论城市建设视角下保障性住房建设融资模式的完善与创新.doc

论城市建设视角下保障性住房建设融资模式的完善与创新【摘 要】本文结合笔者多年工作经验及学习，分析了当前保障性住房建设几种主要融资模式，指出目前融资模式的不足；最后为完善保障性住房建设融资模式提出了几点建议，并探讨了几种有创新意义的保障性住房建设融资模式，以供有关单位进行参考。【关健词】城市建设；保障性住房建设；融资模式；完善与创新引言 随着我国保障性住房建设规模的不断增大，对于资金的需求也日益增多。2010年全国住宅开发投资完成额为3.4万亿元，2011年近1.4万亿元的保障房建设投资，预计将达到全国住宅开发投资规模的三分之一左右。中央财政预算拟安排补助资金1030亿元，其余90%的资金需要通过各种途径配套解决。如果地方配套的资金跟不上，将成为制约保障房建设的关键问题。由于我国的保障性住房建设历史较短，建设经验不足，在建设过程中缺乏对金融工具的利用和创新，过度依赖政府政策性资金，导致在保障性住房建设中出现了融资问题。应加强对保障性住房建设融资模式的研究，充分发挥政府和市场的比较优势，从而为我国的保障性住房建设扫除资金障碍，进一步推动保障性住房的建设。1 当前保障性住房建设几种主要融资模式1.1 财政拨款我国现阶段融资方式方法都比较欠缺，使得财政性拨款在保障性住房中占有重要比重，即便在金融水平较高的深圳亦是如此。数据显示，20082010 年深圳市财政拨款占保障性住房建设安排资金的比重分别达到36.27%、34.39%、21.28%（见表1）。在其他地区，财政资金占保障性住房融资的比重可能更大，地方财政面临着巨大的资金压力。1.2 土地出让金净收益目前土地出让金净收益是我国廉租住房的重要资金来源。据统计，2010 年全国国有土地有偿出让收入是29397 亿元，同比上年增长106.2%。国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见规定：土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。如果政府按照要求全部投入到位有近3000 亿元，这笔资金的投入会使保障性住房资金短缺的情况得到一定程度的缓解1。但地方政府能否落实缺乏有力监督，深圳市财政委员会主任乔家华在深圳市第五届人大常委会第二次会议上披露，深圳市2010 年土地出让计划收入239.04 亿元，其中安排6.94 亿元用于保障性住房建设，不到土地出让金总额的3%。1.3 住房公积金增值收益2009 年住房和城乡建设部等七部门联合发出关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见，要求将部分住房公积金结余资金贷款用于支持保障性住房建设。近年来我国住房公积金增长较快，从理论角度分析，随着住房公积金归集额的逐年增长，增值收益也将随之扩大，而其中管理费用是应当严格控制的，贷款风险准备金也将随着管理制度的健全而逐步控制在较低水平，这样应该能够支持保障性住房建设的资金稳步增加。以南京市为例，2010 年实现住房公积金增值收益4.21 亿元，按住房公积金管委会审议通过的分配方案，从增值收益中安排2.52 亿元作为住房公积金贷款风险准备金；安排1.29 亿元作为城市廉租住房建设补充资金2。1.4 其他来源目前，“社会保障”和“出租保障性住房及配套设施”的资金也被用于支持廉租房和公租房的建设。但由于资金压力，我国社会救济福利费和抚恤支出的增长均较前几年缓慢，社会保障对于保障性住建设的支持力度不够。随着存量房数量的增加，建设成本下降，当出租房屋及配套设施的收入超过保养、维护、维修等所需的支出时，出租房屋及配套设施对于保障房建设的支持力度会增加3。2 目前保障性住房建设融资模式的不足2.1 对国家财政收入依赖性过强财政拨款、住房公积金及土地出让金本质上都属于国家财政收入。保障性住房的福利性质决定了国家资金的支持在保障性住房建设中的重要地位。但是对国家财政资金的过分依赖，更多地强调了政府的主导而不是市场的调节，在政府财政严重不足和地区经济实力不平衡的情势下，这种模式是非常脆弱的。我们应该坚持政府在保障性住房建设融资中的主导地位，但是更应该改革僵硬的资金供给机制以减轻保障房建设给国家财政带来的巨大负担。2.2 对地方政府激励程度低目前，保障性住房建设任务通常是由中央制定总体规划，分配给地方执行。