户，政府信息化不仅可以带动电子信息产业的发展，而且也可以大大带动信息服务业的发展。同时，政府信息化工程建设是以提高投资效益为中心，以高度的责任感和严谨的科学程序进行的，坚持少花钱，多办事，质量第一，统筹规划、科学论证、精心设计，健全责任制，管好用好政府投资，可以带动企业和社会信息化建设健康发展。从推动国民经济发展的全局来看，政府信息化不仅可以加快国民经济新的增长点的形成，而且能够成为带动整个国民经济发展的重要驱动力。 （三）政府信息化建设中的一项根本任务 江泽民同志在党的十四大报告中用24个字高度概括了政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。从信息的观点来看，政府的上述职能的实现都要求有高度的信息化。 政府是一个生产、分配和消费信息的组织，具有“金字塔”式的信息结构，信息源来自基层，来自科研、生产、工作的第一线，来自每个公务人员和公民、。上级把信息收集的要求委交下级，下级则向上级汇报总的情况。在社会主义市场经济环境中，政府是一个生产多种信息产品的机构，具有明确的投入和产出。政府的投入与产出如图1-1所示。 政府由不同的部委、局、处构成，它们一方面从经济部门购进各种产品和服务，如计算机、纸张、文件柜等，并招收各种工作人员，这些物资和人力资源作为投入编入预算。另一方面，从非信息部门购进汽车、燃料，并聘用警卫、司机等，这些物资和人力资源也作为非信息投入编入预算。政府各个部委、局、处的生产函数虽然各不相同，但目的都是增加预算收入、把风险降低到最小、提高最高管理层的效率、增加社会福利和整个社会的财富。各种信息产品投入和非信息产品投入通过政府生产函数之后，就转化为各种产出，如各种政策、规章、知识、经济计划、外交、事物管理、标准、出版物等。 政府要很好地完成人民群众所赋予的管理国家的职能必须具备极强的信息能力。政府的信息能力至少由四个方面构成，即信息采集能力，信息处理能力，信息利用能力，以及信息交流能力。信息采集能力是政府准确、及时和完整地获取所需要的数据和信息的能力。信息处理能力则包括存储、加工和分析各种数据和信息以满足政府最终用户需要的各种能力。政府能在多大程度上利用所采集和处理的数据和信息实现“有信息的管理和决策”或“由信息所支持的管理和决策”是由政府的信息利用能力所决定的。而政府的信息交流能力则与政府信息对内交流、对外发布、促进政府与人民的互动、落实政府的各项方针政策和计划密切相关。 随着现代信息技术的飞速发展，有效地应用信息技术建设现代化的政府，已经成为一个受到广泛关注的、全球性的运动。在政府中应用信息技术的目标也由仅仅着眼于提高政府的有效性、效率和劳动生产率扩展为转变政府的职能，从而改善政府为人民所提供的服务。现代信息技术正在成为新的促进政府与人民沟通互动的工具，从而改善政府和人民群众的联系，推动民众参与决策、改变政府的工作方式、决策方式和行为方式。政府信息化已经成为一个时代的潮流，离开了信息化，不可能有一个现代化的政府；而一个忽视了信息化的政府，也不可能领导和建设一个走向现代化的国家。因此，政府信息化是政府建设中一件具有根本意义的任务，也是政府建设中最重要的一个时代特征。 二、大力加强政府信息资源管理 为有效开发和充分利用政府信息资源，推进政府信息化，最大限度地提高政府工作的效率和效益，提高政府为人民服务的能力和水平，最大限度地减少政府信息活动的费用，必须加强政府信息资源管理。 （一）、加强政府信息资源管理是一项紧迫任务 政府信息资源是政府活动所涉及的信息资源的集合。它包括信息内容资源以及收集、处理、传输、发布、使用、储存信息内容的技术、设备、网络和人等资源。 信息内容资源是由政府产生的和通过收集、处理、传输、发布、使用、储存和整理的信息，包括社会、经济、政治、军事等各方面的信息，有文字的、口头的或以数据库、纸质和缩微品、光电介质等介质保存的任何消息、知识、数字、图形等，可称作狭义的政府信息资源。政府拥有的信息设施存储和处理政府信息，政府信息网络传输、分配政府信息。