经济法-审计法修改解读.ppt

审计法 修订解读 审计署法制司 王秀明 *1 审计法修订起草小组成员合影 Date2 一、审计法修订的指导思想 二、为健全审计监督机制所作的修改 三、为完善审计监督职责所作的修改 四、为加强审计监督手段所作的修改 五、为规范审计监督行为所作的修改 六、修订后审计法的贯彻意见 主要内容 Date3 一、审计法 修订的指导思想 （一）依据宪法和立法法有关规定， 并保持与相关法律的衔接 （二）按照建设法治政府要求，进一步规范审 计执法，促进依法行政 （三）适应我国社会经济和审计工作发展需要 ，及时总结我国审计工作经验 Date4 一、审计法 修订的指导思想 （四）研究和借鉴国外审计立法的有益经验， 逐步完善中国特色审计监督制度 （五）坚持与时俱进与保持稳定相结合，在保 持稳定中与时俱进 Date5 二、为健全审计监 督机制所作的修改 o (一)明确了审计机关进行审计评价、作出审 计决定的法律依据 增加一款规定：“审计机关依据有关财政收支、 财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行 审计评价，在法定职权范围内作出审计决定。” Date6 理解这款规定，应当注意把握以下两点： 第一，在法定职权范围内作出审计决定含义（ 对依法属于审计机关审计监督对象的单位，存 在的违反国家有关财政收支、财务收支规定的 行为，作出符合审计法及实施条例规定的审计 机关可以采取的具体处理处罚措施和种类） 第二，有关财政收支、财务收支的法律、法规 和国家其他有关规定的含义 Date7 二、为健全审计监二、为健全审计监 督机制所作的修改督机制所作的修改 o （二）进一步完善了审计工作报告制度 增加规定：“审计工作报告应当重点报告对预算执 行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会 可以对审计工作报告作出决议。 “国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工 作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级 人民代表大会常务委员会报告。” Date8 o 这样修改主要有三点考虑： 第一，有利于人大及其常委会更好地履行预算审查 和预算执行监督职责 第二，有利于在现行审计体制框架内，加强人大及 其常委会对审计工作的指导和监督 第三，将审计和人大监督有机结合，督促被审计单 位及有关部门认真纠正、严肃处理审计查出的问题 Date9 二、为健全审计监二、为健全审计监 督机制所作的修改督机制所作的修改 o （三）为适应审计派出机构形式的变化，将“ 审计特派员”改为“派出机构” 修改为：“审计机关根据工作需要，经本级人民政 府批准，可以在其审计管辖范围内设立派出机构。 “派出机构根据审计机关的授权，依法进行审计工 作。” Date10 o 这样修改主要有三点考虑： 第一，“审计特派员”容易被理解为担任特派员职 务的自然人，这不利于审计执法 第二，“审计特派员” 不能涵盖目前审计机关已经 设立的派出机构 第三，从立法的严密性考虑，必须完善设立派出机 构的程序 Date11 o 理解这条规定，应注意把握以下两点： 第一，审计机关派出机构的职权表现为，根据审计 机关的授权依法实施审计监督职权 第二，审计机关派出机构的义务表现为，接受审计 机关的统一领导和管理 Date12 二、为健全审计监二、为健全审计监 督机制所作的修改督机制所作的修改 o （四）明确地方各级审计机关负责人的任免， 应当事先征求上一级审计机关的意见 增加一款，作为第四款：“地方各级审计机关负责 人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。 ” Date13 o 增加这一款主要：为完善宪法和审计法 确立的地方审计机关双重领导体制，保障审计监 督的独立性，避免地方审计机关负责人因揭露和查 处问题而遭受打击报复；并保证地方审计机关负责 人具备一定专业胜任能力 Date14 三、为完善审计监 督职责所作的修改 o （一）调整了事业组织审计监督的范围 修改为：“审计机关对国家的事业组织和使用财政 资金的其他事业组织的财务收支，进行审计监督。 ” Date15 这主要是适应我国事业单位改革发展的需要 理解这条规定，应注意把握两点： 第一，接受审计监督的事业组织，包括国家事业组 织和使用财政资金的其他事业组织 第二，对使用财政资金的其他事业组织进行审计， 应当是对其所有财务收支进行审计 Date16 三、为完善审计监三、为完善审计监 督职责所作的修改督职责所作的修改 o （二）调整了建设项目审计监督的范围 现修改为：“审计机关对政府投资和以政府投资为 主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监 督。” Date17 o 这样修改的主要考虑：随着国家投融资体制改革 的深入，建设项目投资主体、融资渠道日益多元化， 纯粹政府投资的建设项目相对减少，但这些多元化投 资的建设项目可能占有、使用大量的政府投资资金 Date18 o 理解本条规定，应注意把握以下两点： 第一，审计的范围包括完全由政府投资和以政府投资 为主的建设项目 第二，对建设项目进行审计监督的主要内容是预算执 行情况和决算 Date19 三、为完善审计监三、为完善审计监 督职责所作的修改督职责所作的修改 o （三）规定了对国有资本占控股地位或者主导 地位的企业、金融机构的审计监督 修改为：“对国有资本占控股地位或者主导地位的 企业、金融机构的审计监督，由国务院规定。” Date20 o 这样修改，主要有两点考虑： 第一，以“国有资本”取代“国有资产”，在概念上 更严谨、更科学 第二，将国有资本占控股地位或者主导地位的金融机 构纳入审计监督范围，是适应我国国有金融机构股份 制改革的需要 Date21 o 理解本条，应注意把握以下四点： 第一，国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金 融机构的具体范围 第二，审计机关对国有资本占控股地位或者主导地位 企业、金融机构进行审计监督的内容 Date22 第三，这是适应我国经济体制改革现状对审计监督 范围作出调整，不是审计监督范围的扩大 第四，具体如何对国有资本占控股地位的企业和金 融机构进行审计，授权由国务院规定 Date23 三、为完善审计监三、为完善审计监 督职责所作的修改督职责所作的修改 o （四）明确了经济责任审计的法律地位 规定：“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和 依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负 责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财 政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的 履行情况，进行审计监督。” Date24 o 增加这一条，主要考虑到：经济责任审计工作已在 全国普遍开展，受到各级党委、政府、人大的高度重 视和社会公众的普遍关注。为了推动经济责任审计工 作的进一步开展，有必要在总结实践经验的基础上， 将经济责任审计工作上升到法律的高度加以规定 Date25 o 理解这条规定，应注意把握以下三点： 第一，主要明确经济责任审计的法律地位，具体应 由国务院制定行政法规予以规定 第二，经济责任审计对象的范围包括国家机关的主 要负责人和依法属于审计机关审计监督对象的其他 单位的主要负责人 第三，单位性质不同，接受审计监督的单位主要负 责人在任职期间应负的经济责任也不同 Date26 三、为完善审计监三、为完善审计监 督职责所作的修改督职责所作的修改 o （五）调整了应建立内部审计制度的单位范围 修改为：“依法属于审计机关审计监督对象的单位 ，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度； 其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监 督。” Date27 o 这样修改，主要有两点考虑： 第一，将政府部门以外的国家机关（如法院、检察 