公文拟制与处理

1 公文拟制与处理 一、相关参考资料 二、文电科工作规程 三、文种选用上存在的问题 四、公文拟制 胡 益 兄 2013 年 12 月 17 日 2 相关参考资料 1、 党政机关公文处理工作条例（中办发 ,2012? 14 号） 2、 党政机关公文格式（GB/T9704-2012 ） 3、 湖南省党政机关公文处理工作细则（湘办发 ,2012? 40 号） 4、 湖南省人民政府公文格式细则（湘政办函 2012148 号） 5、 湘潭市人民政府公文格式细则（潭政办发 ,2012? 75 号） 6、 印刷、书写和绘图纸幅面尺寸（GB/T 148 1997） 7、 国际单位制及其应用（GB 31001993） 8、 有关量、单位和符号的一般原则（GB 31011993） 9、 量和单位 （GB 31021993 所有部分） 10、 标点符号用法 （GB/T 15834 2011） 11、 出版物上数字用法（GB/T 15835 2011） 12、 发文稿纸格式GB 826-89 13、行政机关（A4 开本）印制说明 14、汉语拼音方案（1957 年 11 月 1 日国务院全体会议第60 次会议通过，1958 年 2 月 11 日第一届全国人民代表大会第五 次会议批准） 15、汉字偏旁名称表 16、 语言文字规范GF2001-2001 17、 GB13000.1 字符集汉字折笔规范 18、 姓氏笔画顺序例表 19、 国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章 管理的规定 （国发 199925 号） 20、 中华人民共和国保守国家秘密法（中华人民共和国主席 令第 28 号， 2010 年） 21、 咬文嚼字 3 湘潭市人民政府办公室 文电科工作规程 收 文 工 作 一、所有来文来电由文电科机要室负责办理。电报、急件 要求随到随办，确保不误时不误事。 二、中共中央、 中共中央办公厅，国务院、 国务院办公厅， 省委、省委办公厅，省政府、省政府办公厅及上级业务部门的 来文来电，由文电科机要室负责送有关领导传阅。对市政府的 上级来电，对市政府的下级来文和对市政府办的来文，由文电 科机要室送市政府办分管文秘工作的领导审签。领导在送阅文 电上有批示的，由文电科机要室及时登记送至有关单位办理， 并将落实情况报告批文领导。对市政府的上级来文，文电科科 长负责阅签，按文件规定确定传阅范围进行传阅。 三、国务院、国务院办公厅，省政府、省政府办公厅的 文件，按上级规定，由文电科机要室根据文件内容和份数，确 定发放范围，填写“机要发文单”，负责发放。本级文件按照发 文范围成批发文或通过公文传输系统电子发文。 四、收进发出的机要件、挂号信应逐件办理登记签收手续， 登记本应保存3 年。 五、发出的文件、信件及电报，应准确及时投送，急件随 4 到随送，不得延误积压。如有差错，必须立即追查，并报告分 管领导处理。 六、文件传真由文电科机要室确定专人负责，非传真工作 人员不得自行操作传真机。传真工作人员要认真进行传真文件 的登记，严格遵守各项规章制度，不准传真密件。 附件： 1湘潭市人民政府办公室收文工作流程图 2湘潭市人民政府办公室公文处理单 5 说明： 不符合规范的文件应退回重新办理。 领导个人原则上不直接接收公文，如收到则交文电科进入办理程序。 原则上所有文件文电科均只送到领导办公室。 收文工作流程中每道程序原则上限时2 个工作日完成。 湘潭市人民政府办公室收文工作流程图 上 级 来 文 急件由分管领导阅 示，普通件由文电 科提出呈阅意见 常 务 副 市 长 、 分管副市长阅示 秘书长阅示 分管副秘书长阅示 文 电 科 根 据 领 导 批示，转相关单位 落实 平行机关、 下级来文单位 文电科审核、分类登记、编号 报告类 需阅知文件 简报类文件请示类文件人民来信 直接呈相关 领导参阅 办 公 室 分 管 领 导 提 出 处 理 意 见 相关副秘书长 阅知 分管副秘书长 提拟办意见 秘书长阅知秘书长批示 分管副市长、 常务副市长 阅知 分管副市长、 常务副市长 批示 市 长 阅 知市 长 批 示 文电科 转相关单位落实转相关单位办理 文电科归档 领 导 个 人 市 长 阅 示 文电科根据 领导批示转 相关单位办 理或督办 附件 1 - 60 - 6 附件 2 湘潭市人民政府办公室公文处理单 来文 单位 发文 字号 密级 缓急 程度 文件 标题 拟 办 意 见 领 导 批 示 流 程 记 录 收文 时间 送审送审送审 送审 时间 审签人 审签 时间 送审 时间 审签人 审签 时间 送审 时间 审签人 审签 时间 送审送审送审 送审 时间 审签人 审签 时间 送审 时间 审签人 审签 时间 送审 时间 审签人 审签 时间 7 发 文 工 作 一、发文程序 以市人民政府或市人民政府办公室名义发文，按以下程序 办理： 1. 