政府公务员是政府信息内容的开发者和利用者，也是政府信息资源的载体，因此它们也是政府信息资源的范畴。 政府是信息内容资源的最大拥有者，也是国家最大的信息内容资源生产者、消费者、发布人。由于政府信息活动的规模，对公众的依赖，政府信息对整个国家的价值都是巨大的。政府信息内容资源是一种极其重要的国家资源，它向公众提供政府、社会和经济的过去、现在与未来的情况，是保证政府负责任地进行工作的一种手段，是政府进行日常管理的基本工具。 信息技术设施资源是有组织的人员、硬件、软件和物理设备的集合。它是政府用来收集、处理、传输、发布、使用、储存信息内容资源的手段，包括所使用的各种人员以及信息技术和设备资源。例如，政府信息系统是按照规定的程序，利用信息技术设施资源，有组织地收集、处理、传输、发布信息的系统。它是以信息内容资源为基础，已经成为广为利用的信息产品与服务的创造、传播和使用的健全媒体，它载荷着大量的政府信息资源，包括数值和信息，并传输给消费者。政府信息系统中包含有重要的信息系统，它是指对某一机构执行其职责具有重要意义，而需要专门连续管理的，或者需要较高的开发、运行和维护费用的，或者对于机构的计划、资金、资产和其他资源的管理具有重大作用和影响的一系列信息系统。 人力资源是政府信息资源的重要组成部分，一是因为它是政府信息系统人机系统的主体，是政府信息系统的主宰，二是因为它是政府信息内容资源的创造者和使用者。信息内容资源作为事物的状态和特征，它是不以人们的主观认识如何而客观存在的。人作为认识的主体，对客观信息资源的认识过程，是人类精神世界产生和再生信息的过程，也是知识形成的过程。知识作为人类实践经验的总结，是人们对客观规律认识的结果，它就是一种信息资源。人们的意识，从本质上来说，是人脑对客观世界的反映，也是一种信息资源。人既是信息内容资源的载体，又是信息内容资源的开发者和利用者。 政府信息资源作为国民经济和社会事物的状态和特征，是一种特殊的资源。它普遍存在于自然界、人类社会以及人们的认识和思维过程之中，它来源于物质世界，来源于人类社会；来源于物质领域，也来源于精神领域。政府信息内容资源不同于其他资源，具有许多特殊的性质，例如知识性、真实性、普遍性、共享性、动态性、时效性、主导性等。正是由于它所拥有的这些特殊性质，使其在人类社会经济发展和政府管理中具有特殊的重要地位。 加强政府信息资源的管理，最集中的要求就是要提高政府信息的采集、处理、利用和交流的四大能力。然而，目前我国在政府信息资源管理方面还存在着不少问题。主要表现在：一是在组织上没有统一管理，二是在指导思想上重硬、轻软、更轻信息资源的现象还普遍存在，三是在行动上缺乏统一规划。导致发展不平衡，信息能力严重不足，政府信息资源信息资源开发利用不成体系，不能很好共享。正如朱鎔基总理所指出的：“现在已到了下决心抓信息工作的时候了。我们手里没有什么直接管理手段，只有靠政策的、法律的间接手段管理，这样对信息的依赖性就越来越大，要求信息迅速及时，预测准确，要把信息工作作为生命攸关的一件事情来对待。”加强政府信息资源管理是政府面临的一项紧迫任务。 （二）、政府信息资源管理的内容、重点与原则 政府信息资源管理是指与政府信息资源开发和利用有关的决策、计划、预算、组织、指导、培训和控制活动，特别是与信息内容及其有关的资源如人员、设备、资金和技术等的管理。为使政府采用一体化的方式对信息资源进行管理，政府必须制定和施行严格的、统一的、贯彻始终的信息资源管理政策，并监督该政策的执行过程，促进信息资源管理原则、方针和标准的实施，评估政府机构的信息管理活动并确定其适用性、有效性和是否符合国家颁布的政策、原则、标准与方针。 决策是为了使政府信息资源的开发和利用取得预期的结果和目的，在对信息资源管理规律认识和对管理对象有关信息进行分析和预测的基础上，制定和采取行动方案的过程。决策是政府信息资源管理的起点，是政府信息资源管理活动的最重要的内容和管理者的最基本的职责。 计划是政府信息资源管理决策的具体化，它预先决定做什么、如何做和谁去做。