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西南大学法学院二专毕业论文论我国城市“蓝线”的法律保护邓晨（西南大学法学院，重庆，400715）摘要：当今中国正处于一个经济快速发展，城市规模急剧扩张的阶段，城市的规然而，在城市规划和发展的进程中，由于对城市蓝线规划的不到位以及城市建设建设过程中的破坏，导致城市水环境的严重破坏。本文从我国城市蓝线现状着眼分析，通过对当今各大城市开展的水体保护工程的理解和思考，结合水资源保护的相关法律法规以及对应的城市规划理论，从法律角度对我国城市蓝线的保护进行了初步探讨和论述。关键词：城市蓝线，城市水环境，城市规划，城市建设，水体保护On Legal Protection Of Urban “Blue Line”Deng chen(law school, Southwest University, Chongqing 400715)Abstact:China nowadays is on a stage that economy develops rapidly and the urban territory extends radically. But in the processes of urban development,water environment is broken strictly because of the poor planning and rapid urban construction.This paper mainly through analysing from the current situation of urban “blue line” and each kind of water protetion program made by different cities to make a preliminary discussion on the legal protection of urban”blue line” with related laws and planning regulations.Keywords: Urban “blue line”, Urban water environment, City planning, City construction, Water protection引言改革开放以来，我国经历了一个快速发展的时期，经济总量倍速增长，工业水平不断提高，工业规模迅速扩大，城市化建设也在政府的指导下迅速进行着，三十年来，中国城镇化水平增长了将近30%，不断加快的城市建设，人口的膨胀，迫使环境给城市让步，大量的房屋和工厂的建设占用了绝大多数土地，在植被不断减少，空气质量不断恶化的同时，水资源也不同程度地被污染、破坏。近几年来，针对环境问题，我国陆续出台了相关的法律法规，诸如中华人民共和国森林法，环境保护法，大气污染防治法，对人居的环境改善起到了一定程度的作用，然而绝大多数的法律法规都更加偏向于土地资源和植被资源的保护和管理，2002年8月29日出台的中华人民共和国水法对水资源保护进行了较为详尽的保护规定，虽然总体上对我国的水情起到了一定的缓和作用，但是作为一个人均淡水严重短缺的国家来说，是远远不够的，其中一方面是由于相关法律尚不健全，尤其是对水资源保护中的规划部分城市蓝线保护缺乏更加详尽的规定，另一方面，在水发相关规定的执行方面存在很多疏于管理和保护体质混乱的现象。我国是一个先天水资源匮乏的国家，人口占世界的22%，而水资源进展世界可用水资源的7%，按正常需要和不超采地下水，年缺水总量约为300亿400亿立方米，每年农田受旱面积700万2000万公顷，全国669座城市中有400座供水不足，110座严重缺水【1】。在水资源保护方面，我国已经出台了一系列法律法规，对水体质量和水资源利用率的提高起到较为显著的作用，然而水体的萎缩和城市建设的侵占使得水体的地域界限不断遭到破坏，2006年3月1日，我国出台城市蓝线管理办法，从水体地域界限的保护方面，加强了对水资源的保护，它体现了对环境保护的法律规范提升到了一个新的法律思考点从宏观的规划角度对自然环境资源进行整体的科学的调控和管理，使人居生态环境健康、协调和可持续发展。