广东省有线数字电视收费政策评估报告.docx

广东省有线数字电视收费政策评估报告“基本收视维护费应保持现有水平，但要进一步改进服务”来源：广东省物价局 发布时间：2009-12-19 23:07 | 小 | 中 | 大 | 本次评估是对广东省有线数字电视收费政策自2006年4月起实施以来总体情况的评估。评估目的在于：一是全面调查了解有线数字电视收费政策的实施情况，分析评价政策实施绩效和存在问题，提出进一步完善有线数字电视收费政策的意见和建议；二是构建政府主管部门、行业经营者与社会公众之间的互动交流平台，进一步增进了解与互信、规范行业管理、优化技术和服务质量，促进全省有线电视网络整合和行业健康发展；三是为建立健全政府价格决策评估机制提供实践基础，为构建贯穿决策前、决策中、决策后的民主参与和监督机制积累经验。本次评估由省物价局授权有线数字电视收费政策评估委员会（以下简称评估委员会）实施。评估委员会于2009年11月13日成立，是由政府相关部门代表、专家学者、消费者代表及经营者代表等15人组成的临时性组织，除有线数字电视收视维护成本调查、机顶盒生产供应价格调查、收费政策问卷调查等基础性工作外，评估委员会全体成员直接参与各项评估工作。在认真审阅调查报告等各类评估资料，参与走访、实地视察、与经营者座谈等评估活动，以及主动收集整理社会公众意见建议的基础上，评估委员会全体成员对广东省有线数字电视收费政策形成了评估意见，并在2009年11月26日举行的评估会上逐一陈述。现根据评估委员意见、收费政策问卷调查结果、相关价格及成本调查情况等，形成评估报告如下：一、评估工作介绍（一）评估背景价格政策评估主要是针对已经生效实施的价格政策，由政府价格主管部门或者有定价权的其他机关根据经济社会发展变化、社会反映等，适时组织对政策实施情况和实施效果进行跟踪调查和分析评价，评估结果将作为校正调整相关价格政策的重要参考依据。与政府定调价过程中所履行的听证程序不同，价格政策评估更侧重于对政策执行过程的后续监管，是加强动态管理，避免“一价定终身”的重要手段。2006年，国家发展改革委颁布实施第44号令政府制定价格行为规则，其第二十二条明确规定，制定价格的决定实施后，定价机关应当对价格决定执行情况进行跟踪调查和监测。 2007年1月，广东省物价局出台价格收费政策跟踪调查与评估调整暂行办法，对价格收费政策跟踪调查与评估调整制度的适用范围、主要内容、运作程序等作了探索性的细化规定。2008年，经广东省人大常委会第一次会议修订通过并于7月1日起施行的广东省实施办法正式将价格政策评估确立为法定制度。其第二十四条明确规定，省人民政府价格主管部门和其他有定价权的主管部门及经省人民政府授权的市、县人民政府应当对制定、调整的政府指导价、政府定价进行跟踪调查和评估。 此次价格政策评估在全省乃至全国尚属首次实践。选择广东省有线数字电视收费政策作为首个评估项目，主要基于三方面考虑：一是有线电视数字化是广播电视领域的一场深刻变革，在经营模式、管理模式、盈利模式、融资模式等方面都提出了新的要求，需要与之相适应的收费政策提供支持，促进发展。二是有线数字电视收费是重要的民生价费，收费政策科学合理与否直接牵涉千家万户的切身利益，社会关注度越来越高，开展收费政策评估顺应民情民意。三是有线数字电视整体转换工作正全面推向深入，国家陆续出台了新的管理政策，提出新的要求，现行收费政策是否与之协调，需要评估。为确保评估的客观公正、科学透明，省物价局专门聘请人员组成评估委员会，授权实施评估。评估委员会成员共15人，包括：评估事项行业主管部门省委宣传部、省广电局工作人员各1名，省物价局工作人员2名，省（市）有线电视经营单位代表各1名，专家2名，公众代表7名（其中省人大代表1名、省政协委员1名、省消费者委员会工作人员1名、公开向社会征聘的消费者4名）。评估委员会履行的主要职责包括：审阅评估过程中获取或制作的各类信息，如行业管理和收费政策、成本调查报告、评估调查资料、公众意见建议等；参与走访、实地视察、与经营者座谈等各种形式的评估活动，全面收集评估参考信息；主动收集整理并如实反映公众意见、建议；提出客观、公正的评估意见并对意见负责。