EG06-政府流程的设计与优化-1.ppt

第6章 政府流程的设计与优化 一、 政府流程与电子政务 二、政府流程的特性与主要类型 三、政府流程设计要则 四、政府流程的优化 五、政府管理常用流程图 六、流程重组中的建模技术分析 1.传统职能管理模式遭遇挑战 传统职能管理模式的基本特征 ： v 以职能为建立组织的依据； v 主要以职能目标为管理目标； v 组织主要按职能实行纵向和横向的分解； v 以控制、协调为主要职能形式，实行 层级节制 ； v 信息沟通以逐级传递为主。 一、 政府流程与电子政务 优势：权力完整，指挥灵便，易于统筹兼顾；分级 治事，分层负责，有利于发挥各级积极性； 弊端 ： 各个职能部门的职能行为往往缺少完整有机的联系 ； 各个不同的职能部门之间经常出现失去共同目标的现 象； 部门职能是相对独立的，他们之间的工作衔接一般要 通过上一层级来安排、协调，因而管理成本高，费时 、费力，工作效能比较低； 重叠、交叉的层级体系容易导致信息流通不畅，信息 失真严重； 管理者最关注的是不出现自己必须承担责任的结果， 而对决定着结果的过程往往视而不见 ； 在职能管理模式下，管理体系实际上是一套层 级森严的命令控制系统，核心职能是控制和协调， 2.流程管理模式的特点 （l）组织结构优化 （2）注重过程效率 （3）注重过程控制 （4）突出管理的服务本质 （5）建立新型内部关系 （6）强调明确管理目标 (7)强调信息工具的重要性 流程再造BPR（Business Process Reengineering） 权威定义的时间是1990年，美国哈佛大学 博士迈克尔哈默（Michael Hammer）教授和 CSC Index首席执行官詹姆斯钱皮（James Champy）在合作的文章Reengineering Work ：Dont Automate，But Obliterate中提 出了BPR概念. 定义：“BPR是对企业的业务流程（Process） 作根本性（Fundamental）的思考和彻底性（ Radical）重建， 其目的是在成本、质量、服务和 速度等方面取得显著性（Dramatic）的改善，使得 企业能最大限度地适应以顾客(Customer)、竞争 (Competition)、变化(Change)为特征的现代企业经 营环境。” 在这个定义中，“根本性”、“彻底性”、“ 戏剧性”和“流程”是应关注的四个核心内容。 BPR作为一种新的管理思想，像一股风潮席卷 了整个美国和其他工业化国家，并大有风靡世界之 势。BPR被称作是“恢复美国竞争力的唯一途径”， 并将“取代工业革命，使之进入重组革命的时代” 。同时还波及到日本、德国等其他工业化国家。哈 默还被美国商业周刊评为90年代最具影响力的 “四大管理宗师”之一。 另外，对BPR做出重要贡献的除了哈默与钱皮外 ，还有托马斯达文波特（Thomas Davenport）。 现在基本上已把他们三位公推为BPR的奠基人。 从一开始，BPR就以其思想的先进性和革命的彻底 性吸引了许多企业的注意力，成为欧美乃至世界关注的 热点。资料表明，约有70%75%的欧美企业正计划实施 BPR，有一些通过BPR也取得了一定的成绩。例如Ford汽 车公司、AT&T、IBM、意大利的BAT、德国西门子公司的 Nixdorf Service等等，此外，亚洲也有许多公司纷纷 接受这一思想，其中不乏像泰国的泰华农民银行、台湾 的永大机电工业公司这样的成功之例。 但是我们也不得不正视这么一个惨痛的事实，成功 的背后是大量失败的案例以及微不足道的经济效益。 对此，牛津大学管理学院信息管理研究中心前主 任泰勒教授和英国曼彻斯特理工大学的威勒教授的看 法较具代表性。他们认为，BPR的核心理念“根 本性”和“彻底性”实际上是建立在这样一个前 提之上，即对企业流程的重组犹如拆装机器一般。从 这点可以看出BPR所体现的管理思维是非常理性化的 （Rationality），而实际上并非所有的企业流程都是如 此理想化。 11993年，麦肯锡咨询公司对20个BPR项目进行 调查的结果显示，60%的企业所取得的效益（包括 成本的降低）小于5%，30%的企业节约成本达18%以 上，只有10%的企业认为达到了BPR所承诺的效果。 21994年，CSC Index公司（BPR创始人之一钱皮 担任该公司的CEO）做了100个BPR项目的调查，结 果是：67%的企业认为效果甚微或失败，只有33%的 企业认为BPR取得了较好的结果。 