院）、政党组织、社会团体和使用财政资金的事业 组织的内部审计工作纳入调整范围 第二，将国有资本占控股地位或者主导地位的企业 和金融机构的内部审计工作纳入调整范围 Date28 o 理解本条规定，应注意把握以下两点： 第一，没有采用原来的列举写法，而是归纳为“依 法属于审计机关审计监督对象的单位” 第二，依法属于审计机关审计监督对象的单位范围 如何理解 Date29 三、为完善审计监三、为完善审计监 督职责所作的修改督职责所作的修改 o （六）明确了审计机关对社会审计机构出具的 相关审计报告的核查职责 修改为：“社会审计机构审计的单位依法属于审计 机关审计监督对象的，审计机关按照国务院的规定 ，有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行 核查。” Date30 o 这样修改主要有两点考虑： 第一，适应社会审计机构管理体制变化，体现财政部 、审计署“三定”方案规定的精神 第二，符合当前审计工作的实际需要 Date31 o 理解本条规定，应注意把握以下几点： 第一，审计机关仅限于负责核查社会审计机构对依法 属于审计机关审计监督对象的单位出具的审计报告 第二，审计机关是以审计报告为载体，主要核实和检 查其审计业务质量，核心是核查遵守法律、法规和独 立审计准则情况 Date32 第三，具体可以采取两种组织形式开展核查：检查 审计档案，查阅文件、资料；延伸检查其被审计单 位，向有关单位、个人调查等 第四，审计机关对社会审计机构出具的相关审计报 告，可以结合审计或专项审计调查进行核查，也可 以专门组织核查 Date33 四、为加强审计监 督手段所作的修改 o （一）规定被审计单位应对其提供的财会资料 真实性和完整性负责 增加一款规定：“被审计单位负责人对本单位提供 的财务会计资料的真实性和完整性负责。”并在第 四十一条相应规定被审计单位“提供的资料不真实 、不完整”应负的法律责任 Date34 o 这主要是考虑到：审计机关依法实施审计时，有 的被审计单位向审计机关和审计人员提供虚假的会 计资料，或者只提供部分会计资料，致使会计责任 和审计责任难以分清，“假账真审”问题时有发生 ，严重影响审计质量和效率，加大审计风险 Date35 o 理解这条规定，应注意把握： o 被审计单位负责人的会计责任往往以书面承诺书的 形式进一步确认。这一方面有利于将被审计单位负责 人的会计责任以书面形式进一步确认下来，分清会计 责任和审计责任，降低审计风险；另一方面可以对被 审计单位负责人起到警示作用，促使其更真切地认识 到自己的责任，减少提供虚假资料的动机 Date36 四、为加强审计监四、为加强审计监 督手段所作的修改督手段所作的修改 o （二）增加了审计机关对电子财会数据及其系统 的检查权 在原规定被审计单位提供资料的基础上，增加了提供 “运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支 电子数据和必要的电子计算机技术文档”； 在原规定有权检查内容基础上，增加检查“运用电子 计算机管理财政收支、财务收支电子数据的系统”。 Date37 o 这样规定，主要有以下五点考虑： 第一，利用电子数据进行审计，是审计工作适应信息 化发展的必然要求 第二，计算机技术文档是检查财务会计核算系统不可 缺少的资料 第三，电子数据和计算机技术文档在本质上属于财政 财务收支资料 Date38 o 第四，财务会计核算系统是否安全可靠，直接涉及 到财政财务收支电子数据的真实、完整 第五，有必要将审计法实施条例和国务院办 公厅关于利用计算机信息系统开展审计工作有关问 题的通知的相关规定上升为法律 Date39 o 理解这两处修改，应注意把握以下几点： 第一，被审计单位提供电子数据必须符合会计核算软 件数据接口国家标准或审计机关的要求 第二，被审计单位必须按照审计机关规定期限和要求 ，报送计算机技术文档等资料 第三，审计机关检查的对象并不仅仅局限于财务会计 核算系统 Date40 第四，审计机关在检查财务会计核算系统时，应充分 关注该系统是否存在违反财务会计规定的错误，是否 故意为被审计单位预留了“舞弊”功能 第五，审计机关在检查财务会计核算系统时，应注意 保密，确保财务会计核算系统的安全 Date41 四、为加强审计监四、为加强审计监 督手段所作的修改督手段所作的修改 o （三）赋予审计机关对被审计单位账户和其以个 人名义在金融机构的存款的查询权 增加两款：“审计机关经县级以上人民政府审计机关 负责人批准，有权查询被审计单位在金融机构的账户 。 