各部门（单位）请示和代拟稿（以下简称文稿）由文电 科受理。其他科室和领导同志联络员等工作岗位收到的文稿， 送文电科受理。 2. 不需要征求部门（单位）意见的文稿，由文电科或有 关业务科室在5 个工作日内审核修改并报领导审批；需要征求 部门（单位）意见的文稿，由文电科提出拟办意见，报分管领 导批示后转有关科室办理。 3. 收到文电科转办的文稿后，承办科室按职责要求进行审 核、协调、办理。文稿办理完毕后，报分管副秘书长审核签署 意见，再报市人民政府分管领导审批后转文电科。 4. 文电科收到承办科室办结的文稿后，按规定进行复核， 依程序报有关领导审发；对内容不完善或手续不完备的文稿， 商承办科室或报文部门（单位）进行修改或补办手续，或退回 报文部门（单位）重新办理，符合要求后，再按程序报有关领 导审发。 5. 办公室科室起草的文稿，由该科室报分管领导审批后转 文电科，由文电科复核后按程序报有关领导审发。 二、审核职责 8 （一）承办科室职责 1. 把好行文关。审核是否需要以市人民政府或市人民政府 办公室名义行文。各部门贯彻国务院、省人民政府部门的意见、 部门职责范围内的工作和事项、部门联合行文能解决的事项 等，不以市人民政府或市人民政府办公室名义行文。 2. 把好政策法规关。要求相关部门（单位）提供法律法规 和政策依据，并审核文稿是否符合法律法规，与现行政策规定 是否衔接。 3. 把好征求意见关。审核是否征求相关部门（单位）的意 见。涉及全市经济社会发展全局或涉及面广、专业性强、与人 民群众密切相关的重大行政决策事项的，按照湘潭市人民政 府重大行政决策程序规定（潭政发,2010? 16 号）的有关要 求会同市政府法制办办理，并经深入调查研究、专家或研究咨 询机构等进行必要性和可行性论证；涉及相关部门 （单位） 的， 应充分协商；涉及地方的，应事先听取意见；要向社会公布决 策方案草案，并根据情况采取听证会、座谈会、协商会、开放 式听取意见等方式，向社会公开征求意见。 4. 把好程序关。文稿内容涉及其他部门（单位）职权范围 的事项，应按程序征求有关部门（单位）的意见。对涉及机构 编制、财政资金、 建设项目、 国有资产处臵、法律法规等事项， 应分别征求市编办、市财政局、市发改委、市国资委、市政府 法制办等部门的意见。报送省政府各厅（局）的文稿，应征求 9 各有关对口部门的意见。部门（单位）的书面意见应加盖本部 门（单位）的印章，并由部门（单位）主要负责人签名。部门 （单位）意见未取得一致的，应报分管副秘书长同意后进行协 调，协调后仍未取得一致意见的，应列明各方意见及理据，并 提出建议，报分管副秘书长和市政府领导审定。 有关部门（单位）报送紧急文稿应写出紧急原因及在本部 门（单位）的办理过程。承办科室应提出办理建议。 5. 把好文字关。审核文稿表述是否字词规范、标点正确、 数据准确，是否结构严谨，条理清晰。 6. 把好附件关。文稿应完备下列附件： （1）征求了部门（单位）意见的文稿，应写出办文说明， 内容包括征求意见情况、部门主要分歧意见、协调情况、建议 等。 （2）附部门（单位）书面意见。 （3）文稿办理所依据的法律法规和文件、领导批示等。 （4）市人民政府专题会议纪要代拟稿应附会议签到表和 会议原始记录的复印件。 （二）文电科职责 1. 对文稿进行复核。对是否确需行文、是否符合相关政策 法规、采纳部门（单位）意见是否全面、传批手续是否完备、 文字表述是否简洁准确、体例格式是否规范、密级和紧急程度 的确定是否合理、是否符合行文规则等进行复核，确定文种和 10 行文方式。 2. 审查确定规范性文件稿。文稿内容属规范性文件的，送 市政府法制办进行合法性审查。 3. 填写发文稿纸。 4. 按程序报送相关领导审发。 5. 对文稿编号，确定印发范围，并组织印发。 6. 规范性文件由市政府法制办统一登记、编号、公布。 附件：湘潭市人民政府办公室发文工作流程图 11 附件 湘潭市人民政府办公室 发文工作流程图 部门代拟文稿领导批示件 有关领导初审，签署同意办文意见相关秘书科室代拟文稿 相关秘书科室核稿 说明 部门代拟文稿须经部门行政“一把手” 审核、签署意见、加盖单位印章。 会议通知类代拟搞还须附已按程序审签完毕 的会议方案。 会议纪要类代拟文稿， 还须附参会人员名单、 发言原始记录，由会议纪要内容涉及的各单位主 要负责人签署意见、加盖单位公章。 领导在进入办文程序前对所拟公文的批 示，只作办文依据，不视为审签、签发手续。 由相关科室按程序送签。 规范性文件由市政府法制办编制法律登 记号。 