下面是从1993年到1995年之间的几组权威调查数据以 及BPR创始人的行动： 31995年，BPR的奠基人哈默自己承认：70% 的BPR 项目不仅没有取得预期的成果， 反而使事情变得更糟 。 哈默在华尔街日报的一次访谈中承认了自己 的错误。 钱皮在Across the Board杂志的一篇文章中道了 歉。 一直露镜率甚少的另外一位创始人达文波特则为 Fast Company杂志创刊号撰写了一篇带有忏悔意味的 封面文章。 这三位BPR泰斗对自己在BPR上达成了一致意见： “革命性变化过热，把人的因素遗漏在外。” 3.政府流程的功能 现代世界各国的政府无不注重管理程序的 建设。 v 流程为依法治国特别是依法行政所必须，社 会用法定程序制约政府的行为和过程，以此保障 政府管理是真正有价值的，确实是社会发展和进 步所需要的； v 确定化的流程对政府管理自身的效率和质量 都具有不可替代的重要作用。 现代化的信息系统几乎没有例外，都是面向流程 的，而不是面向职能部门的。 信息系统是通过信息流，通过对信息流的控制来 实现对工作流的控制，进而实现对价值流的控制，实 现管理目标的。建立信息系统以后，有了统一的数据 库，数据可以共享，信息传递和处理的速度加快，传 统需要经过几个职能部门完成的工作，可能一次就同 时完成了，如果不尊重流程的存在，不在科学分析的 基础上对流程进行设计并予以确定化，继续人为按职 能部门对信息流进行分割，“少慢差费”将难以避免 ，电子政务应当带来的效益很可能会被其抵消得荡然 无存。 电子政务可以说就是一种基于流程的政府管 理形态，因此电子政务需要流程，没有流程也就 没有电子政务。 在一定意义上，电于政务就是要以信息技术的 应用，推动政府创建、优化自身的流程。 4. 流程管理模式在电子政务环境中的应用 流程管理正可以恢复事物的本来面貌，帮助我们 以流程为导向进行组织体系的设计，并不断对流程进 行优化和创新，保持政府管理的活力，从根本上克服 职能管理带来的一系列弊端。 在管理目标方面：流程管理模式关注的是政府管 理的总战略目标，把政府管理的全部行为视做一个服 务于总目标的流程集合，各个具体流程的目标集合就 成为政府管理的总目标， 在管理思想方面：流程管理强调管理的整体性， 强调政府各个组成部分的有机配合，强调对管理过程 的协调控制 在部门间的关系模式方面：流程管理强调打破部 门壁垒，建立起以流程为纽带的完整统一关系； 在管理机制方面：流程管理模式下所有的部门 或岗位都是流程的一部分.部门之间的绝大多数工 作衔接将按照确定的流程及标准目标明确地“自动 ”进行，不需要设置一个专门的控制层级，避免或 者减少了管理中的空白点，降低了因频繁协调而支 付的成本（人力、物力、财力、时间和机会）； 在管理的重心方面：流程管理重过程控制，重 过程能力建设，重效率与效能的双重提升，重服务 而不仅仅是管制： 这里并不是主张现在就在政府管理领域 全面推行流程管理，更不是彻底废除职能 管理，以流程管理完全替代职能管理。 1.政府流程及其特性 政府流程，就是指政府在履行其职能的过程 中，为完成一项工作任务，处置一项事务，解决 某方面问题所经历的活动过程的整体。 二、政府流程的特性与主要类型 政府流程是指政府在实施管理时，为 达成特定目标所经历的、体现工作规律的 稳定的活动步骤的集合。 政府流程是 工作活动的 集合。 工作单元间 有时间顺序 的规定性 要针对每个单元 指明具体的工作 方法途径 政府流程实际上是在准确地 描述着这样几个问题：一个政 府管理过程的构成（什么活动 ，哪些任务，什么目的或者目 标）；怎么做（活动规则、方 法手段、步骤及顺序）；谁来 做；做成什么样（标准）。 政府流程最为重要的属性是： 约束性 确定性 稳定性 可操作性 政府流程必须由 政府机关甚至由 立法机构制定 政府流程必 须明确、具 体、可行 2.政府流程的类型 依照其法定的效用，政府流程可分为：强制性 与选择性两种。 依照其效力范围，可分为内部流程与外部流程 两种。 内部流程是只涉及机关或系统内部的工作行为 （处置内部事务）的流程。实施内部流程确有违 法或不当时，只能通过上级机关解决，不能提出 司法审查请求。 外部流程是涉及机关或系统外部的工作行为 （直接处置社会公共事务）的流程。 依照工作行为的性质，可分为立法性、执法性 、司法性流程三种。 