政府信息资源管理计划所涉及的问题是要在未来的各种行动过程中作出相应的抉择，在政府信息资源开发和利用的现状与未来所要达到的目标之间“铺路搭桥”，这是政府信息资源管理不可缺少的职能。 预算是实现政府信息资源管理决策和计划的重要手段。它反映了国家的政府信息资源开发和利用的政策，规定了政府信息资源开发和利用的方向，为政府信息资源开发和利用活动提供了资金保证。 组织是保证实现计划所必须的活动的连贯性、协调性和一致性的工作步骤。它的职能是设计一种组织结构，使参与政府信息资源开发和利用活动的人员明确自己在集体活动中的位置，了解自己在相互协调的系统中的作用，自觉地为实现政府信息资源管理的目标而有效地工作。 指导是指挥和引导政府信息资源开发和利用活动并使之实现政府信息资源管理目标的过程。它直接涉及到政府信息资源管理者和管理对象之间人与人的关系，涉及到对政府信息资源开发和利用活动的指导、沟通和有效的激励，引导参与政府信息资源开发和利用的工作者有效领会和出色实现有关的目标。 培训是指通过各种方法和途径对所有参与政府信息资源开发和利用活动的人员进行教育、训练，使其掌握政府信息资源开发和利用的技术、方法，提高其素质和工作效率。 控制是政府信息资源开发和利用活动的进行评估和调节，以确保政府信息资源开发和利用目标的实现。在政府信息资源开发和利用活动中，一旦决策方案、活动计划通过组织付诸实施的时候，就需要对活动进行控制。它通过监督，检查计划的执行进度，揭示计划执行的偏差，找出出现偏差的地方、性质和原因，并采取积极措施予以调节，或把不符合要求的政府信息资源开发和利用活动纠正到正确的轨道上来，使之符合原来的决策和计划发展，或重新制定符合实际情况的决策，修正计划。 政府信息资源管理的重点是对信息内容资源的管理。当今世界，信息内容资源的开发与利用已经成为社会经济发展的关键因素和重要推动力。信息内容资源已经成为生产力、竞争力和社会经济发展成就的决定因素。从理论上来说，信息内容资源不同于其他资源，如果说物质资源向人类提供的是材料，能量资源向人类提供的是动力，那么信息内容资源向人类提供的则是宝贵的知识和智慧。作为知识和智慧源泉的政府信息内容资源，具有开发和驾驭其他资源的能力。虽然在人类社会经济活动的每一个环节中都需要有物质和能量的支持，但始终贯穿全过程和处于支配地位的却是信息内容资源。 从信息的角度讲，政府是管理全国或某一地方的行政首脑机关，其工作就是开发和利用信息内容资源，政府工作的成效取决于能否充分开发和有效利用信息内容资源。世界各国，特别是发达国家，都高度重视政府信息资源的开发和利用。由于政府信息活动的规模之巨大，政府信息活动对公众的依赖之深以及政府信息对整个国家的价值极其重要，所以如果政府把信息内容资源的开发和利用工作搞好了，那么政府工作的效率、效益和有效性就会大大提高。 信息内容资源的生产、传输、储存等都有一定的载体，因此对信息内容资源的管理不是抽象的，而是非常具体和实在的。从信息内容资源的载体来看，除对传统形式的载体进行有关管理之外，在现代信息技术环境中信息内容资源管理，首先是对人和人才的管理，因为人既是信息内容资源的创造者，也是信息内容资源的重要载体。当然，这里所说的是从政府信息资源的角度对人的管理，其与通常所说的人事管理是有区别的。其次是对政府信息网络系统的管理，因为政府信息网络系统不仅是信息内容资源传输的媒体，而且也是信息内容资源创造的重要源泉与工具和储存的介质。对政府信息网络的管理也包括对信息技术设施的管理，因为这里把信息技术实施作为政府信息网络的组成部分，看作是信息内容资源加工、处理的手段和储存的介质。 政府信息资源的管理必须依据信息特性，充分发挥信息的效用来确定。信息作为资源，除有一般资源的共性（如可用性、有价值等）外，还有其共享性、可积累性、可复制性、多次再生性、高渗透性以及与其载体不可分性等等特性。信息资源管理要贯穿信息需求调查、收集、处理、加工、使用、传播、保存等整个信息生命周期。至少应遵循如下原则。首先，是第一把手必须重视信息工作。