[法律资料]浅析如何优化检察权配置.doc

浅析如何优化检察权配置杨 敏我国宪法规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这就明确了我国检察机关的宪法地位，即法律监督机关。对检察机关的宪法定位及其理解，将决定检察权（法律监督权）的内容和配置,而如何进行检察权的优化配置，使法律监督权按照法定的原则和规范运作，保持整个法律监督体系最优化和动态平衡，是检察工作面临的难题，我国检察权的配置在理论上还有争议，在立法上也存在许多不足，这些都在一定程度上抑制了检察职能的有效发挥。本文拟从我国检察权的配置现状、检察权配置存在的弊端及优化检察权配置的几点建议等几个方面谈一些个人粗浅的看法。一、我国检察权的配置现状一般而言，我国检察权的配置，包括不同级别检察院之间的权力配置、检察院内设机构之间的权力配置和检察人员之间的权力配置。从检察权权能划分来看，检察机关行使的检察权主要包括：对职务犯罪进行立案侦查的权力；对各类案件批准和决定逮捕权；对刑事案件提起公诉的权力；对刑事诉讼、民事审判活动和行政诉讼监督权、控告申诉权等。这些职权分别由反贪（渎检）、侦查监督、公诉、民行、控申等部门行使；从检察权运行程序来划分，检察权可分为诉讼检察权和非诉讼检察权。所谓诉讼检察权是指侦查机关立案侦查进入刑事诉讼程序后，检察机关对一切执法活动、审判机关诉讼活动、裁判执法活动监督的监督；而非诉讼检察权则是指对诉讼程序以外司法行政、司法执法活动（如强制收容、教育、戒毒等）的监督，当然也包括对特定主体群（主要指国家工作人员）违法犯罪预防等专项检察职能。 综上所述，我国检察机关的检察权配置基本上涵盖了宪法和法律规定的检察权的全部内容，初步形成了一个分工相对明确、上下统一协调的运行机制，规范了上下级之间的领导关系体制，并能够在执法过程中，基本上实现独立行使检察权 。二、我国检察权配置的弊端及其影响因素（一）行政化管理模式制约检察权的优化配置，影响检察权的独立行使。目前，我国的检察机关是在地方党政机关和上级检察机关的双重领导下开展工作的，在这种双重领导体制下，上级院只能对下级院进行业务上的领导，而人事权和财权受制于地方党政机关，检察机关自己不能按照需要和要求自行招录人员，也无权决定检察人员的工资标准和福利待遇，检察人员的职务职级晋升更由有关人事管理部门进行考核和决定。这种处处受制于行政机关的状况，使检察机关的内部管理呈现出浓厚的行政化色彩，检察机关的独立性和法律监督的公正性难免要打折扣，有的地方领导随意摊派工作任务，甚至干涉检察院的业务工作，制约了检察权的依法独立行使，严重影响了检察权的内部配置和运作，使任何优化检察权配置的构想都难以实现。（二）检察权能划分不科学，缺乏整体规划性，限制了检察权整体效能的发挥。1、检察权配置上过于强调业务归口管理，分散了检察权。现行的检察体制上，侦查权的行使主要集中在自侦部门，审查逮捕和提起公诉在刑检部门，对公安机关的监督主要由侦查监督部门行使，民事行政诉讼活动的监督由民行部门行使，这在某种程度上削弱了检察权的威力，分散了检察权，也人为地增大了诉讼成本投入。例如，检察机关对公安机关执法行为的监督，主要体现在侦查监督部门的立案监督和反渎职侵权部门查办职务犯罪上。但是，在实际工作中，反渎职侵权部门与侦查监督部门的联系和配合存在不足。侦查监督部门在行使立案监督职能时，会对一些刑事案件的执法行为进行监督，主要表现在应当立案的而不立案、不应当立案的而立案。而这些不正常的案件中，往往隐藏着枉法办案的一些情况，可是却没有依法得到查处，立案监督工作也仅仅停留在监督公安机关立案或不立案上。2、存在部分领域检察权配置不到位的现象，削弱了检察权。