（二）评估思路坚持以党的十七大和省委十届四次、五次全会精神为指导，以科学发展观为统领，认真贯彻汪洋书记、黄华华省长关于新时期价格工作的重要讲话精神，进一步解放思想，锐意创新，紧紧围绕“完善管理，促进服务，支持发展”的总体思路，认真开展有线数字电视收费政策评估，并以此为契机，完善有线数字电视收费政策体系，促进数字电视产业技术进步和协调发展，更好地满足广大人民群众日益增长的个性化、多样化的文化娱乐需求。（三）评估原则本次评估，遵循以下工作原则：一是公正原则。评估委员会应当全面调查了解现行收费政策实施情况，广泛听取意见建议，本着客观、公正的态度实施评估。二是公众参与原则。对公众通过信函、电报、电传、电邮等方式反馈以及在访谈、调查中提出的意见和建议，评估委员会应当认真听取，深入研究，全面分析。三是科学原则。评估委员会应当运用科学的方法收集、分析和评估相关信息资料，对评估重点深入调研，科学研判。四是保密原则。不得将评估过程中获取、知悉的各类信息资料用于实施此次评估以外的任何其他目的。（四）评估内容现行广东省有线数字电视收费政策是2006年4月出台实施的，主要内容包括：取消有线电视初装费；规范数字电视新入网用户装机工料费等相关收费；对有线数字电视基本收视维护费实行“一机一卡”收费模式，即居民用户一台主机最多可申请安装两台副机，同名同址用户安装第四台以上机顶盒的另按新装用户申请。同时，分别针对居民副机用户、非居民用户以及弱势群体出台优惠政策，配套实施。在基本收视维护费收费标准方面，主要是根据地区经济水平，在原模拟电视基本收视费收费标准的基础上（每户每月1417元不等），区分珠三角地区和非珠三角地区每月分别加收8-9.5元。至今为止，除江门、汕尾市外，全省各地级以上市的主机基本收视维护费收费标准分别在每月22.5-26.5元之间。根据近年来社会各界对有线数字电视收费政策和整体转换工作的意见建议，本次评估重点分析研究以下问题：一是我省数字电视整体转换与现行有线数字电视收费政策是否符合国家推进数字电视整体转换的要求，分析现行收费政策存在的客观问题。二是对与制定有线数字电视收视维护费收费标准密切相关的成本情况进行审阅，审视现行收费政策是否合理反映数字电视运营企业的成本状况。三是对有线数字电视服务内容、质量与收费的关系进行分析，评估现行收视服务质量对应于收费政策是否达到社会预期，并提出进一步改进建议。（五）评估程序本次评估的基本程序包括准备阶段、实施阶段、结论形成阶段。在准备阶段主要开展制定评估方案、拟定调查提纲、设计网络调查问卷、征聘评估委员会成员、协调联系调研考察单位等工作。在实施阶段主要开展收集相关舆论报道、实施有线数字电视维护成本调查和机顶盒生产供应价格调查、开展网络问卷调查、组织评估委员会成员到广州珠江数码集团有限公司进行实地调查、组织评估委员会成员与经营者座谈调研、评估委员会成员自行收集公众意见建议等工作。在结论形成阶段主要是分析研究准备、实施阶段收集的各类评估信息、召开评估会进行集中评估、根据评估会意见起草评估报告并送交各成员审阅确认、形成正式评估报告并向社会公示等。二、评估情况分析本次评估，通过对广东省有线数字电视收费政策的重点内容进行较为系统的分析论证，比较全面地掌握了现行收费政策的实施情况及存在问题。（一）广东省有线数字电视收费政策的整体实施情况从评估委员会意见、网络问卷调查等情况看，社会各界对国家推进有线数字电视整体转换的良好意愿以及我省现行有线数字电视收费政策基本表示理解。一是认同有线电视数字化转换是适应科技发展的必然选择，是党和国家巩固、加强宣传思想阵地，满足人民群众日益增长的精神文化需求的重要举措。根据网络问卷调查结果，受访网友中超过80%表示支持整体转换工作并已经实现转换。二是认为按照国家要求实行有线电视数字化整转，有线电视运营成本客观上会大幅增加，我省出台的有线数字电视收费政策，基本上反映了数字电视运营企业的成本状况，为实施数字化整转提供了一定的启动资金和运营资金保障，有力地促进了我省数字电视整体转换和数字电视事业的发展。据省广电局提供的统计数据，目前全省数字电视用户数突破500万，整体转换进度与全国平均水平持平。三是对取消原有线电视初装费、统一规范收费项目，以及针对非居民用户和弱势群体出台配套优惠政策等做法给予肯定，并建议进一步完善。（二）广东省有线数字电视收费政策实施过程中存在的主要问题及相关意见1.