本文亦以这一新的法律思考点，从城市规划与管理的角度，对我国水资源的法律保护进行思考和论述。一、 我国城市蓝线及其分布现状概述城市蓝线，一般是指城市规划确定的江河，湖，水库，渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界限，亦即城市规划过程中确定的为保护地表水体而确定的地域界限【2】。从上述概念不难看出，城市蓝线的规划范围主要包括地表以液态水存在的河流，湖泊，水库，湿地，池塘以及沿海城市的入海口。我国作为一个河流广布，水体种类较多的国家，水体的总分布面积居世界第六，在这样一个基础上，我国水资源的时空分布却很不均匀，与耕地、人口的地区分布也很不适应。总体上来看，我国水资源分布存在明显的南北差异，同时，由于自然地形和气候因素的影响，我国的西部存在严重的缺水状况，这些差异也使得我国的水体蓝线分布在各城市之间存在着很大差异。西部城市水体较少，以黄河，塔里木河，伊犁河及其支流为主，分布较少的中小型河流以及小型湖泊，水库等；而南方城市则分布有大面积的水域，其水资源总量占全国的81%，其中，以长江，珠江，澜沧江及其支流为主，同时分布有洞庭湖，鄱阳湖，南四湖等大型湖泊，水库以及湿地；北方城市则以黑龙江及其支流为主，分布较少的中小型河流以及湖泊，水库等，同时兼有较大面积的滨海区域；我国的东部则分布了较重要的大河的入海口和大面积的滨海区域。这些宏观上的现实水体分布差异以及各地区的气候差异共同制约了我国城市的水体蓝线分布，又由于各地的经济发展和文化意识的不同，我国城市的水体规划的认识也有所不同，从而导致我国各地城市蓝线规划的差异以及不同问题的存在。二、我国城市蓝线规划管理的问题及其原因分析（一）、我国城市蓝线规划管理存在的问题1、我国城市管理中对水体保护存在缺陷 我国从20世纪70年代末就开始出现城市缺水现象，随着经济的迅速发展和城市化进程的加快，我国的城市缺水问题逐渐加剧，同时，工业和城市生活用水存在严重的浪费现象，笔者通过本专业的学习和调查发现城市水体存在以下主要问题： （1）、由于我国城市规模和人口不成比例的扩大，城市用地紧张的问题逐步加剧，建设用地指标的较少使得建设用地侵占水体的现象较为突出。 （2）、水体周围不规范的采石和取土想象较为普遍，从而导致水土流失严重 （3）、部分水体的周围仍然存在排污口，生活污水、工业污水以及生活垃圾的排入使得水体污染严重，水体萎缩。 （4）、部分河道的两侧甚至有乱搭建建筑物的情况，人为破坏、污染水体活动较多从1980年到2000年的20年间,苏锡常地区(包括大中小城市与建制镇)的建设用地、开发区等由1 311. 9 km2增长到2 330. 1km2,增长到原来的1. 77倍,城镇每年惊人的扩大48.5 km2，城镇建设面积的快速增长必将会造成“填湖让地”的现象。【3】2、城市规划中的不合理从规划层面来说，我国正处于一个城镇建设快速推进的时期，期间，通过不断的经验和教训的积累以及对国外先进规划理论的学习和借鉴，我国的城市规划制度建设已经取得了很大的进步，相关的法律法规也在不断完善，城市规划法以及各地城镇规划管理条例的出台使得我国的城镇建设能够相对合理稳步地进行，但是在城镇建设的过程中，存在很多不科学不合理的规划，尤其是在对城市蓝线的规划当中，缺乏整体性和科学性，过于粗放和短期性。这里笔者通过文献查阅以及调查研究，对重庆、长沙、深圳三个城市的蓝线规划进行了比较，从而对我国整体的城市蓝线规划中的问题进行了比较。重庆市由于其特殊的地理位置和气候因素，分布有长江和嘉陵江两大水系，作为河流系统发达城市的代表，它的蓝线规划“以充分发挥水体的资源、生态、景观、防灾四大基本功能，切实加强和完善城市水系的保护与管理，保障城市供水、防洪防涝和通航安全，促进城市的社会、经济、环境可持续发展为目标，结合城市蓝线管理办法及相关规定，合理划定城市蓝线的范围，遵循与相关规划相协调的原则科学、合理地进行城市蓝线的规划。”【4】 从重庆市蓝线的规划理念和目标可以看出，重庆市的蓝线规划主要着重于水体功能的保护从而保障城市功能的正常有序运行。