文电科核稿、登记 办公室分管领导审核，拟办呈报意见 部门（单位）会签，规范性文件由 市政府法制办进行合法性审查 副秘书长审核 秘书长审核（签发） 副市长审核（签发） 常务副市长审核（签发） 市 长 签 发 文电科复核、印发、刊发、存档 12 文种选用上存在的问题 15 个文种：决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、 意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要。 文种是公文标题中不可缺少的要素。文种选用正确与否，是 公文写作成败的重要因素，也是能否达到行文目的重要环节。目 前各级党政机关在文种使用上存在诸多问题。突出表现在以下几 个方面： 一、缺少文种。 一是公文无标题； 二是公文标题三要素不全， 有的公文标题只有一个要素，即事由，犹如报纸上的新闻标题， 如公文标题为“今年高考招生计划超额完成15% ” 。 二、使用非法定文种。不选用法规中规定的文种，而使用总 结、要点、方案、计划、安排、纲要、规划、建议、答复等文种， 如公文标题为： “关于接待计划”。 三、文种重叠。 如请示报告、意见报告、请示函等，又如转 发通知类公文，因转发环节多，经常出现“通知的通知的通知”。 四、生造文种。 如情况报告、总结报告、申请报告、任免通 知、汇报等，甚至把批转、转发也拿来当文种使用。 五、文种作为公文标题。如将函、通知（会议通知或刃会通 知） 、请示、报告等作为公文标题，违背法规中有关标题拟制的 原则要求。 13 六、文种混用。 日常行文的实践中此问题也较多见，主要表 现为请示报告不分、决定决议相混、 公告与通告乱用、 决议和会 议纪要等同等。 七、同类公文使用不同文种。如 2010 年 4 月 9 日，国务院 办公厅下发了 中讲到：“准确性属于概念、判断和推理问题，, 现在许多文 件的缺点是：第一，概念不明确；第二，判断不恰当；第三，使 用概念和判断进行推理的时候又缺乏逻辑性；, ”反过来， 要 做到表述准确，就是要做到概念明确、判断恰当、推理正确。这 就要求起草人员既要具备较好的文字能力，又要对业务知识和实 24 际工作非常熟悉。 要字斟句酌， 仔细推敲、 修改，做到措词得体、 褒贬得当， 防止出现错漏、 歧义。要遵守文法和文字、标点符号、 计量单位等规范。 文字精练， 就是公文的语言要简明扼要、准确贴切、 严密规 范。为此，要舍得删削，竭力将可有可无的字、句、段删去，将 不够典型、平淡一般、繁多冗杂的例证删去，将与主旨无关或联 系不紧密的分支观点删去，但又不能一味求简，要服从行文目的 和表现主题需要，该详则详，该略则略。 三、关于公文起草方法方面的要求 （一） “深入调查研究，充分进行论证，广泛听取意见。” 深入调查研究是公文起草的基础性工作。习近平同志在谈到 调查研究时说： “为了防止和克服决策中的随意性及其造成的失 误，提高决策的科学化水平，必须把调查研究贯穿于决策的全过 程，真正成为决策的必经程序。” “对本地区、 本部门事关改革发 展稳定全局的问题，应坚持做到不调研不决策、先调研后决策。 ” 公文起草是决策的辅助工作，也是决策过程的一部分，因此必须 开展调查研究。公文起草调查研究，要注意以下几点：第一，要 重点寻求解决问题的办法。事先要根据发文机关意图做一些基础 研究，带着问题下去，全面深入地了解相关工作的现状，认真分 析存在的主要问题，注意总结实际工作中的经验教训，从中探寻 出解决问题的措施办法。第二，要注意收集相关材料。根据需要， 既要了解事物的现状，又要了解它的历史；既要深入实地和基层 25 获取第一手材料，又要查阅有关的法律、法规及其他资料。收集 资料作为解决问题的依据，绝不可偷懒、图省事，否则就会使文 稿留下缺陷，甚至可能埋下隐患。第三， 要边调查研究边思考公 文起草的问题。在调研中要注意对了解的信息进行核实、甄别、 归纳、分析，既作定量分析，又作定性分析，对有用的信息进行 分类，形成起草提纲和解决问题的基本思路，将调研成果直接体 现到公文稿中。 公文起草中的论证是将公文中情况的反映、问题的分析、 拟 提出的政策措施办法等进行科学性、合法性、合理性、可行性、 必要性论证的过程。要充分论证， 在广度上必须是全面的而不是 部分的， 在深度上必须是深入的而不是表面的，在时间上必须是 充足的而不是仓促的。论证的方法主要有：专家论证， 即邀请在 相关工作领域有深厚理论造诣和丰富实践经验的同志，对文稿中 的有关分析判断、 拟出台的政策措施办法等进行科学评判，讨论 形成综合性的评价意见；公开听证， 即由相关利害关系人就有关 问题进行陈述、质询、辩论，从而使各方面意见充分表达，道理 越辩越明，公文内容更全面、更公正、更合理。