收视维护费标准是否合理部分评估委员认为：一是省物价局成本调查队对广东有线电视网络股份有线公司、深圳天威视讯股份有线公司等13家有线电视网络公司（中心）2006-2008年度有线电视基本业务的定价成本调查结果显示，13家经营者整体转换过程中的基本收视业务月户均定价成本（不含税）为21.17元，因此居民用户主机基本收视维护费扣除营运费用后，尚有一定的合理利润空间。同时，要考虑广播电视行业的特殊性，以及数字电视整转和运营投入增长的实际情况，各级政府财政应该加大对该项工作的投入，推动运营企业为用户提供更好的收视服务。二是可以考虑有线数字电视收视维护费标准维持不变，但运营方应当切实改善经营，解决广大用户反映的问题，有效提高服务质量。三是目前的收视维护费标准在体现地区和群体差异上力度不够。四是应当参照其他省、市做法，整体转换后保留的模拟电视台数有所增加且不收取费用。也有部分评估委员提出：一是广播电影电视行业本身的体制问题，导致我省有线电视网络固定资产虚低和折旧率不合理，整转期间的成本并未完全反映我省有线电视实际运营成本，据省广电局委托中国广播电视协会测算，我省有线数字电视20102012年未来三年预计户均成本为34.84元，应当参照其它省份和相关行业的做法，按照完全成本适当提高有线数字电视收视维护费标准。二是有线数字电视运营机构负担较重，政府应给予支持和补贴，并借鉴江苏、浙江等省的做法，采取向新建商品房征收有线电视设施建设配套费等方式适当补偿数字电视网络改造建设成本。三是我省数字电视发展区域不平衡，目前已完成整转的用户中90%以上集中在珠三角地区，部分东西北地区投资回报预期不乐观，运营企业整转积极性不高，我省的有线数字电视收费政策还需要给有线电视数字化发展预留一定的空间，鼓励运营商积极参与和主动整转。一些受访网友和群众认为：广东有线数字电视收费标准较原模拟电视收费标准增幅达30%，上升幅度较大，与其他省（市、区）相比属较高之列，且副机也要收费，户均收费水平偏高。而且，部分集群用户由于电视机台数多，转换后收视维护费大幅增加，负担较重。网络问卷调查结果显示，受访网友中认为我省现行居民用户主机、副机收费标准偏高的分别占84.7%和77.4%。2.服务质量与现行收费标准是否相适应部分评估委员认为：一是实行数字化整转后，运营商所宣传的“高清画质、回放点播、资讯服务”等并没有得到很好的体现。特别是在整转早期，数字电视配套服务不够完善。二是数字电视插播广告过量、过时、过频问题较为突出，用户被动接受了大量广告，群众意见较大。一些受访网友和群众认为：一是对数字化整转的满意度不高，主要是数字电视收视效果不够理想，机顶盒故障率高，遥控器使用比较复杂，配套服务不到位等。网络问卷调查结果显示，受访网友中对数字电视功能和服务表示“基本满意”与 “不太满意”的分别占42.4%和46.1%；认为“感觉没有什么差别”和“感觉音画效果更差、节目更少”的合计达到63.9%。二是个别城市存在“一城两网”而用户不能自由选择网络公司，且不能实现两网用户互认和相互迁移。据评估委员中的行业部门代表和经营者代表介绍，在按照国家部署推进整转的早期，由于缺乏经验，准备不足，整转工作推进速度过快，配套服务未能及时跟上，而且群众对整转的必要性和重要意义还有认识和了解的过程，用户对服务质量意见较大。最近，随着有线网络技术的优化和服务的不断改善，特别是省广电局在全国率先出台了广东省有线数字电视用户管理规范后，运营单位在兑现服务承诺方面有明显改进，用户的意见趋于缓和，满意度也在逐步提高。关于插播广告盈利问题，由于按照现行管理体制，网络运营单位没有制作节目和插播广告的权利，相应地也没有广告收入，网络运营单位未从插播广告中受益。3.机顶盒价格是否合理部分评估委员提出：一是根据国家要求，有线数字电视运营机构应当从2008年起逐步按照接收终端机卡分离的技术体制开展数字电视业务，但目前全省仍未实现机卡分离。二是机顶盒技术标准不统一，各地机顶盒无法通用，消费者也无法在市场上自行购买，而网络运营企业出售的机顶盒价格又往往高于市场价格，一定程度上形成了价格垄断，不利于保护用户的价格权益。三是从省物价局成本调查队对省内部分有线电视运营企业2006-2008年供应合同和购销发票进行核对以及对个别机顶盒供应商所了解的情况看，近三年平均每台普及型机顶盒购进价平均为390.47元（不含智能卡），且随着制造技术的成熟，机顶盒价格还将有逐步下降的空间，而目前省内部分运营商实际销售给终端用户的机顶盒价格每台仍高达600700元。