笔者通过相关资料的阅读和分析认为，该规划它的整体性较强关于生态以及与城市绿线间的关系并未做出具体规划措施，即对具体区域的蓝线相关环境保护考虑得不够，单从保护河流功能来保障城市的社会、经济、环境可持续发展的角度来进行规划和法律保护是不够的，其保护范围应该予以延伸，应该考虑城市绿线和蓝线交叉地带的规划和保护，同时，由于重庆特殊的河谷地貌，在进行河流蓝线划定前还必须进行大量的调查分析工作，而不能只注重河流水文水利单方面的因素。长沙市的水系结构则以片状水域为主，湖泊、渔场和水库居多，这也使得长沙市的城市蓝线规划具有覆盖面广，综合性强的特点，其蓝线规划则遵循统一规划、依法管理、科学利用为原则，以正确处理发展与保护的关系为目标，保证长沙市的可持续发展。笔者通过对长沙市蓝线规划（2003-2020）文本阅读和分析中了解到，长沙市的蓝线规划从保护水体应有功能为出发点，具体、详细地对市内四种主要水体：江河水体、湖泊与渔场、水库山塘、撤洪渠内水体，分别进行了“划线”和“定线”，保护。通过水体的现实水域面积，进行了精确的蓝线划定。在规划文本中，笔者看到，全市的水体规划统一协调性较强，能具体地对不同水体功能进行区分和保护，同时又参照城市蓝线管理办法，对水体的利用和开发进行了规定，虽然整个规划文本中的内容十分详实、确切，并且有较多硬性管理措施的规定，但笔者认为，长沙市主要以大面积的片状水域为主，它的水域面积很容易受到周边环境因素的干扰，水体的质量以及体量每年都会有很大的变化，再加上这几年气候的变化，湖南省出现了较为严重的干旱现象，湖泊和水库水量的变化更为明显，这些变化都应该考虑到规划的过程中，因此，虽然对于各水域的具体划分和保护是不容否定的，但是，具体的蓝线界限划定却尚缺考虑，缺乏一定的科学性与可操作性。水体的蓝线不同于城市红线，不应该予以太过明确的界限，它是一个每年都会发生变化的弹性界限，它的划定应该随时间、气候的不同做出合理的、科学的规定。上述两个城市作为我国内陆城市水系分布的典型代表，笔者通过对二者的分析，概括了我国河流水系蓝线规划和片状水系蓝线规划中存在的问题。深圳市由于地处深圳湾岸，作为海口城市的代表，它的蓝线规划则主要一防洪功能水体规划为主，兼顾景观生态规划。深圳市规划蓝线规划包括河、湖、库、渠、湿地、滞洪区等城市河流水系和水源工程的保护和控制，以及因河道整治、河道绿化、河道生态景观建设等需要而划定的保留区的规划，的规划， 规划以“保障深圳市河流水系、水源工程的完整性，实现蓝线在空间上的强制性管制和保护，促进深圳市社会、经济的健康、协调和持续发展。”【5】为目标 ，具有完整性，可操作性，动态性的特点，同时，科学的蓝线范围规划以及适度弹性又兼具稍许硬性规定使得深圳市的规划相对科学合理，它不但考虑了近期规划同时兼顾远期规划，作为一个可持续规划，它的工程技术相关规定也较为细致、科学。笔者在阅读深圳市蓝线规划（公示稿）过程中发现，其中，蓝线规划设计小型河道及暗渠以及水管渠，这其中不免有偏窄以及功能甚微的小型河道，这些河道是否都应该进行蓝线规划管理呢？在规划管理过程中是否需要严格符合文本中的硬性规定呢？笔者认为，选取水体进行蓝线控制的原则是:1、城市总体规划、分区规划中体现的河流、湖泊、水库、湿地:2、具有防洪和排涝等重要功能的沟、渠:3、具有城市生态、绿化景观等重要功能的水体。这几个原则就排除了功能不重要、宽度较窄、因特殊原因上盖、私自开挖的小面积水体。因此，适当地放宽功能不重要的小流域的蓝线保护也许更有利于城市总体的规划和管理。（二）分析我国水体管理和规划中的问题针对以上的提及的城市管理和规划中存在的具有代表性的问题，笔者通过资料收集和整理，并且加以分析，提出以下浅见：1、城市水体蓝线规划层面存在缺漏通过对我国城市水体的分布状况和上述三个大城市的蓝线规划的具体分析比较，笔者认为，我国城市蓝线规划中存在以下缺陷：（1）、我国部分地区城市蓝线规划的基础工作尚不完善，缺乏具体的调查分析以及预测工作。（2）、大部分的内地城市在蓝线规划的过程中具体规定相对僵硬，不能满足水体变化的保护要求。（3）、部分城市的蓝线规划技术规定不够科学，明确，具体事项交代不清造成操作过程中不必要的冲突。（4）、在城市蓝线规划过程中，有的城市蓝线规划过于细致、具体，无形中增加了司法和管理成本。为什么会出现这些情况，究其原因，主要是管理部门难以确定水体保护与控制的明确界限，因此也就导致管理制度的缺陷。