需要注意的是， 专家论证会、 听证会的参加人员要有广泛的代表性，特别是听证 会要有各相关利益方参加。论证通过的，才能写入公文；未通过 的，不能写入公文。这样，才能使公文中提出的政策措施等更加 科学、合理，减少决策失误。 广泛听取意见， 集思广益， 是做好公文起草的重要经验，也 26 是了解民意、集中民智、实现民主决策的有效途径。公文起草者 因为阅历和认识能力所限，可能对有些问题意识不到、发现不了， 而通过广泛征求意见，可以在更广的角度、更高的高度、更深的 层次进行审视， 可以使公文更加完善。重大决策事项以适当方式 听取人民群众、民主党派、专家学者和社会各界的意见，已成为 党和政府的一项决策制度要求。征求意见可以采取印送征求意见 稿、召开座谈会和论证会、向社会公开征求意见等多种形式。许 多公文涉及公民、 法人或者其他组织的权利和义务，必须事先征 求公众的意见， 才能协调好各方面利益关系，得到广大人民群众 的理解和拥护。 （二） “公文涉及其他地区或者部门职权范围内的事项，起 草单位必须征求相关地区或者部门意见，力求达成一致。” 公文“打架”，损害党和政府治国理政的统一性和权威性， 损害人民群众的合法权益，严重影响党和政府的形象。为从源头 上避免这一现象，条例特别作出此项规定。涉及有关地区和 其他有关部门职权范围内的事项，起草人员对相关情况和政策可 能不十分清楚、熟悉，理解也可能不够深刻甚至出现偏差，仅仅 按前面讲到的与有关公文进行衔接是不够的，还要主动征求所起 草公文涉及到的所有地区和部门意见。在文稿起草过程中，对有 关情况和问题要向相关地区和部门进行咨询和沟通；形成初稿 后，一般要将征求意见稿送有关地区和部门，请其提出意见后反 馈起草单位， 或者由起草单位召开相关地区和部门参加的座谈会 27 征求意见， 特别紧急的也可以电话征求意见。对于有关方面的意 见，要认真研究，并尽可能采纳其合理意见。有关方面如果存在 不同意见，起草部门负责人应出面组织协调，办求达成一致。 如 对较重要事项经反复协调仍不能取得一致意见时，则应将有关情 况作出说明报请领导审定。 （三） “机关负责人应当主持、指导重要公文起草工作。” 这一规定不仅是保证公文起草质量的要求，而且是“在新的 历史条件下提高党的各级领导干部的认识能力和领导能力，改善 和加强党对社会主义现代化建设各项事业领导的一项重要措 施” 。中央强调：“领导干部必须亲自动手准备自己的重要讲话、 报告，亲自指导、主持自己领导范围内的重要文件的起草，否则 他对自己所领导的主要工作就不能担负政治责任。这是一个重大 原则性问题”。文秘人员起草文件固然减轻了领导干部的许多负 担，但他们的阅历经验、认识水平、工作能力及所处的位置、所 站的角度、所想的思路，同领导者是有较大差距的。领导干部主 持、指导重要文件的起草，必然要先作系统的周密的调查研究， 用心体察下级和社会各阶层的呼声和要求，及时了解实践中出现 的新情况、新问题，经过自己认真思索和领导机构的集体研究， 化为系统的、 条理性的意见。 领导干部对所论述的问题有了比较 清醒而深刻的认识，对本机关提出的意见、办法的正确性、 可行 性心中有数，比较有把握。这样，不仅有助于提高文件质量，而 且有助于提高领导工作水平。所谓亲自主持、 指导起草工作， 主 28 要指提出重要文件的基本思想，包括主要的观点、意见、办法。 机关负责人要亲自精心斟酌文件的内容和文字，并负责修改定 稿。 第三节公文文稿审核 条例规定 “公文文稿签发前， 应当由发文机关办公厅 （室） 进行审核”。 公文文稿审核是发文机关对公文进行审批和印发前， 由办公厅（室）负责开展的把关、修改、校核工作，它是公文起 草工作的延伸，是公文拟制工作中的一个重要环节。当前，各级 党政机关拟制的公文中存在着这样一些问题：文字不准确、 逻辑 不清楚、 体式不规范、 所提政策措施缺乏可行性甚至与法律法规 有冲突等。 这就需要办公厅 （室）进一步加强公文文稿审核工作， 把此类问题解决在公文审批签发之前。加强公文文稿审核工作， 能够有效避免公文中常见的语言文字、行文规范以及政策措施方 面的硬伤； 能够有序协调相关职能部门的不同意见，充分反映发 文机关意图、 统筹各方合理需求；能够有力确保公文体现党和国 家方针政策、遵循国家法律法规，实现依法决策、依法执政、依 法行政；能够有效提升公文的逻辑性、规范性、可行性，确保有 关内容符合客观实际、有关措施能解决实际问题，从而切实发挥 办公厅（室）的参谋助手作用。当前，中央强调大力精简文件简 报、着力提升文件简报的质量和时效，这对公文文稿审核工作提 29 出了新的更高要求，必须以更加强烈的政治责任感、更加负责的 工作态度从事公文文稿审核工作。 