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对建设项目未经环评擅自投产处罚一议 2007年05月23日10:02 中国环境报柯光明在基层环境执法中，我们经常会碰到这样的情况，一些小型企业既没有进行环境影响评价，也没有建设配套的环境保护设施，但由于建设周期短，待发现时已经投入了生产。对于这种环境违法行为的处罚，一直存有不同的认识，笔者对此进行了一些探讨。一、违反环评制度与未执行“三同时”是两个违法行为一般说来，违反环境影响评价制度的行为往往直接导致违反“三同时”制度行为的产生。对这类未经环评又未执行“三同时”的环境违法行为的认定，原国家环保局1993年5月8日印发的关于建设项目环境管理有关问题的复函(环法1993238号)中规定:“自1979年9月13日中华人民共和国环境保护法(试行)颁布以来，任何对环境有影响的建设项目，均应执行环境影响报告书(表)的审批制度和三同时制度；凡建设单位未向环境保护行政主管部门提交环境影响报告书(表)的，应视为建设项目未执行环境影响报告书(表)的审批制度；凡环境保护设施未报请验收并取得环境保护设施验收合格证而投入生产或使用的，应视为建设项目未执行三同时制度”，这里就明确了违反环评制度和违反“三同时”制度，是有联系的两个违法行为。对于这类在建设过程中既没有办理环境影响评价审批手续，也没有执行“三同时”制度的违法行为的处罚，国家环保总局1999年4月12日关于建设项目环保验收问题的复函(环法199995号)中规定:“对未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表，且已经投入生产的建设项目，原则上应按照建设项目环境保护管理条例第二十八条处理。”这个解释将违反环评制度与违反“三同时”制度进行了合并处罚，用违反“三同时”来吸收违反环评制度，这在行政处罚工作中较为易于操作。在基层工作中，我们经常用此条款进行处罚，但在客观上对那种未批先建的项目没有起到应有的惩戒作用，尤其是对违反环境影响评价制度的行为没有进行惩戒。为此，今年3月21日全国人大法工委以“法工复20072号”文做出的执法解释中明确了处罚的办法，指出“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照环境影响评价法第三十一条、建设项目环境保护管理条例第二十八条的规定作出相应处罚”。这从法律上体现了违法必究的原则，有效维护了环评制度的严肃性。二、对违反环评制度和“三同时”制度分别进行处罚实践中存在的问题对建设项目未经环评擅自投产分别进行处罚，其中对违反环评制度的处罚是有前置条件的，只有在限期补办环保审批手续逾期不补办的前提下，才能实施处罚。如果当事人在规定的期限内补办了环境影响评价的相关审批手续，则违反环评制度的行政处罚不能进行。如果不对当事人进行限期补办环保审批手续，直接按环境影响评价法第三十一条，处5万元以上20万元以下罚款则不符合法律规定，也会导致行政诉讼的败诉。另一种情况是，当事人补办环保审批手续未获通过是可以按环境影响评价法进行处罚。但是，同时再以其违反“三同时”制度实施处罚就不太合理，因为此项目已经从法律上被禁止了，何谈执行“三同时”呢。如果此时再让其执行环保的“三同时”制度，建设配套的环保设施无疑是一种浪费