立法性流程是政府机关针对制定法规规章和其 他规范性文件而建立和实施的流程。 执法性流程是政府机关针对法律、法规、规章 和其他规范性文件的执行而建立和实施的流程。 司法性流程是政府机关针对特定司法权的行使 而建立和实施的流程。 依照其精细的程度，可分为一般流程、作业流程、 动作流程三种。 一般流程是针对工作活动过程的环节构成制定的流 程。如系统流程、活动流程等。其主要特点是相对概 括，大都规范有关的关系、位置、次序、方向等。 作业流程是针对工作活动过程中的各项操作制定的 流程。比一般流程精细，除一般流程规范的内容外， 还涉及具体步骤、手续、方法、时间、距离、有关标 准等。 动作流程是针对工作活动中工作人员的有关动作 制定的流程。这种流程最为精细，甚至要细致到操作 者手、脚、眼的每一种变化。这种流程主要适用于体 力劳动占较大比重的工作过程。 依照工作内容性质，可分为文件流程、档案 流程、会议流程、信访流程、基建管理流程、 物材采购供应流程、服务流程等。 依照各步骤运行的路线形式，可分为串联型、 并联型、复合型流程三种。 1.政府流程设计的基本规则 政府流程的设计 ，实际上就是对政府 流程的筹划和所进行 的确定化处置。 合法 合理 适应 协调 简便 有效 三、政府流程设计要则 2.政府流程设计的主要任务 明确具体对象，明确具体目标。 明确有关过程与环节（流程对象）的目标与任务 。 确定有效完成任务所需的工作步骤的内容与数量 。 确定各工作步骤间合理的最佳次序。 确定每个工作步骤应采用的方式、方法、技术手 段：明确每个工作步骤所处的时间、空间条件；规 定从事这些活动的工作人员应具备的素质和资格方 面的条件。 以文字、图表等形式准确地表述上述分析规划的 结果，形成流程说明、程序手册、流程图、决策表 等文件。 3.政府流程设计的程序 （1）明确目的、任务，制订计划 （2）认真调查研究 （3）分析评价既有流程 （4）规划新流程 （5）实验评价审批新流程方案 （6）正式确定新流程 (11) 四、政府流程的优化 指对既有流程的 分析与改进 具体方法要点 1 流程忧化前的准备工作 2.流程优化中认识改进必要性的方法技巧 工作中 的失误 较多 经常需 要“返 工” 工作过 程不畅 快 工作失 衡 工作质 量不均 衡 矛盾冲 突多 例行工 作也需 要反复 尝试 工作人 员和公 民多数 人感觉 不便 3.流程优化中观察分析问题的方法技巧 流程的 功能 价值及 其变化 流程的 可行性 这一流程的功能是什么 构成流程的步骤有遗漏吗 每个步骤的工作任务是由谁承担的 每个步骤为什么要安排在这个地点 来进行 每个步骤为什么要在此时进行 每个步骤所采用的方法，各步骤间 建立联系的方式与手续是否过于复杂 4. 流程优化中解决问题的基本方法 取消 增加 压缩 扩展 合并 分开 均衡 侧重 替代 换位 变序 1.系统化改造法：在现有流程基础上创建提供所需 要的新流程。 基本原则：ESIA (1)清除（Eliminate)：找出并清出非增值的活动。 (2)简化（Simply）：对剩下的必要活动进行简化。 (3)整合(Integrate)：经过整合，使流程流畅、连贯 并能更好地满足顾客需要。 (4)自动化（Automate）：充分运用与发挥信息技 术的强大功能，实现快速应变顾客需求与变化的高 效流程。 2.全新设计法：从根本上重新考虑产品或服务的提供 方式，零起点设计新流程。从目标开始逐步倒推， 设计出能够达到目标的全新流程。 五、政府管理常用流程图 系统流程图 ：一种逻辑框图，主要用来反映系 统结构情况，反映各子系统间的关系。在对涉及面 较宽的复杂流程做概要设计过程中，是不可缺少的 工具，它可以着重说明流程包括了哪些要素，以及 要素间的关系 工作活动流程图：一种用以表明工作活动 过程顺序和内部联系的框图 程序流程图：一种以表格与图形相结合的形式，反映具体工作步骤及操作细 节（操作性质、时间、运行距离等）的图表。