o Date42 o o “审计机关有证据证明被审计单位以个人名义存 储公款的，经县级以上人民政府审计机关主要负责人 批准，有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的 存款。” Date43 o 规定有权检查被审计单位在金融机构开立账 户情况，主要有两点考虑： 第一，被审计单位货币资金主要存放在金融机构开立 的账户，查询这些账户可以核实货币资金的真实性、 所有权和完整性 第二，查询被审计单位在金融机构的账户，是审计机 关审计监督的重要内容，是履行审计职责的必需手段 Date44 o 理解这项规定，应当注意把握以下几点： 第一，明确被审计单位应提供其在金融机构开立账 户的范围 第二，查询被审计单位在金融机构的账户应该履行 严格的程序 第三，必须保守被审计单位账户的相关秘密 第四，不仅有权查询被审计单位在金融机构的账户 余额，而且有权查询该账户的相关信息 Date45 o 规定有权查询被审计单位以个人名义在金融机构 的存款，主要有以下两点考虑： 第一，赋予公款私存的查询权，是加强审计监督、维 护财经秩序的客观需要 第二，国务院关于加强审计执法几个问题的通知 的法律层次不够，需以法律形式对公款私存查询权予 以明确 Date46 o 在行使公款私存查询权时，应注意把握三点： 第一，必须有证据证明（如发现被审计单位存在将单 位公款转入个人存款账户，从个人存款账户中频繁支 付应由单位公款支付的款项，或者将个人存折存放在 单位财务部门保险柜内等情形且无合法理由） 第二，必须履行严格的审批手续 第三，严格执行保密规定，确保被审计单位和有关个 人合法权益不受侵犯 Date47 四、为加强审计监四、为加强审计监 督手段所作的修改督手段所作的修改 o （四）明确审计机关对被审计单位财会资料及违 规资产的封存权 第三十四条增加一款：“审计机关对被审计单位违反 前款规定的行为，有权予以制止；必要时，经县级以 上人民政府审计机关负责人批准，有权封存有关资料 和违反国家规定取得的资产；对其中在金融机构的有 关存款需要予以冻结的，应当向人民法院提出申请。 ” “审计机关采取前两款规定的措施不得影响被审计单 位合法的业务活动和生产经营活动。” Date48 o 这样修改主要有以下三点考虑： 第一，对被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃有关会 计资料或转移、隐匿所持有的违规资产行为，有必要 赋予审计机关相应的制止权 第二，在必要情况下封存有关资料，是审计机关顺利 取证，查清事实的必要手段 第三，封存有关资产是保障审计监督顺利进行，维护 国家利益的有效手段 Date49 o 在行使封存权时，应注意把握以下五点： 第一，只有发现被审计单位存在相应的行为，且确有 必要时，才可采取封存措施 第二，封存有关资料或资产时，需要履行相应的法定 程序 Date50 第三，可封存的资产仅限于被审计单位违反国家规定 取得资产，不能随意扩大范围 第四，封存有关资料和资产应办理相应的封存手续， 明确封存期限，及时作出相应的处理 第五，封存有关资料、资产或申请法院冻结存款时， 要保持在合理限度之内 Date51 四、为加强审计监四、为加强审计监 督手段所作的修改督手段所作的修改 （五）规定审计机关有权提请有关机关协助 增加一条：“审计机关履行审计监督职责，可以提 请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行 政管理等机关予以协助。” Date52 增加这条规定，主要有两点考虑： 第一，提请协助权是保障审计机关依法履行审计监督 职责的需要 第二，提请协助权有利于促进审计机关与其他机关密 切配合，形成监督合力 Date53 行使提请协助权时，应把握以下三点： 第一，必须在履行审计职责需要而自身又缺乏必要手 段和权限时，才能行使提请协助权 第二，行使提请协助权时，不能超越职权范围，也不 能逃避职责 第三，行使提请协助权，不能仅仅依靠审计法这 一原则性规定 Date54 四、为加强审计监四、为加强审计监 督手段所作的修改督手段所作的修改 （六）明确要求被审计单位应当执行审计决定， 并增加不执行审计决定的处理措施 增加一条：“审计机关在法定职权范围内作出的审计 决定，被审计单位应当执行。 “审计机关依法责令被审计单位上缴应当上缴的款 项，被审计单位拒不执行的，审计机关应当通报有关 主管部门，有关主管部门应当依照有关法律、行政法 Date55 规的规定予以扣缴或者采取其他处理措施，并将结果 书面通知审计机关。” 增加这条规定，主要有两点考虑： 第一，审计决定执行难已经成为审计工作中的一个突 出问题 第二，国务院对审计决定执行提出了明确要求 Date56 理解这条规定，应当注意把握两点： 第一，第二款规定“应当上缴的款项”的含义 第二，只有被审计单位拒不执行审计决定，审计机 关依法无法直接处理的，才通报有关部门予以扣缴 或者采取其他处理措施 Date57 五、为规范审计监 督行为所作的修改 （一）规定了特殊情况下通知书的送达方式 修改为：“；遇有特殊情况，经本级人民政府批 准，审计机关可以直接持审计通知书实施审计。 并增加一款：“审计机关应当提高审计工作效率。” Date58 这样修改，主要有两点考虑： 第一，这是适应复杂或特殊审计事项的需要 第二，效率原则是我国宪法确立的国家机关组 织活动的一项重要原则，也是国务院工作规则中提 出的明确要求 Date59 执行这一规定时,应注意把握三点： 第一，直接持审计通知书实施审计，属于特殊情况下 的例外规定，不得随意扩大范围 第二，特殊情况的范围目前没有作出具体规定，有待 于进一步明确（办理交办的紧急审计事项，或者发现 被审计单位涉嫌严重违法违规需要突击审计，以及遇 有其他不宜提前三日送达审计通知书的） 第三，需要直接持审计通知书实施审计的，必须严格 履行审批程序 Date60 五、为规范审计监五、为规范审计监 督行为所作的修改督行为所作的修改 （二）提出“审计组的审计报告”概念，规定 审计组的审计报告应当征求被审计对象的意见，一 并报送审计机关 修改为：“审计组对审计事项实施审计后，应当向 审计机关提出审计组的审计报告。审计组的审计报 告 Date61 报送审计机关前，应当征求被审计对象的意见。被审 计对象应当自接到审计组的审计报告之日起十日内， 将其书面意见送交审计组。审计组应当将被审计对象 的书面意见一并报送审计机关。” Date62 这样修改，主要有两点考虑： 第一，为了区分审计组的审计报告和审计机关的审计 报告，避免混淆和引起歧义 第二，为了保障审计评价意见的客观与公正，以及被 审计单位和经济责任审计对象个人的陈述权和申辩权 Date63 理解本条规定时，应当注意把握以下四点： 第一，审计组的审计报告是其对实施审计后，就审计 结果向审计机关提出的书面报告 第二，审计组的审计报告征求被审计对象的意见，是 以审计机关名义作出的 第三，应当告知被审计对象自接到审计组的审计报告 之日起十日内，将书面意见送交审计组 第四，审计组应当将其审计报告和被审计对象的意见 ，一并报送审计机关 Date64 五、为规范审计监五、为规范审计监 督行为所作的修改督行为所作的修改 （三）明确了审计机关的审计报告是对外出具 的审计法律文书，并规定了报告的审议程序 修改为：“审计机关按照审计署规定的程序对审计 组的审计报告进行审议，并对被审计对象对审计组 的审计报告提出的意见一并研究后，提出审计机关 的审计报告；对违反国家规定的财政收支、财务收 Date65 支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范 围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处 罚的意见。 “审计机关应当将审计机关的审计报告和审计决定 送达被审计单位和有关主管机关、单位。