一、公文文稿审核的基本要求、原则和重点 （一）基本要求 公文文稿审核工作基本要求包括：从文字上看， 字词准确精 练、语法严谨规范； 从内容上看， 观点客观鲜明、 材料充分有力； 从形式上看，文种选用正确、格式符合规范；从程序上看，严格 遵照流程、沟通协调到位。 （二）审核原则 公文文稿审核工作必须严格遵循以下原则：一是依据原则， 就是指公文文稿审核工作中提出的意见要有法可依、有据可查， 而不是主观随意、凭空臆测。二是质量原则， 就是指公文文稿审 核的全部工作都以保证公文质量、提升公文质量为出发点和落脚 点。三是效率原则，就是指公文文稿审核工作中要优化流程、科 学组织、加快节奏、缩短时间，保证公文的时效性。四是精简原 则，就是指既要精简公文制发的数量，又要精简每一篇公文的篇 幅，实现少发文、发短文。 （三）审核重点 1把好发文关 （1）从发文必要性角度把关。 条例规定，公文文稿审核 的重点第一项就是“行文理由是否充分，行文依据是否准确”。 这是公文文稿审核工作的首要任务，也是各级党政机关办公厅 30 （室）应当承担的重要职责。在行文理由方面，是否需要发文、 需要以什么形式发文，是公文文稿审核的第一步，也是从源头上 减少发文数量、 纠正行文错误的重要关口。审核工作中可以掌握 以下判断标准， 公文文稿所涉及工作是否具有重要意义、是否十 分紧急、 社会关注度是否高、不通过发文采取措施是否会引发什 么后果等。在行文依据方面，公文文稿的来龙去脉必须可追溯、 公文的行文关系必须有依据。审核时可以从这几个方面把握：公 文是根据领导同志的批示、指示起草的， 还是根据上级的统一部 署和安排起草的； 行文依据是有关法律法规的规定，还是部门职 责权限，亦或者是补充、修订以往相关规定。经过综合研究，只 有那些合法合规、有理有据的公文文稿才能进入到下一步程序 中，否则公文文稿要退回报文单位并向其说明情况。 （2）从精简公文角度把关。制发文件是各级党政机关组织 和开展工作的一种必不可少的手段，但是过多地依靠发文进行工 作，就会助长空谈和形式主义，甚至形成以文件落实文件的怪现 象。各级党政机关的办公厅（室）在公文文稿审核工作中，要着 力落实中央关于整治文风、精简文件、 严格控制发文数量和范围 的要求。一是可发可不发的公文坚决不发。对那些意义不大、推 动工作作用不大的公文，要向领导同志和起草部门说明理由，坚 决挡住不发。 二是重复的公文坚决不发。对已有的规定没有落实， 就要加强督促检查。重复发文不但不能解决问题，反而有损公文 的严肃性和权威性。 三是该由部门发文或部门联合发文的不必由 31 上级机关发文。 一些部门不分情况，盲目地推动上级机关印发有 关本部门工作领域的公文。这是一个认识误区，公文文稿审核时 应当极力避免这种情况，否则容易在部门之间形成攀比的心态。 四是不得层层转发上级机关文件。党政机关要在贯彻落实上级指 示上下真功夫、实功夫，而不是照抄照转上级机关的文件。 2把好政治关 （1）是否符合党的路线方针政策。公文文稿“内容是否符 合党的路线方针政策”是公文文稿审核的重点。党的路线方针政 策是全党全国一切工作的宏观指导和行动准则。不管是哪一级机 关制发的公文， 也不管是什么形式的公文，都必须符合党的路线 方针政策，不得与其相违背。这是公文制发最重要的政治原则。 当然，执行党的路线方针政策绝不是机械地照抄照转，而要与本 地区本部门的具体实际相结合，把党对有关工作的指导思想、重 要精神落实到本地区本部门实际工作中，这才是真正地与党的路 线方针政策保持一致，真正地推动党和国家各项事业不断发展。 （2）是否完整准确体现发文机关意图。条例将“是否完 整准确体现发文机关意图”列为公文文稿审核的重点之一。办公 厅（室）根据发文机关授权，负责审核公文文稿，因此审核工作 中必须完整准确体现发文机关意图。发文机关认为某项工作需要 推进、某个问题值得关注，就会通过发文表明态度、提出意见。 公文写什么、怎么写，都由发文机关确定；公文是否成熟、发文 时机是否适宜， 也由发文机关掌握。有时负责起草公文文稿的是 32 某个职能部门或者几个职能部门，有时公文文稿内容涉及的工作 面较窄较专， 但是不能因此就认为公文代表某个部门或者某方面 的立场、 观点。审核公文文稿时必须在完整准确体现发文机关意 图上下功夫， 要着力避免公文中的一些判断、观点与发文机关的 判断、观点不一致的情况；着力避免公文视野局限、措施单一、 要求偏颇等情况； 着力避免个别职能部门企图通过上级机关发文 实现部门利益合法化的情况，真正从发文机关的角度出发审核公 文文稿， 保证公文的内容、 形式甚至语气语态都与发文机关的意 图相符。 