它既可用于对各种工作流程的调查 分析，又可用于对新的工作程序的分析与设计 现 在建 议差 异 次 数时 间次 数时 间次 数时 间 作业122000分8旧80分4120分 传输1070分746分324分 核查2180分2180分00分 停滞3280分2240分二40分 存储2 且 l 移动距离1900米 1450米 450米 序号作业传输储存核查停滞距 离时 间工作内容细节（建议） lO 口D 10分外收发清点核查登记在册 2O 口D 60分在文件架阁上等候内收发点收 3O 口D 10分内收发点收启封登记 4O 口D200米5分送主管副局长 5O 口D 180分在副局长处等候 6O 口D 120分主管副局长审核批办 7O 口D300米10分送设备处大型设备科承办 8O 口D 360分大型设备科承办、拟稿 9O 口D 60分设备处主管副处长审核 10O 口D300米10分送主管副局长签发 互工O 口D 240分主管副局长签发 12O 口D250米8分送文印室印刷 13O 口D 600分文印室排版校对 14O 口D50米5分送承办人校对 15O 口D 120分承办人校对 16O 口D150米5分校样送回文印室 17O 口D 480分文印室印刷 18O 口D100米3分送内收发 19O 口D 60分内收发清点登记送外收发发出 20O 口D 定稿、存本归卷 事务分析流程图：一种用来表示事务 处理过程及在这个过程中文件资料流动方 向的图表。它可以简单明确地揭示处理某 一方面事务的全部过程，表明参与处理过 程中部门或工作人员的责任，表明文件资 料的去向 文件流程图：一种用来反映文件输入本 单位之后运转处理过程的框图，是详细设 计的结果，最终将成为组织文件运转处理 过程的重要依据。通常以处理过程的阶段 或参与处理的部门为单位绘制 六、流程重组中的建模技术分析 目前，流程重组中对现有流程描述的建模技 术主要有流程图(Date Flow Diagram，DFD法)、 扩展的事件流程链(Extended Event-Process Chain，EEPC法)、IDEF系列、Petri网、i * 结构 模型及统一建模语言(Unified Modeling Language, UML)法等。下面以某一行政部门的税 务登记流程为例，对以上建模技术进行分析比较 。 （1）流程图(date flow diagram，DFD法) 流程图法遵循ANSI标准，优点在于可理解性好。 流程图采取“自顶而下”工作原则，不仅可以对整个 流程有一个系统的总体的把握，还可以对具体的、局 部的行为进行描述。但它的不确定性太大，无法清楚 界定流程界限，时效性较差，无法显示流程中各操作 的先后顺序，对于每一个业务处理单位或部门在每次 进行操作时都只能比较分散列出，不利于分析同一业 务处理单位或部门是否存在重复的无效的操作。 为了弥补流程图法的不足，我们将其进一步拓展 为跨功能流程图法。它主要用以表达出业务流程与执 行该流程的功能单元或组织单元之间的关系，其组成 要素包括：业务流程、执行相应流程的功能单元或组 织单元。在形式上有横向功能描述以及纵向功能描述 两种，横向上体现了整个流程的执行单位，纵向则体 现了流程中各个业务的执行顺序。 （2） IDEF系列 IDEF模型系列是流程描述中很有影响力的方法 ，其含义是集成计算机辅助制造（Integrated ComputerAided Manufacturing，ICAM） DEFinition。IDEF系列主要分为两类，第一类IDEF 方法的作用是沟通系统集成人员之间的信息交流， 常用于系统描述与分析。主要有：IDEF0、IDEF1、 IDEF3、IDEF5。第二类IDEF方法的重点是系统开发 过程中的设计部分。目前有两种IDEF设计方法： IDEF1X和IDEF4。 IDEF0方法由结构化分析设计技术（structured analysis and design technique，简称SADT）发 展而来。 IDEF0功能模型主要由方框、箭头、规则、图示 组成，基本图素是：输入、输出、机制、控制。 IDEF0方法，总体思想是面向功能的，主要应用功 能分解和细化按照自顶向下、逐层分解，得到分层 次的一系列框图，建模开始首先要建立整个系统与 外部的关系图-A-0图。然后采用功能分解法自顶 向下对A-0图进行功能分解，画出顶层图和一系列 子图。 图 税务登记过程IDEF0建模 IDEF0方法不关心行为的时序关系，只描述行 为“是什么？”的问题。 而IDEF3方法要具体描述“行为是怎样发生的？ ”采用图形描述特定行为如何执行。IDEF3的图示 描述的基本句型是用盒子表示行为单元。不同于 IDEF0的整体把握，IDEF3主要是针对于某一事件， 依照事件的发生的先后顺序进行描述，同时还记录 了所有时间性的信息，包括与处理过程相关的优先 和因果关系。 