审计决定自 送达之日起生效。” Date66 这样修改，有以下几点考虑： 第一，适应政务公开和审计结果公告的需要 第二，提高审计机关审计报告质量的需要 第三，与国际通行做法接轨的迫切需要 第四，依法审计和规范审计行为的需要 Date67 理解本条应当注意把握以下几点： 第一，应当明确审计报告审议的程序和机构 第二，审计法律文书的种类、格式和内容应由审计署 作出规定 第三，审计报告和审计决定按照法定方式送达后，才 对被审计单位和有关主管机关、单位具有法律效力 Date68 五、为规范审计监五、为规范审计监 督行为所作的修改督行为所作的修改 （四）增加了上级审计机关对下级审计机关的层 级监督内容 增加一条：“上级审计机关认为下级审计机关作出的 审计决定违反国家有关规定的，可以责成下级审计机 关予以变更或者撤销，必要时也可以直接作出变更或 者撤销的决定。” Date69 这样修改主要是考虑： 为贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要， 建立健全审计机关内部经常性的层级监督机制，进一 步规范审计行为 为在一定程度上体现宪法确立的地方审计机关双 重领导体制，保持审计监督相对独立性 Date70 理解这条规定，应注意把握以下四点： 第一，上级对下级审计决定监督是依职权的行政行为 ，由上级主动实施，不需下级请求 第二，上级只对下级审计决定合法性进行监督 第三，上级认为下级的审计决定违反国家有关规定的 ，应当优先采取间接性的纠正措施 第四，撤销违反国家有关规定的审计决定，可能还需 要重新作出审计决定 Date71 五、为规范审计监五、为规范审计监 督行为所作的修改督行为所作的修改 （五）明确了审计机关对违反国家规定的财政收 支行为的具体处理措施 现改为：“在法定职权范围内，依照法律、行政 法规的规定，区别情况采取下列处理措施： “（一）责令限期缴纳应当上缴的款项； “（二）责令限期退还被侵占的国有资产； Date72 “（三）责令限期退还违法所得； “（四）责令按照国家统一的会计制度的有关规定 进行处理； “（五）其他处理措施。” Date73 这样修改主要考虑到： 原审计法规定了审计机关对违反财政收支行为的处理 权，但没有明确具体处理措施，这既不利于实际操作 ，也不适应依法行政的要求,有必要对审计机关的处理 权进行细化，明确具体的审计处理措施,进一步规范审 计执法行为 Date74 理解本条应注意把握以下几点： 第一，违反财政收支行为包括违反国家法律、法规、 规章和其他有关规定的财政收支行为 第二，对违反国家规定的财政收支行为，可采取五种 处理措施 第三，审计机关在法定职权内，依照法律、行政法规 的规定进行处理 Date75 五、为规范审计监五、为规范审计监 督行为所作的修改督行为所作的修改 （六）确定了被审计单位不服审计决定的救济途径 增加一条：“被审计单位对审计机关作出的有关财务 收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者 提起行政诉讼。 “被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审 计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁 决，本级人民政府的裁决为最终决定。” Date76 针对财政收支和财务收支的审计决定设计不同的救 济途径，主要有以下两点考虑： 第一，规定财务收支审计决定的相关行政救济和司法 救济途径，符合行政复议法和行政诉讼法的 基本原则和规定，有利于加强和改进审计工作 Date77 第二，财政收支包括纳入政府预算管理的收支和其 他财政收支，对有关财政收支的审计决定不服，到 相应的政府寻求行政救济，将属于政府管理的内部 事务交由政府处理，更符合我国国家机关管理体制 和运作规则 Date78 理解本条规定，应注意把握以下三点： n第一，裁决是独立于行政复议和行政诉讼的一种 救济途径 n第二，取消了审计法实施条例关于审计复议 前置的规定（存在分歧，待争取） n第三，如何区分财政收支审计和财务收支审计， 需根据审计法及其实施条例和预算法等有关规定 作出判断 Date79 n 具体组织本级预算执行的部门，与本级人民政 府财政部门直接发生缴款、拨款关系的国家机关 、社会团体和其他组织，以及下级人民政府，对 审计