地方政府在建设保障性住房上缺乏主动性和积极性。我国目前对官员的考核指标中，gdp、财政收入等经济指标是硬任务，某些地方对领导干部的政绩考核中财政收入指标占到30%左右，但是加大保障性住房的建设往往会放缓gdp 和财税收入的增长。第一，目前土地出让给地方政府带来很大财政收入，土地出让净收入占地方财政预算外收入60%以上，个别市县达90%左右，保障性住房的建设不仅会使地方政府损失了土地出让收入，还须拿出资金对低收入家庭进行房租补贴，而且不能像商品房建设那样带来非常明显的gdp 的贡献。第二，保障性住房的建设会在一定程度上拉低商品房的价格。据估计，廉租房的供给每增加5%，就会迫使商品房价下降3%4%4，这又会对当地gdp 的增长造成不利影响。同时土地出让价格与房价直接关联，房价的下降又会进一步影响土地出让价格。保障性住房建设所带来的土地出让金减少和商品房价格下降这两种现象相互影响，制约着地方政府建设保障性住房的积极性。2.3 资金供给存在不稳定性众多的待保障人口，巨大的保障性住房建设规模和资金缺口，目前以政策性资金为主的融资模式存在着极大的不稳定性。如果中央或地方财政吃紧，保障性住房的建设资金就可能被挤占。以住房公积金增值收益为例，公积金扣除住房公积金贷款风险准备金和公积金中心管理费用后，余额用来补充保障性住房建设资金，如果贷款风险准备金和管理费用金额较大，那么用在城市保障性住房建设上的资金就会相应减少5。2.4 房地产金融工具缺失目前我国保障性住房资金大部分来源于财政资金，很少利用房地产信托、证券、开发性金融等工具，对于市场机制的利用也还十分有限，融资效率低下，激励效应不足。更多地利用金融创新，将单一的政府直接主导型融资方式转化为政府引导下的商业化运作方式，能够在一定程度上缓解目前保障性住房建设在融资环节上的困局。3 完善保障性住房建设融资模式的建议3.1 保证政府对保障性住房融资的强力支持保障性住房准公共产品的性质决定了政府的支持对于保障性住房建设起重要作用。政府应通过对保障性住房提供财政专项资金的方式加速保障性住房市场的发展和完善：一是对开发商建设的经济适用房进行一定的补贴以提高企业利润率；二是实物配租，即通过新建、收购和旧公房转化等途径直接向租户提供廉租房、公租房；三是租金补贴，对自己到市场上寻找廉租房、公租房房源的租户给予租金补贴支持；四是预留维修基金，保证保障性住房的日常维修6。3.2 加强投融资平台建设以政府组建的国有投融资平台为核心，为保障性住房的建设筹集资金，并负责保障性住房的融资、开发、建设、运营管理等。政府和企业各自发挥比较优势，既保障了政府的强力支持和企业的规范化运作，又避免了政府直接负责的弊端，有利于减轻财政压力，提高融资效率。我国已有部分城市开始使用这种融资模式：2009 年常州以公共住房建设投资发展有限公司为住房保障投融资平台，取得较好的效果。2010 年南京市房地产管理局、国土资源局、交通集团和城建集团四家市级单位组成南京市保障住房建设发展有限公司，统一负责全市政策性住房建设，整合保障房的规划、融资、建设、管理等多个环节。3.3 加强对地方政府的激励第一，培育地方政府的稳定财源。通过开征物业税，改革资源税征收办法，将地方国有资本预算纳入财政预算，努力建设“项目融资、民间投资、信贷资金投入”的可持续金融模式等方法，使地方政府摆脱对“土地财政”的严重依赖。并且改革土地税制，设计让地方历届政府可以常年分享的土地或财产税，形成可持续的、稳定的财政收入来源，以弥补地方政府因保障性住房建设而丧失的部分土地出让金。第二，完善对官员的评价考核机制。改变目前对官员的考核指标中以经济性指标为主要衡量指标的做法，更多地关注民生，在考核中反映民声，引导地方政府重视保障性住房的建设。3.4 发展开发性金融开发性金融有别于政策性金融和商业性金融。政策性金融容易带来融资效率低下，对地方政府激励效应不高等问题。而商业性金融在现有市场条件下运营，以追求利润为目标，不承担主动建设市场的职能。开发性金融不以赢利为唯一目标，能在市场缺损、制度缺失的情况下，通过制度建设、信用建设来营造市场、完善市场，提高项目竞争力，并在建设市场制度的过程中取得自身可持续发展必需的利润，实现政府发展目标7。开发性金融一般为政府拥有、赋权经营，具有国家信用，体现政府意志。保障性住房自身福利性质决定其不以盈利为目的。