国家预算与预算管理体制.ppt

第十三章 国家预算与预算管 理体制 v第一节 国家预算 v第二节 预算管理制度的改革和建设 v第三节 预算管理体制概述 v第四节 中国分税制改革 第一节 国家预算 v一、国家预算及其类别 (the concept and the types) v二、国家预算级次及预算管理权限 (the budget levels and their authorities) v三、国家预算原则 (the principles) 一、国家预算及其类别 (the concept and the types) A、国家预算的起源 和发展 （一）国家预算起源于英国 1、资本主义生产方式 2、加强财政管理 3、财政活动的货币化 （二）国家预算是政治民主 化、科学化的产物 B、国家预算的概念 （一）概念：国家预算 是具有法律规定和制 度保证的，经法定程 序审核批准的国家年 度财政收支计划。 （二）理解 v1、国家年度财政收支计划 v2、法定程序审批的法律文书 v3、国家预算是政府调节经济和社会发展的重要工 具 C.国家预算的类型 v（一）按国家预算计划表格的安 排不同： （形式的区别） v 1、单式预算 v 2、复式预算 1、单式预算 v（1）含义：是将预算年度内的全部财政收 支汇编在一个预算总表内，形成一个收支 对照表的预算编制形式。 v（2）优缺点 v优点：符合预算完整性原则； v缺点：没有把全部的财政收支按经济性质 分 列和分别汇集平衡，不便于对财政经 济活动进行深入的分析和研究;一种投入型 预算。 2、复式预算 v（1）起源：丹麦 v（2）含义：将预算年度内全部的财政收入 和财政支出按经济性质分别编入两个或两 个以上的收支对照表，从而编成两个或两 个以上的相对独立的预算，通常分为经费 预算和资本预算 或是经常性与预算和建设 预算(或债务预算) （3）复式预算的优缺点 v优点： v编制复式预算使经 常性支出和建设性 支出泾渭分明 v反映出来的盈余或 赤字真实可靠，且 能保证国家债务收 入用于建设性支出 v有利于加强预算管 理及宏观经济的分 析和调控 v缺点： v仍是投入型预算， 不能反映预算支出 的效果，只能反映 支出的用途和数量 ； v完善：编制产出型 预算和效益预算 （二）按国家预算指标（预算数 字）的确定不同：内容的区别 v1、增量预算 v2、零基预算 1、增量预算 v增量预算是指财政收支计划指标在以前财 政年度的基础上，按新的财政年度的经济 发展情况加以调整后确定的。 v我国预算编制基本上采用增量预算编制方 法 v优缺点：编制方法较为简便，易于操作； 但存在编制方法的不科学、不规范、欠公 平、造成预算约束软化。 2、零基预算 v（1）含义：零基预算是指财政收支计划指 标的确定，以当时社会经济发展的实际为 依据，不考虑以前的财政收支状况。所以 有人称之人“不连续的预算”。 v最早产生在美国，由私人企业发展而来； v近年来，在我国部分省市先后试行了零基 预算 （2）优缺点 v优点： v有利于控制政府支 出，提高支出效益 ； v有利于政府根据经 济发展的客观情况 制定正确的决策 v缺点： v工作量大 v技术要求水平高 （三）其他类型预算 1、绩效预算 含义：按政府部门职能及施政计划，运用成 本效益分析原理，分析过去政府财政支出 成本效益，以决定现在和未来的政府活动 ，确定实施方案所需要的支出费用 2、计划规划预算 （1）具体做法： 制定目标 可行性详细计划 备选方 案 成本效益分析 选定方案 编制预 算 （2）特点：着眼于提高预算支出的整体效 益，并将效益分析贯穿始终。 