从现行法律中有关检察权的规定来看，现行的人民检察院组织法削弱了检察权的一些基本内容。表现在：对涉及国家和社会公共利益的重大民事案件，没有明确规定检察机关参与民事、行政诉讼的权力。虽然在民事诉讼法及行政诉讼法中写进了检察机关对民事、行政案件具有事后抗诉权等程序性条款，但由于没有明确的实体性职权条款，加之民事、行政检察监督的规定过于模糊，可操作性差，导致人民检察院对民事行政司法的参与及监督工作难以开展。（三）法律授权的监督手段不能适应法律监督的需要，影响检察权的有效运行。1、立案监督权软弱无力，监督工作难以到位。刑事诉讼法中虽然规定了公安机关必须接受检察机关的立案监督，如第八十七条规定人民检察院有“要求公安机关说明不立案理由”和“通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”的职权，但公安机关如果坚持不说明立案理由或者以虚假理由、不充分理由加以长期搁置、立而不侦、拖延立案时间，检察机关在法律程序上就没有进一步的措施了。这种监督方式的效果，在实践中几乎完全取决于公安机关对立案监督的认可程度。2、审查批捕监督权缺乏权威性，监督工作苍白无力。一是对公安机关随意变更检察机关批准逮捕或不批准逮捕决定的行为没有监督措施。公安机关办理刑事案件程序规定第134条规定，公安机关在对批捕的犯罪嫌疑人变更强制措施时，应当通知原批捕的人民检察院。但在实践中，经常出现将逮捕变更为取保候审后不通知或不及时通知人民检察院的情况。二是对公安机关不切实执行检察机关不批准逮捕决定的行为没有制止手段。实践中，公安机关对不批准逮捕犯罪嫌疑人准备作劳动教养、治安处罚的，往往不会立即释放，而是继续关押在看守所直至行政处理决定作出。针对这些情况，检察机关虽然可以提出纠正意见，但至于公安机关是否纠正，也缺乏后续手段。3、刑事审判监督权有弱化的趋势，难以纠正。在刑事诉讼中，检察机关对审判活动中违反诉讼程序的情况，有权向法院提出纠正意见，并对确有错误的判决、裁定有提起抗诉的权力。但是纠正违法通知在实践中效果微弱，抗诉也只是启动程序，最后的决定权仍在法院，而多层级的反复抗诉又带来司法资源的浪费和诉讼效率迟延，不利于化解社会矛盾，促进社会和谐。（四）检察机关内设机构不合理，人员分类不明确，影响检察权的有效运行。一是检察机关内设机构业务部门仍然按照诉讼环节和受案范围进行设置，科室之间关系没有理顺，分工过细，环节过多，职能交叉而又重叠，不利于检察工作高效运转。如对于职务犯罪预防机构，有的检察院将之作为反贪局的内设科室，有的则将其并列于其他业务部门。机构设置上的这种混乱，既不利于上下级之间开展工作，也有损检察机关的形象；行政部门过多、行政人员的比例过高的现象也不容忽视。在人员配置不变的情况下，提升了党政和服务的功能之后，相对而言就削弱、降低了业务属性和司法职能。二是检察院内部由检察官、司法行政人员、书记员和法警组成，除行使检察权的检察长外，还有一些不行使检察权的司法行政人员，也具有检察官职位。对于所有人员不加区分地都统一采用行政化模式进行管理，没有建立检察官的分类管理制度，不符合检察官的养成规律，影响了检察权的优化配置，妨碍了检察官素质的提高和办案效率。三、关于优化检察权配置几点建议（一）改革现行人事管理体制和司法经费管理体制，确保检察权独立行使。现行检察机关行政化管理模式对检察工作的制约日益明显，要实现检察权的优化配置，确保检察权的独立行使，就必须改革检察机关现行的行政化管理模式，但在目前的体制下，检察机关完全独立的垂直管理是不现实的（如果能当然最好），但财政经费权和重要人事权一定要独立，这是检察权独立行使的基本保障因素。