3把好政策关 （1）所提政策措施和办法是否切实可行。公文文稿审核还 要着重看“所提政策措施和办法是否切实可行”。言之无物、空 话套话连篇的公文固然不可取，但是政策措施不切实际甚至南辕 北辙的公文危害更大。因此，公文文稿审核要将“所提政策措施 和办法是否切实可行”作为重要内容，切实加以把关。 实践是检 验真理的唯一标准，判断政策措施和办法是否切实可行，必须通 过实践来检验。 这里所讲的实践， 包括已经进行的实践和即将开 始的实践。公文文稿是在对以往实践进行调查研究的基础上形成 的，它必须符合以往的实践；公文更主要的作用是指导今后的实 践，因此必须在现实中行得通、起作用。后者对于公文文稿审核 提出了很高的要求，只有对现实状况足够了解、对未来发展趋势 有可靠的预测， 才能在公文文稿尚处于审核过程时，就对其所提 33 的政策措施和办法的可行性作出判断。 （2）是否同现行有关公文相衔接。公文文稿内容“是否同 现行有关公文相衔接”是公文文稿审核的重点、难点，也是比较 容易出现问题的方面。 现行有关公文， 既包括本机关的现行公文， 也包括相关部门的现行公文，既包括本级党政机关的现行公文， 更包括上级党政机关的现行公文。新的实践是在以往实践的基础 上发展起来的， 因此公文中的新规定是旧规定的发展和补充，制 定新规定不能割断历史，要与旧规定保持一定延续性。各级党政 机关的工作都密切相关、不可分割。 公文文稿审核中要注意仔细 对比相关规定， 防止出现不同部门对同一事项的规定相互掣肘甚 至抵触的情况；防止出现补充规定与原有规定相互矛盾的情况； 防止出现下级机关的规定与上级机关的公文不一致或者不匹配 的情况。 公文文稿审核中做好同现行有关公文的衔接工作，能够 使得各地区各部门的公文在总的原则和精神上一致起来，同时避 免出现越权干涉其他地区和部门职责范围内事务的情况。 4把好法律关 “内容是否符合国家法律法规”是公文文稿审核重点之一。 各级党政机关制发的公文，必须也只能按照国家法律法规的规定 去阐述和反映本机关职权范围内的事项，不能超越法律法规，在 国家法律法规之外另搞一套，更不得凌驾于法律法规之上。在公 文文稿审核中要深入研究相关法律法规，并掌握法律法规原则精 神，在内容方面要着重审核：公文所规定内容与有关法律法规是 34 否相互一致；公文中是否准确地引用、解释了法律法规规定；涉 及法律法规执行问题的宣传、要求以及具体措施是否体现法律法 规的本来含义； 对于国家法律法规没有规定的事项，党政机关公 文的规定是否与法律原则精神一致。在内容审核方面还有一个值 得注意的问题， 规章和地方性法规是依据国家法律和行政法规制 定的，同样具有规范性和约束力，下级党政机关制发的公文也应 当符合相关的规章和地方性法规。在公文文稿审核程序方面，要 将合法性审查制度化、规范化。针对党内法规、行政法规规章、 规范性文件以及涉及公民、法人和其他组织权利义务的公文文稿 一律交由党委法规工作机构和政府法制工作机构进行合法性审 查，确保公文内容合法合规，确保党政机关依法决策、依法执政、 依法行政。 5把好内容关（ 1）结构合理。不同的公文种类、公文内容 通常采用不同的结构，但公文结构都应当做到有逻辑性、条理性， 层次分明、完整统一。 公文文稿审核中， 切忌上来就一字一句开始 修改，而是要先通读全文， 对文稿内容有二个大体了解，着力理清 文稿思路， 然后推敲文稿结构是否符合主题表达的要求，各部分之 间是否衔接有序、 详略得当， 叙述的逻辑层次是否清晰，是否遗漏 了表达主题的重要环节等，并据此对结构进行调整和修改。 （2）材料准确。 公文为了说明观点，常常要使用一些材料。 能否选择使用最恰当、最可靠的材料，对于一篇公文的成败，具 有重要的关系。 在公文文稿审核中，要对文稿所使用的材料进行 35 细致的研究分析。 一方面要看所使用的材料对于所说明的论点是 否是充分的、必要的。材料和论点必须统一，通过科学的论证可 以得到这样的结论，如果仅仅是堆砌一大堆不能说明问题的材 料，那就没有意义了，必须毫不可惜地删去。另一方面要看所使 用的材料是否是真实可靠的。不论是引用事实还是文献，或者是 在批驳错误论点的时候引用错误论点，真实可靠都应当是一个起 码的要求。也许有的人认为，只要不妨碍所表达的论点，材料的 细节有点出入是无所谓的。这种想法是不对的。即使细节的出入 对于全部论证不发生直接影响，也会使人对于材料的全部可靠性 产生怀疑，以致减弱了论证的说服力量。因此，对于材料的审核 一定要不厌其烦、不厌其碎。 （3）观点鲜明。 党政机关公文必须具有鲜明而有力的观点。 公文文稿审核中， 就是要对那些堆砌辞藻、主要观点却含混不清， 或者即使有一定观点、却淹没在庞杂内容之中的公文进行改造。 