二、国家预算级次及预算管理权限 各级人民代表大会的职权 各级人民代表大会常务委员会的职权 各级政府的职权 监督与法律责任的规定 各级财政部门的职责 第一节 政府和市场 三、国家预算的原则 v1、公开性 v2、可靠性 v3、完整性 v4、统一性 v5、年度性 第二节 预算管理制度的改革和 建设 第二节 预算管理体制 v一、推进依法理财，加强预算管理和监督 (enhance management and supervision under the law) v二、编制部门预算 (the department budget the purchasing system of the government) v三、实行政府采购制度 (the purchasing system of the government) v四、实行国库集中收付制度 (centralized payment system of treasury) v五、实施“收支两条线”管理 (two routes between revenue and expenditure) （一）推进依法理财，加强预算 管理和监督； v加强和改善预算编 制工作：现有预算 ，后有支出； v细化预算、提前编 制预算； v加强对超收收入使 用的监督； v严格控制不同预算 科目之间的资金调 剂 v加强预算外资金的 管理 （二）编制部门预算； v要求各部门必须将本部门所属各司局、各 基层单位所需各类不同性质的资金，综合 为统一平衡的部门预算，体现预算的完整 性和统一性。 v（一）编制部门预算的背景和意义 （二）部门预算的内容 v 部门预算的编制与管理过程总共分为 四个阶段，这四个阶段是： v单位第一次上报阶段（简称一上阶段） v财局第一次批复阶段（简称一下阶段） v单位再次上报阶段（简称二上阶段） v财局第二次批复阶段（简称二下阶段） 编制部门预算的意义 v1、有利于提高国家预算的透明度； v2、使预算编制和执行的程序和流程制度化 ； v3、使预算细化到部门、项目，有利于监督 ； v4、实现了依法理财，依法行政； （三）实行政府采购制度； v以公开招标、投标为主要方式选择供货商 （厂商），从国内外市场为政府部门或所 属团体购买商品或劳务的一种制度。 v(一)政府采购制度的含义 v(二)我国政府采购法的基本内容 第二节 预算管理制度的改革和建设 v我国政府采购法的基本内容： 1、政府采购法的宗旨和原则 2、政府采购当事人 3、政府采购方式 4、政府采购程序和政府采购合同 5、政府采购的对外开放要循序渐进 6、财政部门在政府采购中的职责 （四）建立国库集中统一支付制 度； v国库集中收付制度，就是由政府财政部门对所有 政府性收入，包括预算内收入和纳入预算管理的 预算外收入进行集中收纳管理，同时，对各部门 和各单位的支付过程实行集中统一处理的制度。 v(一)我国过去国库支付制度及其存在的问题 v(二)国库集中支付制度的含义 v(三)集中支付制度改革的思路和措施 我国过去国库支付制度及其存在的 问题 （1）缺乏严格的预算约束和预算监督； （2）财政资金周转过程中的沉淀分散在各 部 门； （3）不利于预算管理制度的全面改革； 国库集中支付制度要点 v（1）财政部门在国库或国库指定的代理银行开 设统一的帐户，各单位在统一帐户下设立分类帐 户，实行集中管理，预算外资金不再拨付给各单 位分设帐户保存； v（2）可以在经批准的预算项目和额度内自行决 定所要购买的商品和劳务； v（3）除某些特殊用途外，购买商品和劳务的资 金都要通过国库直接拨付给商品和劳务供应商。 集中支付制度改革的思路和 措施 v1、做好准备工作； v2、建立资金管理方式； v3、明确集中支付外的辅助支付办法。 v 工资支付 v 零星支出支付 v 转移支出支付 （五）实施“收支两条线”管 理 (一) 什么是“收支两条线”管理 (二) “收支两条线”管理的进展及其进一步完善 v“收支两条线”管理是针对预算外资金管理的一 项改革，其核心内容是将财政性收支纳入预算管 理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化 管理和监督水平。 v从收入方面看，主要是收缴分离，规范预算外收 入并减少各部门和单位的资金占压；从支出方面 看，主要是收支脱钩，即执收单位的收费和罚没 收入不再与其支出安排挂钩，单独编制支出预算 ，交由财政部门审批。 （二）建立由政府公共预算、国有资产经 营预算、社会保障预算组成的新型复式预 算； （三）建立科学规范的预算科目体系；1 取消一部分反映政府竞争性、 营利性支出的预算科目； 2细化预算科目； 3与国际通行做法相衔接； 4科目名称力求简化、通俗； 第三节 预算管理体制概述 v一、预算管理体制及其类型 (the managerial system of the budget and its classification) v二、分级分税预算管理体制简介 (contents of the budget system with gradation and tax distribution) v一、预算管理体制及其类型 v 1、预算管理体制的概念及基本内容 v 2、预算管理体制的类型 1、预算管理体制的概念及基本 内容 v预算管理体制是处理中央和地方以及地方 各级政府之间的财政关系的基本制度。 v预算体制的核心，是各级预算主体的独立 自主程度以及集权和分权的关系问题。 v它是国家预算编制、执行、决算以及实施 预算监督的制度依据和法律依据，是财政 管理体制的主导环节。 它的主要内容包括： v(1)确定预算管理主体和级次，一般是一级 政权即构成一级预算管理主体； v(2)预算收支的划分原则和方法； v(3)预算管理权限的划分； v(4)预算调节制度和方法。 v 预算管理体制的类型: 1.建国初国民经济恢复时期实行统收统支 体制 2.于1953-1978年20多年时间内实行 “统 一领导、分级管理”体制 3.改革开放后，于1980年开始改行 “划分 收支、分级包干”体制 第三节 预算管理体制概述 第三节 预算管理体制概述 v二、分级分税预算管理体制简介 （一）分级分税预算管理体制的要点 （二）收支划分的基本理论依据 v分级分税预算体制的要点 v分级分税预算体制是实行市场经济国家普 遍采取的一种预算体制。 v它的主要特征在于规范化和法制化，长期 相对稳定，地方预算构成名符其实的一级 预算主体 v1、一级政权，一级预算主体，各级预算相 对独立，自求平衡。 v2、在明确市场经济下政府职能边界的前提 下划分各级政府职责(即事权)范围，在此 基础上划分各级预算支出职责(即财权)范 围。 v 3、收入划分实行分税制。 4、预算调节制度，即所谓转移支付制度 ，有纵向调节(或纵向转移)和横向调节(或 横向转移)两种形式。 5、各国的分级预算体制是适应本国的政 治经济制度和历史传统长期形成的，就体 制整体而言是相对稳定的，只是集权与分 权关系及其相应的调节方法可以有经常的 调整。 v收支划分的基本理论依据 :P354 1、经济标准：社会公共需要或公 共物品的层次性 2、政治标准：集权与分权关系 3中央于地方之间收支划分的案 例 第三节 预算管理体制概述 中央和地方支出责任划分的基本框 架 责责任归归属支出项项目 中央 中央、地方 地方、中央 地方 国防、外交、外贸贸、金融和货币货币 政 策、管制地区间贸间贸 易 个人福利补贴补贴 、失业业保险险、全国性 交通 环环境保护护、工农农科研支持、教育 地区性交通、卫卫生、供水、下水道 、垃圾、警察、消防、公园、娱乐娱乐 设设施 131 中央和地方支出责任划分的基本框架 若干国家中央与地方之间税种的划 分 税种美国加拿大德国日本 关税 公司所得税 个人所得税 增值值税 销销售税 财产财产 税 对对用户户收 费费 联联邦 联联邦、州 联联邦、州 、地方 州 地方 各级级 联联邦 联联邦、省 联联邦、省 联联邦 省 地方 各级级 联联邦 联联邦、州 各级级 联联邦、州 州、地方 各级级 中央 中央、地方 中央、地方 中央 中央、地方 地方 各级级 表13-2 若干国家中央与地方之间税种的划分 若干国家转移支付前后中央与地 方之间收支分配格局 国别别转转移前中 央收入 的比重 转转移后中 央收入 的比重 中央支出的 比重 英国（1990） 美国（1990） 澳大利亚亚（1991） 加拿大（1989） 阿根廷（1989） 印度（1989） 印度尼西亚亚（1990 ） 89 58 71 49 62 68 90 71 42 51 31 57 44 82 70 49 51 34 53 54 83 表13-3若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局（） v（三）政府间转移支付制度 1政府转移支付制度及其功能 2无条件的均衡拨款和专项拨款 3粘蝇纸效应（Flypaper effect） 第三节 预算管理体制概述 