IDEF0与IDEF3互为补充，从不同层次、不同 角度上对流程进行描述。在现有流程分析时，往 往将二者结合起来。首先，使用IDEF0采用自顶向 下逐层分解的方法，描述系统功能，进行功能分 解。当系统的主要功能分解完之后，需要使用 IDEF3方法单独将某个处理过程拿出来仔细考虑， 把它看作一个场景，进行情景分析，描述该过程 中个子功能之间的时序关系、因果关系等。 图 税务登记IDEF3建模 （3） Petri网模型 Petri最早产生于1962年，它借助于强大的数 学分析工具，是一种适合于关注系统定性结构和各 部分行为、功能间关系的逻辑层次模型。目前的 Petri网技术大致可以概括为赋时Petri网、着色 Petri网、带控制的Petri图三类。 面向BPR的事务流程模型是一种建立在赋时、着 色Petri网之上的一种扩充了的Petri网，可以六元 组表示为： BPM（P,T,I,O,A,C） 基于BPR的Petri网模型充分支持对流程加以规 范化描述的需要，对过程中并发、冲突、同步等多 种复杂关系具有很强的表达力。这种模型还为流程 模型的建模者提供了一些有价值的机制，如抽象与 细化机制、分解与合并机制等，使流程建模具有了 一定的模块化和结构化能力。同时Petri网技术具有 强大的数学分析能力，可以建立各种动态方程、代 数方程和其他的描述系统行为的数学模型，一方面 可以借此表达各种复杂的逻辑关系、确定和不确定 的信息以及各种动态模型，但另一方面，也就必然 要求建模者需要具备一定的专业知识和数学基础， 这就使其的可理解性比较差。 图 Petri网建模 （4） 扩展的事件流程链(Extended Event- Process Chain，EEPC法) EEPC是扩展的事件流程模型化方法，在 EPC的基础上考虑了与过程模型相关的动态因素 ，并且是从更为深入更为细节的应用化水平上实 现了动态模拟。其基本因素也在原有的事件、过 程、分支和等待的基础上加上了“流”这一概念 。 五个因素中，事件用名称及带有TBC（time between creation）的圆圈表示。 过程用带有服务名称、处理时间的矩形表示 。 对于只有服务者参与而没有顾客参与的活动 不作为过程来对待。 分支则用菱形来表示，内部标明分支的条件 。 流是顾客对象在事件和过程之间的活动，用 带有处理时间和顾客对象的箭头线表示。 EEPC以事件流程为基础，从时间上把握过程的特 性和进程情况，并以此为主线形成一个二维的模型。 纵向标明了所有需要的站点，横向则一一对应各 个站点的行为，以及各个站点之间的联系、事件进行 的先后顺序。 另外，由于对各个事件与行为均标明了运行时间 与等待时间，可以通过站点利用率、延迟时间、运行 周期这三个评价指标对流程进行分析。一方面利用站 点利用率和延迟时间构成二维象限，对各个情况分类 从而评价。（若延迟时间较长，还可以将EEPC图分解 为较低的水平，以便细化组织内的各种活动，寻找再 造的机会）另一方面，针对BPR的主要目标运行周期， 可以从总体上进行把握，采取相应措施，如减少重复 工作、减少移动距离等尽量缩短。 EEPC具有比较强的针对于BPR的模型化能力，但 一般只能针对一个具体的流程，不适用于整体的把 握。同时EEPC是基于时间的定量化的分析方法，对 于那些无法定量的流程就无法体现其效用。一个流 程是否需要重组与否除了评价时间、利用率之外， 成本、费用、产出率也是很重要的因素，而这些正 是EEPC的不足之处。 原流程分析 基于操作的过程再造指南 新流程分析 （5） i * 模型 i * 结构模型即策略依赖模型和策略推理模型的结 合体，是专门针对于流程重组而设计的一种分析模 型。 其主要思想是聚焦于某事件，从“why”、 “how”、“how else”三个角度分析处理该事件的 各种方法及其与之相关的各个行为主体，并可对问 题进行逐层分解，最终形成一个由节点和链路构成 的网状结构。 节点即指各个行为主体，节点之间的链接标 明了节点之间的依赖关系及依赖程度。 依赖关系主要包括目标依赖、任务依赖、资 源依赖和软目标依赖四种。 依赖程度则按轻重分为开放式依赖、承诺依 赖以及关键性依赖。 通过i*模描述并分析了事件中的各种行为及 其过程后，可以从能力（行为主体的活动是否可 以达到目标）、可经营性（其子目标是否可行） 、可行性（软目标是否能实现）和可信度