要依据客观事实，科学分析、甄别什么是正确的观点，并把它鲜 明地表达出来； 要根据公文的主题和发文机关的意图，突出重要 的、有针对性的观点，舍弃细枝末节的、无关紧要的观点。 （4）判断正确。公文文稿审核中要格外注意文稿内容中判 断的正确性。一是情况判断，如形势判断、成绩和缺点判断、问 题判断等。二是性质判断，如正确还是错误、 人民内部矛盾还是 敌我矛盾、违纪还是违法、政治问题还是经济问题等。三是量的 判断，如多数还是少数、主要还是次要、主流还是支流等。审核 36 判断的正确性时， 要对客观实际进行科学分析，同时注意使用词 语恰如其分，该两面说的不要一面说，该加限制词的不能省略， 切忌模棱两可或者夸大其词。 6把好体式关 体式是指公文的体例格式。把好公文的体式关，主要看文种 是否正确、格式是否规范、规则是否符合行文。审核公文文稿的 体式时，要努力从以下几点着手：一是规范性。比如公文文种要 从条例所规定的15 个文种中选取，不能生造文种或者混用 文种；公文格式中有关组成要素、版式标准、 数据表现形式及用 纸等要严格按照条例和国家标准的要求执行；判断行文关系 时要遵守关于向上级机关、下级机关和平级机关行文的各项规 则。二是准确性。 比如要依据发文机关的职能权限和行文目的选 用文种， 防止出现平级机关之间使用请示等错误用法；要依据不 同的功能和使用要求，准确选用和标注公文格式要素；要依据行 文关系、 行文方向和公文的性质、效力等多种因素确定公文发布 和传递方式。三是全面性。审核公文文稿时， 漏标公文格式要素 的情况时有发生。 比如涉密公文漏标注份号，有附件的公文漏标 注附件说明等。 要全面考虑公文格式要素的使用情况，必要时可 以制作公文要素审核表，以备核对使用。 7把好文字关 （1）字词使用是否规范。审核字，主要是检查字的使用是 否正确，有无错别字、简化字、异体字，公文中一般不使用繁体 37 字、大写汉字。审核词，主要保证词语恰如其分、搭配正确、通 俗易懂，不允许随意简化、编造词语， 也要尽量避免使用冷僻难 懂或会引起歧义的词语。涉及一些机构、组织的名称时，出于文 字简洁的考虑可以使用规范化简称。对于字母词、 缩略语、外来 语等的使用， 要区分不同情况， 那些长期存在并且为社会所普遍 接受的词语， 可以在公文中使用；那些出现时间不长或者社会认 知度不高的词语， 不能在公文中使用；对于一些字面含义不是一 目了然的，应当在第一次使用时标注准确的中文含义。当前， 网 络语言方兴未艾，对此要谨慎对待。从维护公文严肃性、确保公 文用语严谨规范的角度出发，公文中一般不允许使用网络语言； 只有极少数经过长期实践检验、语义明确、 社会普遍认可的网绍 用语可以在公文中适当使用。 （2）标点符号用法是否规范。标点符号是辅助文字记录语 言的符号，是书面语的有机组成部分，用来表示语句的停顿、语 气以及标示某些成分（主要是词语） 的特定性质和作用。标点是 标号和点号的总称。点号的作用是点断，主要表示停顿和语气， 有句号、问号、叹号、逗号、顿号、分号、冒号。标号的作用是 标明，主要标示某些成分（主要是词语）的特定性质和作用，包 括引号、括号、破折号、省略号、着重号、连接号、间隔号、书 名号、专名号、分隔号。公文中标点符号如果使用失当，会增加 理解的困难，甚至造成误解。2011 年 12 月 30 日，经过修订的 新的 GB/T15834标点符号用法国家标准发布，2012 年 6 月 1 38 日起正式实施，要认真学习并严格按照国家标准使用标点符号， 使每一个标点符号都准确无误地为公文内容服务。 （3）人名、地名、时间、数字、段落顺序、引文等是否准 确规范。审核人名，要看人名完整准确，有无遗漏或者张冠李戴 现象。如果人名前冠以职务，还要核对职务是否正确。审核地名， 一般要用全称，并根据情况注明所在省、市、县。如果有几个不 同名称， 要使用国家行政机关认可的正规名称。时间有准确时间 和模糊时间两种，具体根据公文表述的需要使用。审核数字， 一 要看数字是否准确；二要看数字使用是否符合国家标准，2011 年 7 月 29 日，经过修订的新的GB/T15835出版物上数字用法 国家标准颁布， 2011 年 11 月 1 日起正式实施；三要看数字后面 的量词是否搭配妥当。审核段落顺序，要确保段落顺序不遗漏、 不重复。审核引文，主要看引文内容是否完整、是否准确。 二、公文文稿审核的主要程序 （一）接收文稿。 一般需要办公厅 （室）审核的公文文稿有 3 类。第一类是经会议集体决定的，部门报送代拟稿时必须附有 报告，说明文稿已经什么会议审议通过，部门根据会议精神作了 哪些修改等； 第二类是领导同志指示有关部门代拟文稿并作了批 示，这类公文文稿必须附有领导同志的批示；第三类是部门代拟 后请求以发文机关名义印发或者转发的，这类公文文稿必须附有 部门的请示。