v政府转移支付制度及其功能 （1）弥补纵向财政缺口 （2）弥补横向财政缺口 （4）支持落后地区的经济发展 （3）弥补地区性公共物品辖区间的外部效 应 转移 支付 制度 体制补助 定额补助(原价制补助) 企事业单位划转补助 税收返还 两税返还 所得税基数返还 出口退税基数返还 专项转移支付 基本建设支出 支农支出补助 社会保障补助 转移支付 一般性转移支付 民族地区转移支付 县乡机构改革转移支付 调整工资转移支付 农村税制改革转移支付 天然林保护转移支付 退耕还林转移支付 年终结算财力补助 财力性转移支付 v无条件的均衡拨款和专项拨款 v某地区应得的转移支付拨款=该地区标准支出标准收入 v某地区实际可得的转移支付拨款 v= 中央实际可用于转移支付的资金总额/各地区应得的转移支 付相加的总额 某地区赢得的转移支付拨款 v标准收入=该地区的经济税基标准税率 v某地区的标准支出 v=该地区人口数全国人均标准支出水平 该地区的服务成本 差异系数 第三节 预算管理体制概述 v粘蝇纸效应（flypaper effect） v粘蝇纸效应是指上级政府通过转移支付拨款可以 “粘住”接受拨款的一级政府，不会将拨款用于增 加个人收入，而是用于提高公共服务水平。 第四节 中国分税制改革 v一、分税制改革的指导思想 (the guidelines) v二、分税制改革的主要内容 (the main contents) v三、分税制的转移支付制度 (the transfer payment system) v四、分税制的运行情况及其进一步完善 (actuality and improvements in the future) 第四节 中国分税制改革 v一、分税制改革的指导思想 1、正确处理中央与地方的利益关系 ，促进国家财政收入合理增长，逐步提 高中央财政收入的比重。 2、合理调节地区之间财力分配 。 3、坚持“统一政策与分级管理相结 合”的原则。 4、坚持整体设计与逐步推进相结合 的原则。 第四节 中国分税制改革 v二、分税制改革的主要内容 （一）中央与地方的事权和支出划分 （二）中央与地方的收入划分 （三）中央财政对地方税收返还数额 的确定 （四）原体制的处理 v（二）中央与地方的收入划分 v(1)、将维护国家权益，实施宏观调控所必 需的税种划为中央税； v(2)、将同经济发展直接相关的主要税种划 为中央与地方共享税； v(3)、将适合地方征管的税种划为地方税， 并充实地方税税种，增加地方税收入。 中央和地方财政收支比重 年份转转移前中央收 入比重 转转移后中央收 入比重 中央财财政支 出比重 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 22.0 55.7 52.2 57.6 55.8 55.5 56.3 56.6 56.0 23.3 20.9 21.3 20.8 22.8 21.9 20.6 21.8 19.4 28.3（21.9） 30.3（20.4） 29.2（20.7） 27.1（20.4） 27.4（21.1） 28.9（20.4） 31.5（18.3） 34.7（19.1） 30.5（17.2） 表13-4 中央和地方财政收支比重（） 中央和地方财政收支比重 图13-1 中央和地方财政收支比重（） v三、分税制的转移支付制度 v（1）考虑我国地区的实际情况，实行规范 化、公式化的转移支付制度的条件尚不成 熟，因此，从95年起实行过渡时期转移支 付办法。 v（2）99年中央事实实施提高低收入者收入 水平的一系列政策，2001年中央又出台两 次调整工资政策，对财政困难的老工业基 地和中西部地区给予适当补助。 v（3）为配合西部大开发战略的实施，从 2000年起加大对民族地区的转移支付力度 。 v（4）从2002年起，过渡时期转移支付的概 念不再使用，统称为一般性转移支付。 v（5）2002年继续对民族省区和非民族省区 的民族自治州等实施民族地区转移支付。 第四节 中国分税制改革 v四、分税制的运行情况及其及进一步的完 善 （一）运行情况良好 v1.政府间的财政关系趋向规范 v2.有利于产业结构的合理调整和资源的 优化配置 v3.