搞好信息资源的开发和利用，并非是一件容易的事情。正如朱鎔基总理所指出的：“第一把手不重视信息，信息工作就搞不起来。”第一把手重视信息工作是搞好信息资源开发和利用的前提。第二，要制定详细而又周密的政府信息化以及信息资源开发和利用规划。应当清醒地认识到，政府信息活动的无效性必然降低整个政府的效率。国民经济和社会事业的发展，正是由于政府强大的信息能力和有效的信息活动，才富有活力。政府信息资源规划的目的是对信息资源进行综合、有效和高效率开发与利用，使信息冗余减至最少，使政府信息收集、维护、使用、发布的费用减至最小，最大限度地增加政府信息资源的有用性以及应用现代信息技术提高政府效率和效能。第三，建立有效的政府信息资源网络，并对每个重要的信息信息资源网络建立管理控制系统，保证信息资源网络产出的可靠性和有效性，政府机构要有共享信息处理的能力，确保信息资源网络有效准确地运行。第四，制定政府信息资源管理政策。为使政府对信息资源采用一体化的方式进行管理，政府必须制定和施行严格的、统一的、贯彻始终的信息资源管理政策，并监督该政策的执行过程，促进信息资源管理原则、方针和标准的实施，评估政府机构的信息管理活动并确定其适用性、有效性和是否符合国家颁布的政策、原则、标准与方针。 （三）、加强政府信息资源管理的具体目标与任务 政府信息资源的具体管理目标：一是对政府信息资源进行综合管理，提高政府对信息资源的开发利用效率；二是充分开发政府管理经济和社会事业所需的信息资源，应尽量减少重复开发，做到“一源多用”，使政府信息资源开发利用费用降至最小；三是保证政府信息资源的真实性、准确性、科学性、适用性，以求极大提高政府决策的正确性，满足日益增长的社会需求，对社会各界的工作、生活进行有效的信息引导；四是大大提高政府工作的效率和效能。 为实现上述目标，政府信息资源管理的主要任务，一是增强信息意识，要大力提高政府部门工作人员对信息资源的认识，深刻领会和贯彻邓小平同志关于“开发信息资源，服务四化建设”战略思想，抓紧开发政府信息资源紧迫感。二是提高政府信息资源开发和利用的能力。政府信息资源的开发和利用能力是提高政府决策水平、工作质量和效益的关键。因此，提高政府信息资源的采集、处理、利用和交流的能力，实现政府信息资源共享和决策科学化，大大提高政府效率和效能以及为人民服务的水平。三是最大限度地降低政府信息活动的费用，使政府信息的生产最经济，信息的分配最有效，使社会对政府信息的使用最容易和最方便，政府信息的效用得到最大的发挥。四是保障国家信息安全。政府，由于其所承担的使命，掌握有最大量、最权威、最重要的信息资源。大至国家战略，小至居民日常生活，有关的信息都掌握在国家和地方各级政府的手中。政府一方面有义务向公民发布非密的公众信息，满足公民的“知”的权利，同时又有责任确保国家机密不至流失，国家利益不至受到损害。 三、搞好政府信息资源开发规划 信息资源开发建设就是充分利用信息技术采集、处理、加工、传递和使用信息，不断满足国民经济和社会发展各个方面日益增长的需求。目前，我国的信息资源开发还远不能适应国民经济发展和社会进步的需要，应加紧制定信息资源开发规划，并纳入国民经济和社会发展计划。 （一）、信息资源开发现状 改革开放以来，我国信息资源开发利用取得了很大进展，各部门和各地区通过各自的系统收集了不少信息，社会信息机构也做了一些开发工作，信息资源有了较多的积累。进入20世纪90年代，我国电子信息网络发展很快，尤其是因特网接入之后，信息资源的数字化、网络化、商品化程度明确提高。 到1998年底，我国自主开发并向社会提供服务的数据库3000多个。政府部门信息资源开发利用以各类政府管理信息系统和网络为技术基础,逐步发展。中央和地方政府在本部门、本地区信息化发展规划中，大都强调把信息资源的开发利用摆在首要位置。随着现代信息技术在政府部门应用程度的不断提高，新生和存量政府信息资源的数字化、网络化比重近年来明显增加,提供了大量的适应国民经济和社会发展需要的信息产品和服务。政府工作人员的信息意识和信息技术应用能力有较大提高。