公文文稿只有手续完整、材料齐全， 才能接受并进 入审核程序。 接收公文文稿时收件人要查对清点文稿，确保没有 39 缺页、字迹不清等问题。 接收文稿后， 要将文稿名称、 来文单位、 收文时间、联系人及联系方式等登记在案。另外， 需要发文机关 审议的重要公文文稿，审议前由发文机关办公厅（室）进行初核， 接收文稿的流程是相似的。不管是初核还是审核，如果上级领导 同志在交办文稿时对审核文稿提出了一些具体要求，一定要准确 记录并认真领会，确保将领导意图落实在审核工作中。 （二）初步审核。 首先， 做好准备工作。 查找了解文稿起草 的来龙去脉及起草部门的意图、有关领导同志的指示和意见、现 行有关公文的规定、相关法律法规情况、相关部门的意见及协调 情况。其次，提出拟办意见。根据收集的材料和文稿本身情况， 提出发文、不发文、建议提请有关会议审议、建议退回起草部门 修改完善等意见。再次，如果确定发文，则开始正式审核。可以 由多人分头审核后汇总成一个花脸稿，也可以通过集体讨论形成 一个花脸稿， 对于较复杂的文稿，审核和集体讨论的过程也可能 反复多次。 （三）补充完善。 初步审核后，应当将花脸稿送印清样，并 认真点校。 同时根据文稿形成过程中有关情况，对文稿作进一步 的补充完善。 比如文稿起草过程中曾经征求过哪些相关职能部门 的意见， 如果认为起草部门征求意见不够全面，或者考虑到公文 文稿内容比较重要，还有必要征求其他部门的意见。对于一些事 项重要、 涉及面大的公文文稿，征求意见的部门范围可以适当宽 泛一些。这些部门在涉及本部门工作领域方面有充分的发言权， 40 征求他们意见的目的，一是为了使文稿中的政策、规定更加符合 实际，二是对制发这个公文进行预告，一使他们提前掌握有关情 况，便于考虑贯彻落实等问题。征求意见一般采取发函的方式， 也可以采取主动登门当面听取意见，或者召开部门座谈会进行讨 论等方式。有些党内法规、行政规章、 规范性文件和关系广大人 民群众切身利益的公文文稿，还可以通过向社会公开征求意见、 召开听证会、网上征询等形式，广泛听取各方面意见，不断修改 完善相关政策措施，确保各级党政机关科学决策、民主决策。 各 部门各方面意见反馈后，先区分这些意见中的文字性修改意见和 实质性修改意见。对于文字性修改意见，可以斟酌吸收；对于实 质性修改意见， 则需要退回起草部门，请他们与相关部门协商一 致，或者对相关政策措施再作论证。如果起草部门与相关部门经 多次沟通协商， 仍不能就文稿内容达成一致意见，经请示领导同 志同意，办公厅（室）可以介入协调工作，努力使部门的意见协 商一致。 （四）呈请报批。 公文文稿经过反复修改、协商一致后， 就 可以报批了。办公厅（室）需要向机关负责同志报送请示，说明 文稿的由来、领导同志的意见、会议审议情况、主要问题处理意 见、协调情况、审核情况、对签发人的建议等，报批的请示连同 公文文稿清样一并报请发文机关负责同志审批。负责同志在审批 过程中还有可能对公文文稿作出修改，或者提出询问，办公厅 （室）要及时准确地落实负责同志的指示、要求。 41 第四节公文签发 公文签发是公文生效的必备条件。为了规范公文签发，条 例对签发主体、签发的要素、会签等作出了明确规定。 一、公文签发的定义和重要性 （一）公文签发的定义及分类 公文签发指由机关负责人依据权限或授权对公文文稿终审 并签署核准印发意见。 签发分为正签、代签、核签、会签数种。正签是指签发人在 自身职权范围内签发公文。代签是指根据授权代他人签发公文， 当公文法定签发人因公外出或其他原因不能视事，可以授权或委 托其他负责人代为签发，事后再送法定签发人阅知。核签（又称 加签）是指上级机关负责人签发下级机关的重要公文，即以某一 部门名义制发的文件，由于文件涉及的问题比较重要，部门负责 人签批后再经本级党委或政府分管负责人审核后加签。比如办公 厅（室）经授权代党委或政府发的某些重要文件，办公厅（室） 主要负责人签批后还要请党委或政府分管负责人甚至可能请主 要负责人审核签发。会签是指2 个或 2 个以上机关联合行文时， 由各机关的负责人共同签发公文。 （二）公文签发的重要性 公文签发是公文产生效力的最终确认。未经法定签发人或其 授权签发人签批同意意见发出的文稿是不具有法定效力的，公文 42 必须经过机关负责人签发才能正式生效。文稿经签发成为定稿 后，其他人不经签发人同意，均不得对其再作实质性修改。在后 续发文办理程序中发现确有必要进行实质性修改的，必须报经签 发人同意后才能修改。 公文签发是公文质量的重要保证。签发是对文稿的又一次全 面核查，签发人对发文意图更了解，对工作认识更全面、 更深