“两个比重”逐步上升，中央财力有所 加强 v4.调动了地方组织收入的积极性，促进 了地方收入的快速增长，保证了全国财政收 入的稳定快速增长 第四节 中国分税制改革 v（二）分税制有待完善的问题 1、进一步明确各级政府的事权范 围和各级预算主体的支出职责 2、逐步调整和规范收入划分 3、完善转移支付制度是进一步完 善分税制的重点 4、推进省(区)以下转移支付制度 的建立和完善 本章小结 v【关键词】 国家预算 增量预算 零基预算 部 门预算 政府采购 国家预算的年度 国家预算的完整性和统一性 预算管 理体制 财政联邦主义 转移支付制度 纵向财政缺口 横向财政缺口 共享 税种 标准收入 标准支出 本章小结 v【复习与思考】 1何谓国家预算?国家预算有哪些类 别? 2试述国家预算的原则。 3试述编制部门预算的意义及其基本 内容。 4试述何谓政府采购制度，我国政府 采购法的基本内容。 5试述国库集中支付的基本内容。 6试述“收支两条线”管理的基本内容 。 7试述分级分税预算管理体制的要点。 8试述政府间收支划分的理论依据。 9试述政府间转移支付制度的功能。 10何谓粘蝇纸效应？ 11简述我国分税制改革的指导思想。 12简述分税制改革的基本内容。 13讨论我国分税制有待完善的问题及完善的 措施。 v本章结束 v谢谢 v分级财政体制 即有一级政府就有一级财政，以便使每一级 政府都具备组织收入和安排支出的权力，为顺 利履行各自的政府职能创造条件。 中央政府与地方政府之间在公共收支上的权 责关系中央与地方的财政关系 (intergovernmental fiscal relations) v财政分权(fiscal decentralization)是指征税权和支出 权向下级政府的下放，或者说，地方政府拥有一定程度 的财政自主权。 在发达国家，财政分权是“后福利国家”时代为低成 本提供公共服务而进行政府重组的有效工具 在发展中国家，财政分权旨在挣脱治理无效、宏观 经济不稳定和低经济增长的陷阱 在经济转型国家，财政分权是计划经济体制转向市 场经济体制的直接结果 在拉丁美洲国家，财政分权源于人民追求民主的政 治压力 在非洲国家，财政分权主要是服务于国家统一 财政分权的理论依据 v地方辖区的形成及其最优规模的确定 v蒂伯特模型 v财政分权的优势与不足 地方辖区的形成及其最优规模的 确定 v布坎南（Buchanan, J.M.）的俱乐部理论 把地方辖区比作俱乐部。 辖区的最优居民规模应当确定在这样的水平 上：因新成员加入而节省的边际成本恰好与新 成员加入所带来的边际拥挤成本相等。 图17-1 辖区的最优规模应落在曲线M和曲线N的交点 E上。 图17-1 辖区的最优规模 v在其他因素相同的情况下，辖区的最优规 模将取决于人们所要消费的公共产品的类 型，公共产品在消费上的拥挤程度，以及 取得这些产品的成本。 蒂伯特模型 v在缺乏一种对公共产品的偏好显示机制的 情况下，期待地方政府比中央政府更准确 地了解当地居民关于公共产品需求方面的 真实信息，只是一个美好的愿望。 v如何有效提供公共产品？ v蒂伯特（Tiebout, 1956）提出了一个关于 地方政府提供地方性公共产品的理论模型 。 v用脚投票 假定居民具有迁移的完全自由，那么在竞争 性的地方辖区之间，居民出于最大化自身效用 的动机，会在全国范围内寻找地方政府所提供 的公共产品与所征收的税收之间的最佳组合， 选择他们最喜欢的社区，并接受和维护该辖区 地方政府的管理。 v蒂伯特模型有一系列严格的假设前提 有足够多的可供选择的辖区。 人们可以自由流动，每个人都能够无代价地 迁移到一个最能满足其偏好的辖区。 人员的流动性不受任何就业机会的约束或限 制。 人们完全了解各辖区之间公共产品和税收的 差别。 公共产品或税收在各辖区间不存在任何外部 效应。 各辖区都以最低的平均生产成本提供公共产 品。 v在现实生活中，蒂伯特模型所依赖的各种 假设条件是很难成立的。 v蒂伯特模型一般被人们视为关于地方公共 产品的完全竞争市场理论。 v但是蒂伯特模型的理论意义是巨大的。 它为人们对地方公共产品的偏好显示提供了 一种“用脚投票”的准市场办法。 