我国城市水资源管理体制不合理具体表现在：人为地将完整工程按部门利益分散化，违背了基本建设程序和规律，导致种种问题；地下水、地表水、城市污水等各类水资源的管理不统一，各种水资源的征收部门和标准不一致；城市用水水质、水量、供水和防洪管理权属不统一；政府水行业行政执法的部门分散，而且有的企业具有行政执法资格【6】。同时，在水权交易过程中的不规范操作和立法的缺漏同样是我国水资源管理问题的根源，水法规定,不同行政区域之间发生水事纠纷的,应当协商处理,协商不成的,由上一级人民政府裁决,有关各方必须遵照执行。这就使水事纠纷变成了一种行政纠纷,而不是民事纠纷,政府部门的介入,不仅政府管了不该管的事,而且增加了水事纠纷解决的成本。【7】这种不合理的城市水资源管理体制不仅造成水体的污染，而且也一定程度地加剧了水体的萎缩，,不正确的水权管理制度也使得我国城市水体的管理和保护增加了难度。三、完善我国城市蓝线管理的法治路径针对以上城市水体管理和规划的问题和缺陷，笔者认为，加强我国的蓝线管理和保护，首先要从立法的角度加以规制。我国环境立法起步较晚，关于环境保护和管理的法律法规还在不断探索和完善中，近几年来，随着我国城市建设的迅速发展，环境保护法、水法等环境法律的部分法规已逐渐不适应城市发展的节奏，相关的法律法规亟待修改和整理，在水体保护的法律方面则更显不足，2006年出台的城市蓝线管理办法虽然对我国水体保护的管理规划方面做了详细的规定，弥补了我国蓝线保护法规的缺漏，然而，通过与国外水资源规划管理相关法律的比较，我国的蓝线保护仍显不足，通过对外国立法的借鉴以及上述问题的分析和思考，笔者从完善立法的角度提出以下几点建议： 1、我国水资源管理体制不合理，应当借鉴国外有效的管理机构设置来完善水资源的保护管理。我国的水资源管理职权由行政主管部门行使，水资源属于国家所有，由国务院代表国家行使所有权（第三条）。县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设，并将其纳入本级国民经济和社会发展计划（第五条）。各级人民政府负责批准各种水资源规划（第十七条）。不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行（第五十六条）。【8】因此，行政领导在水资源的管理规划中起绝对领导作用，然而，“目前的流域、部门和行政区域三结合的水资源管理体制导致各部门常基于部门利益、地区利益，而不是自觉地从全流域和全社会的可持续发展角度来使用水资源。”【9】。因此，应到对现有流域机构进行整合，成立统一的流域管理委员会，“该委员会应该由国务院相关部门（特别是水环境和水资源行政主管部门）和流域内相关地方政府组成，建立流域水环境和水资源委员会机制，由流域范围内所有利益相关方的代表共同参与，统一监督和综合协调处理有关的流域水环境与水资源保护问题。”【10】或者，借鉴国外立法，设立专门的水资源规划管理机构，如芬兰的规划合作小组。“每一地区环境中心必须设有至少一个规划合作小组，还可以为每一河流流域设立规划合作小组。”【11】从而规范和协调我国水资源管理体系，加强水体保护。2、我国均缺乏对各种用水器具、用水工艺和用水行为的详实系统监测，缺乏对新型用水技术替代规律和扩散规律的基础研究和把握，缺乏对多种用水信息的综合性、结构性分析手段和方法。【12】因此，需要从立法角度细化和完善规划阶段的基础信息的调查工作，可通过设立专门的规章进行强制性规定以及建立良好的问责制度，并通过行政部门的监督保证基础信息收集的及时性，准确性，科学性。3、对于新出台的城市蓝线管理办法，笔者认为，需要进行一些细化和完善，如第四条中规定“任何单位和个人都有服从城市蓝线管理的义务，有监督城市蓝线管理、对违反城市蓝线管理行为进行检举的权利。”此条款中虽然明确了单位和个人的权利和义务，但是并未对监督城市蓝线管理权的具体行使方式作出规定，虽然有权利，可由于水资源的管理权归于行政部门，没有具体的法律保障恐怕难以行使，因此，应该设立专门的条款，保障公民监督权的行使，从而促进国家公民对城市蓝线保护的积极性，如芬兰2004年水资源管理法中，第15条规定“地区环境中心应当确保每个人都有机会研究第13条所规定的规划文件及其背景资料