我国政府通过“十二五”规划以及各种“通知”“规章”的形式表明了建设保障性住房的决心，但同时又缺乏对于市场的引导和利用，制度还不健全，这些特点都适合应用开发性金融来助推保障性住房的建设。4 创新我国保障性住房建设融资模式4.1 推进房地产证券化房地产证券将房地产的巨额价值切分并转化为小额的有价证券出售给投资者，加强了资产的流动性。这样不仅能够较为迅速地筹集资金，而且在切割价值的过程中也将风险分散给众多的投资者。房地产证券化的另一特点是可以在发行证券到期后再支付投资者券款8。如果在保障性住房建设中运用这种融资模式，则可以很好地弥补保障性住房中廉租房和公租房收益回收时滞性的缺点。房地产证券的第三个特点：不易灭失、风险低、安全性好，加之廉租房和公租房的租金收入稳定性，投资者的收益可以得到很好的保障。2005 年12 月1 日金融机构信贷资产证券化试点管理办法的实施，为房贷证券化提供了政策和法律依据。但要想在保障性住房建设中顺利运用房地产证券化，还应该继续完善相关法规，建立完善的个人信用体制，使银行能够准确地判断个人的信用情况；培养、引进专业人才，完善会计、税收制度以满足房地产证券化的需求。4.2 发展reits模式房地产投资信托（real estate investment trusts，reits）其实也是一种证券化的产业投资基金，通过发行基金的方式募集公众投资者资金。保障性住房reits 的收益有以下两种来源：一是保障性住房的租金收入或销售收入；二是政府的政策性补贴和相应税金减免。保障性住房之reits 方式的收益率低于证券市场上股票的收益率，在收益率方面不具备优势，但是有政府信用做担保，风险较小，并且增加了资产的流动性，便于投资者的参与和退出9。保障性住房reits 对于对资金安全性有较高要求的客户有很大吸引力。但我国目前保障性住房reits 模式还不够完善，应该在以下几方面进行改进：加强相关法规和指导的建设；完善相关监督机制；加强税收制度相关政策支持；培养基金和资产管理方面的专业人才，以确保这种新的融资模式顺利运行。有学者提出在reits 模式的基础上加以改进，形成btr 模式，即：增加bt 模式的相关内容，并且在住房分配管理方面引入管理机构，以保证保障性住房的公益性质。btr 模式中建设资金由bt 投资人和reits 基金负责解决，并且能够广泛利用民间小额资本，拓宽了资金来源，使政府负担得以减轻，并且规避了大量的风险。但btr 模式对政府的协调管理能力有较高要求10。笔者认为，在reits 运行过程中可以借鉴abs 模式，以进一步降低融资成本并增强政府对项目的掌控能力，但不干扰市场机制的运行。4.3 引入ppp模式ppp（public-private partnership）是公共部门和私营部门共同参与生产或提供物品与服务的任意组织形式。首先，ppp 模式能够引入市场竞争机制以提高产品提供效率；第二，ppp 模式能够解决城市公共产品建设过程中的产权归属问题，避免完全私有化带来的产权纠纷；第三，在ppp 中，政府和私营机构各自发挥比较优势：政府扮演的是投资经纪人的角色，发挥管理优势；私营机构是参与合作方，发挥资本及其技术优势11。相比较而言，ppp 模式更多地适用于政策性较强的准公共产品建设有一定的现金流入，但无法实现自身的收支平衡，政府需要对这类项目给予一定的政策倾斜和必要的资金补偿。因此ppp模式更加适用于保障性住房的建设融资。为了保障ppp模式的顺利运行，应该注意以下几点：第一，政府的角色由主导转向指导、监督。第二，合理分担风险。ppp 模式试图通过风险共担达到帕累托最优。通常可以根据各方获利多少的原则设计风险分担结构12。第三，建立健全法律法规，并形成有效监督机制，保障ppp 模式的运行。第四，加强专业人才培养。ppp 模式需要懂经济、财务、法律、合同管理和专业技术的专业人才来保障其顺利运行及发挥应有的作用。参考文献：1陈杰.我国保障性住房的供给与融资：回顾与展望j.现代城市研究，2010（9）：13-17.2南京市发展和改革委员会.南京市2010 年住房公积金情况公报r.2011.3巴曙松，王志峰.资金来源、制度变革与国际经验借鉴：源自公共廉租房j.改革，2010（3）：80-85.4黄旭晖.我国廉租房融资方式研究d.重庆:重庆大学，2008.5巴曙松.中国廉租房的融资特征及其发展路径研究（上）j.中国房地产，2006（9）：7-12.6杨赞，沈彦皓.保障性住房融资的国际经验借鉴：政府作用j.现代城市研究，20