在竞争性辖区之间，人员的流动性有助于促 进地方公共产品供给效率的提高。 财政分权的优势与不足 v财政分权的优势 它能够使公共产品的供给更好满足地方居民 的偏好。 财政分权有利于促进政府间的竞争。 财政分权有利于推动公共服务的创新。 v财政分权的缺点 财政分权可能导致资源配置无效率 v1.地方公共物品的提供不足公共物品 具有外部性 v2.有些地方公共物品的提供不符合规模经 济: 公共图书馆 财政分权难以实现公平 收入分配 v对高收入群体征税补贴低收入群体其 他辖区的低收入群体设法迁入高收入群 体可能迁出弥补人均税基的缩小提高 对现有高收入群体课征的税率 进一步迫 使高收入群体迁出 v对高收入群体的征税规定上限随着低收 入群体迁入本辖区可用于低收入群体的 人均再分配资金就会减少。 2、预算管理体制的类型 v主要标志是各级预算主体的独立自主程度 v核心问题是地方预算是否构成一级独立的 预算主体 我国先后实行过四种类型的预算 体制 v 1、建国初国民经济恢复时期实行统收统支体制 。 v 2、于19531978年20多年时间内实行“统一领 导、分级管理”体制。 v 3、改革开放后，于1980年开始改行“划分收支 、分级包干”体制，简称财政包干体制。具体做 法，经过几次调整，1988年形成对不同地区实行 不同的六种包干方法：收入递增包干、总额分成 、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额 上解、定额补助。 v 4、1994年以来实行的“分级分税预算管理体制 ”。 二、分级分税预算管理体制的基 本内容 v （一）分级分税预算体制的要点 v分级分税预算体制是实行市场经济国家普 遍采取的一种预算体制。 v它的主要特征在于规范化和法制化，长期 相对稳定，地方预算构成名符其实的一级 预算主体 综观各国的实践，分级预算体制 可归纳为以下几个要点： v1、一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求 平衡。 v2、在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分各级政 府职责(即事权)范围，在此基础上划分各级预算支出职 责(即财权)范围。 v3、收入划分实行分税制。 4、预算调节制度，即所谓转移支付制度，有纵向调节 (或纵向转移)和横向调节(或横向转移)两种形式。 5、各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制度和 历史传统长期形成的，就体制整体而言是相对稳定的， 只是集权与分权关系及其相应的调节方法可以有经常的 调整。 （二）收支划分的基本理论 依据 v1、社会公共需要或公共物品的层次性是划 分收支的基本依据之一 v2、集权与分权关系是划分收支的又一基本 依据之一 三、中国分税制改革 v1、分税制改革的指导思想 v (1)正确处理中央与地方的利益关系，促进国家 财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比 重。 v (2)合理调节地区之间财力分配。既要有利于经 济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过 中央财政对地方的税收返还和转移支付制度，扶 持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。 同时，促使地方加强对财政支出的约束。 v (3)坚持“统一政策与分级管理相结合”的原则 。 v (4)坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。 两个比重”（%） 年份 指标 19901992 199 4 1996 2000 2002 2003 财政收入占GDP% 中央财政收入占国 家财政收入比 重 15.8 33.8 13.1 28.1 11. 2 55. 7 10.9 49.4 15.0 52.2 18.0 55.0 18.6 54.6 2、分税制改革的主要内容 v中央与地方的事权和支出划分 中央与