一是在经费管理体制方面，要实行司法经费单列，由地方各级检察院编制预算，逐级上报最高人民检察院，最高人民检察院核查后编制全国检察系统财政预算方案，报全国人大审议并批准，由中央政府从中央财政中统一下拨；或者采取检察官按国家规定所享有的薪金、补贴由地方财政足额按时拨付，其他经费由中央财政拨付的办法，对地方财政无故不拨或延期拨付检察官所享有的薪金、补贴行为应作出规定，明确相应的处罚措施。二是在人事管理体制方面，下级院检察长由上级院检察长向同级人大提名任命；副检察长、检察委员会委员和检察员由本院检察长提名，同级人大常委会批准、任命；各级检察机关在各自的干部管理职权范围内依法任免干部，报上级院和地方党委备案。这样，在管理模式上，就形成以上级院领导为主、地方领导为辅的体制，即由上级院负责业务领导、人事调配和划拨业务经费，地方负责行政开支和班子协管等，从而为检察权的独立行使提供必要的外部保障。（二）改革和完善现有的检察权运行机制，强化检察机关的法律监督权。要进一步强化侦查权、诉讼权、逮捕权等职能作用，充实和完善检察机关的监督职能，让检察权更好地发挥其法律监督职能作用。1、完善检察机关的刑事立案监督权。为了加强检察机关对立案工作的监督，有必要规定检察机关对公安机关不立案的案件可以直接立案。为了防止滥用此项职权，可以同时规定地市级以下检察院行使这项权力，应当报经省级检察院批准，但对案件的范围不宜作限制。2、赋予检察机关民事行政公诉权。从世界范围看，扩大对公共利益的保护，是民事行政诉讼制度的发展趋势。我国也应当建立这一制度，赋予检察机关民事起诉权，以解决存在的危害国家和社会公共利益、违背公序良俗而又无人起诉的案件。一是明确检察机关有权代表公共利益提起民事诉讼和行政诉讼，有权对公民个人、社会团体等提起的公益诉讼支持起诉。二是在案件来源方面，法院在审理案件时发现侵害国家利益或社会公益现象，通知检察机关予以立案调查；其他机关、个人发现相关线索时有权向检察机关控告，检察机关也可以主动立案。三是赋予检察机关相应的调查权，以便于查明案件事实，确保案件质量。 3、充实检察机关的侦查监督权。为了防止滥用强制性侦查措施，保障公民的合法权益不受侵犯，对公安机关采取限制或剥夺公民人身自由、财产权利的强制性侦查措施，建议通过赋予当事人等申诉权，建立检察机关事后审查机制，以解决对公安机关采取其他强制性侦查措施的监督制约问题。与此相应，对检察机关直接侦查的职务犯罪案件所采取的上述措施，犯罪嫌疑人及其聘请的律师有异议的，可以向上级人民检察院申诉。 4、扩大检察机关的起诉裁量权。扩大相对不起诉的适用范围，建立暂缓起诉制度。在决定直接起诉和直接不起诉之间设置了一个缓冲地带，对不起诉的适用附加考察期限和考察条件，既体现了检察机关对于具体案件处理的慎重性，又赋予了检察机关一定的起诉裁量权，可以促使刑事追诉更加符合刑事诉讼的目的。 （三）按照精简高效的原则，合理设置检察机关内部机构，明确检察权配置中的人员分类管理。一是检察机关内部机构的设置方面，应当既要有利于检察权的全局，又要有利于检察资源的有效配置和法律监督职能的充分发挥，在机构安排上要考虑到检察机关经费不足、人员不够的现实，实事求是地设置内部机构，要遵循精简高效的原则，不宜贪大求全、过多设置；要围绕法律监督职能即公诉权、职务犯罪侦查权、批捕权、诉讼监督权的行使来安排，调整职能，理顺关系，根据工作需要按业务性质重新配置，最大程度上解决职能相近、工作交叉、任务重叠的问题；应着力精简非业务部门，充实业务部门，尽是向业务部门倾斜，加强一线力量，充分发挥检察机关的法律监督职能。二是在检察权配置中的人员分类管理方面，要逐步淡化检察机关的行政化色彩， 精简队伍，并对检察官实行分类管理，运行检察长、检察委员会