各部门和各地区从网上收集了国内国际许多有用的经济、科技和贸易信息，对各级政府、企业的决策和管理起了很大的作用。 公共事业领域也积累了比较丰富的信息资源。经过数十年和数百万人的努力，在经济、国土资源、环境、科技、教育、文化、卫生、新闻出版、劳动和社会保障、城乡建设、交通、国际信息资源等领域,建设了一批综合性、基础性数据库,为政府和企业决策提供了大量的信息产品和服务。有些领域的信息服务初具规模,为国民经济和社会发展作出了显著贡献。 市场信息资源开发利用向多元化方向发展。在资信信息开发利用方面,以企业注册、年检、质量信息为主要内容的企业资信信息服务已经起步,上市企业的信息披露逐步规范;消费者资信信息的收集和服务随着各种金融卡的发展,逐步展开,规模日益扩大。供求信息方面,部分商品和服务的供求信息如债券、股票、期货、民航和铁路客票、计算机和通信产品等已经初具规模,分地区、分行业、分产品的供求和价格信息服务已普遍开展,技术手段逐步提高,走出了一条以市场方式提供供求信息服务的路子。 产业信息资源是市场信息资源不可缺少的组成部分。部分行业综合信息的产品和服务在系统性、完整性、准确性和及时性等方面达到了一定水准，国际市场信息服务逐步发展。企业信息资源的开发利用取得了显著的进展，一批大中型企业建设了不同规模的数据库系统和计算机网络，研究开发、过程控制、生产管理、经营决策等方面信息资源开发利用的规模和水平逐年提高，并正在从分散的开发向系统的、综合的方向发展。 但是，从目前情况看，由于我国信息资源的开发和利用，特别是政府信息资源开发和利用都很不充分。一是政府决策所需的信息不全，有的根本就没开发出来；二是有些有用的信息没有建成信息库很难找到；三是不少信息的质量差，真假难辩，统计口径不一致，不敢用；四是政府信息资源重复采集、交叉开发严重，浪费巨大；五是部门分割、地区封锁依然严重，信息交流受阻，造成人为的信息短缺。这些情况的出现同政府信息资源开发缺乏规划有着直接的关系。 （二）、加快制定政府信息资源开发规划 为使政府信息资源的开发有序进行，制定详细而又周密的开发和利用规划，确保政府所需信息的有效性和经济性是当务之急。应当清楚地认识到，国民经济和社会事业的发展，没有充足有效的信息资源是不行的。政府信息资源的短缺和开发的无效性必然降低整个政府工作的效率。 为充分开发和有效利用政府信息资源，必须按照规定的程序，有组织地收集、处理、传输、发布各种信息。现代信息网络是以信息为基础，是用于信息资源开发及信息产品和服务的创造、传播和使用的重要媒体。利用现代信息技术和手段，采用一体化的形式，改进政府收集、使用、发布信息的方式和方法，使政府高效率、有效和经济地进行信息活动，可使信息冗余减至最少，使政府信息费用减至最小，最大限度地增加政府信息资源的可用性以及应用现代信息技术提高政府工作的效率和效能。 在组织政府信息资源开发工作中，要充分调动部门和地方的积极性。有了全国信息资源建设总体规划之后，要将其纳入国民经济和社会发展中长期规划和年度计划，由部门和地方根据全国规划和各自的情况提出具体方案，经综合部门或归口部门平衡、协调后实施，有序地进行开发建设，避免重复开发造成人力物力浪费。 这里强调做好规划和协调工作，一是针对工作中存在的问题提出的，二是我们所要开发的政府信息资源应是科学、适用的，那些失去控制和无组织的信息在信息时代不构成资源。没有规模大、数据完整、门类众多的数据库（信息库），信息共享的程度就低。做好了政府信息资源开发规划，有组织有目的地搞好政府信息资源开发建设，信息共享才能发展，信息资源共享了才能推进信息化，信息化进展了则能进一步推动信息资源共享。 在信息资源开发建设时，要十分重视标准和技术规范工作。指标体系要科学，简便适用；信息编码、统计口径、技术标准要统一，否则信息很难交流共享，也不会多快好省地进行开发建设。 （三）、信息资源开发的原则、目标和重点 根据当前我国政府信息资源开发利用的现状与问题，在政府信息资源发开发方面应注意遵循以下原则： 一是，与经济和社会发展相结合的原则。政府信息资源的开发利用必须与国民经济和社会各个领域发展的需求紧密结合,以需求的紧迫性、重要性和效益作为确定重点任务和优先发展次序的依据。 二是，普遍服务原则。保障公民享有获取信息资源和电子信息服务的权利，在不远的将来能以支付得起的价格、便捷的方式普遍获得基本的信息服务。 三是，促进市场竞争原则。充分利用市场机制促进信息资源的开发利用，加强政策协调，创建适度竞争的市场环境。 四是，高度共享原则。政策规范和市场调节相结合，加快信息资源数字化、网络化、社会化和商品化进程，促进信息资源的高度共享。 五是，政府示范先行原则。政府部门信息资源开发利用先行一步，为社会其他领域做出示范。 六是，逐步发展原则。信息资源开发利用进程不搞一刀切,不同地方、不同领域根据各自的需求和基础，注重当前，兼顾发展，开发实用、适用的信息资源。 政府信息资源开发的主要目标是为政府更好地履行自己的职责，提高决策质量和工作效率，提高政府透明度，促进廉政建设服务。要逐步实现政府部门主要业务网络化、信息交换规范化、信息公开制度化。主要的政府业务工作和重大决策有相应的信息库群支持；政府公务员信息技术应用技能普遍提高；政府信息在政府机构内部实现畅通流转、充分共享；政府信息公开和面向社会的信息服务常规化、规范化。公共信息资源开发利用方面，要围绕政府、企业、科技、教育等领域的重点需求，实施国家信息库工程，建成一批国家级公共信息库，规模和水平达到20世纪末国际先进水平，通过公共和专用信息网络，向社会提供多样化服务。 近期政府信息资源开发的重点，要放在经济和教育、科技、贸易的信息上，特别要把政府和政府部门内部网的建设和信息资源建设作为重中之重。围绕政府部门主要业务，建设相应的数据库，在此基础上，建设支持管理决策和业务工作的信息系统和网络。实施政府信息工程，在各个政府机构自行建设的办公信息系统、业务信息系统、管理信息系统、决策支持系统的基础上，建设跨部门的高性能政府专用信息网络，建设政府信息收集、登记、公告、发布专用信息系统和共用信息库。四、建立有效的政府信息体制和运行机制 随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，政府信息资源在政府管理中的作用越来越突出，加强政府信息资源管理也越来越重要。为强化政府信息资源管理，必须更新概念，转变职能，加快建立适合于新的市场经济体制和机制的政府信息收集交换体制和运行机制。 （一）、体制制约、机制不顺的影响不可忽视 党的十四大提出，在社会主义市场经济体制中政府的主要职能是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。党的十五大进一步提出，要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平。根据十五大的要求，1998年政府机构进行了改革，各个部门正在实行精兵简政。现在遇到的一个突出问题是，政府机构改革激发出的强烈信息需求，得不到满足，政府对社会公众的信息供给也不很充分，严重地影响着政府工作的效率和效益。 据调查，许多政府机构对做好政府工作究竟需要什么信息，没有深刻思考，心中缺少信息需求的底数。从信息的来源看，渠道单一，目前主要还是从统计部门、行业主管部门来，而统计项目不全，有的数据有“水分”的问题还未完全解决。部门间的信息交换不通畅。民间统计和市场调查还没有充分发展起来，政府机关同社会信息机构的关系没有理顺，难以从信息市场上及时地获得信息。在市场经济的条件下，政府部门从信息市场上获取信息需要一定费用，而这些费用如何支付又缺乏明确的制度。这些情况表明，目前新的信息资源管理体制和运行机制还没有完全形成。这里有两个问题尤应着意加以解决： 一是政府信息资源管理体制的改革问题。政府机构精简了、人员减少了，职能还没有完全转变过来，该交给社会和市场中介组织去办的事情还没有交出去，仍攥在自己手里。由于忙于应付日常杂事，无更多的精力研究用于支持决策的大量而具体的信息需求和进