建议借鉴部分省份的做法，改进机顶盒销售价格监管。 一些评估委员也提出：推行有线电视数字化整转后，我省取消了有线电视初装费，企业经营存在一定的困难；由运营商为用户配置主机机顶盒，机顶盒闲置和流失等现象又时有发生，给企业造成额外损失。在这种情况下，建议允许企业收取一定数额的机顶盒押金，以减轻财务风险。部分受访网友和群众反映：网络运营商与用户签订的机顶盒使用合同中，部分条款有“霸王条款”之嫌，特别是对用户机顶盒损坏的维修责任规定不明确，应当予以完善。 4.装机工料费及其他相关收费是否合理部分评估委员认为：一是对新用户的装机工料费，应更加合理地反映实际成本，收费标准不能过高。二是移机费、过户手续费、停机开通费等杂费过于细碎，且服务内容简单，应当借鉴湖南、河北省的做法，尽可能予以取消。同时，部分评估委员提出：在已经取消有线电视初装费的前提下，随着近年来物价指数不断上涨，企业运营成本也明显上扬，现行装机工料费收费标准实际上难以补偿实际成本。对于用户反映的个别开发商强制向业主提供劣质信号电缆并收取装机工料费的问题要予以重视，政府有关部门应当采取有效措施予以解决。一些受访网友和群众认为：一是现行收费政策对装机工料费的成本构成及“有线电视管线已入住宅和未入住宅”的界定不明确，有必要完善。二是非居民用户的装机工料费不应由用户与经营者自行协商，因为双方的交易信息不对称，且经营方占有明显的市场优势地位，容易形成价格垄断。5.个性化服务和行业管理是否到位部分评估委员提出：一是有线数字电视服务的个性化体现不够，而且收费模式单一，用户没有更多的选择空间，也不能很好地满足群众多层次和多样化的视听需求。二是数字电视增值业务中的付费频道价格太高，可以考虑按照“佛山模式”，将节目分门别类打包定价，并适当拉开价格差距，刺激用户消费欲望，实现用户与企业的双赢。三是有线电视点播节目更新速度和播放时间需要调整。一些受访网友和群众提出：部分经营方没有区别服务功能、服务质量而相应设置不同档次、不同价位的机顶盒供用户选择，以满足不同消费群体的需要，个别地方甚至出现强制提供加强功能机顶盒，不合理地限制用户消费权利的现象，政府有关部门要加强规范管理。三、评估结论从评估结果来看，总体认为现行有线数字电视收费政策基本符合我省经济社会发展要求，对促进有线电视数字化转换、规范有线数字电视服务收费秩序、保护消费者合法价格权益和促进广播电视事业健康发展发挥了重要作用。（一）现行有线数字电视收费政策符合我省落实国家推进数字电视整体转换部署的客观要求。数字电视是世界广播电视发展的潮流，通过数字化，将家家户户的电视机变成操作方便的多媒体信息终端，逐步实现家庭信息化，这是技术优化、经济发展和社会进步的体现。按照国家的统一部署，我省自2005年开始分层次逐步推进有线电视数字化，由于在整体转换过程中必须对包括前端系统、网络系统、服务支持系统和终端等进行重新建设或改建，需要巨大的资金投入。评估委员们普遍认为， 2006年4月出台实施的广东省有线数字电视收费政策，在一定程度上解决了数字电视整转过程中的资金难题，为我省数字电视网络改造和数字电视整转工作作出了贡献。（二）现行有线数字电视收费政策照顾到了群众负担和基本消费需求。现行有线数字电视收费政策，在提高基本收视维护费的同时，率先取消了原有线电视初装费，统一规范了新入网用户装机工料费等其他服务收费项目，并分别针对非居民用户以及弱势群体出台了配套实施的优惠政策，是较为合理的，进一步规范了有线电视服务收费行为，也在一定程度上有助于减轻提高收费标准给群众带来的负担。综合来看，我省居民享受数字电视服务所需支出的整体费用比较合理，在居民可支配收入中的比重不大，政策在促进行业发展的同时兼顾了群众的负担。同时，现行有线数字电视收费政策明确规定了经营者收取基本收视维护费所应提供的服务内容，并要求对未完成整转的用户必须保留不少于5套模拟电视频道，有利于保障用户的基本收视需求。（三）现行有线数字电视收费标准基本反映运营企业的成本状况。有线电视数字化，需要将整个系统从原来的模拟线性系统转为集无线电、计算机、IP技术、信息编码技术为一体的综合系统，其对网络系统建设和运营管理的要求远高于模拟技术，在转换过程中以及整体转换完成之后，都需要不断完善，因此有线数字电视运营成本必然高于模拟电视运营成本。本次评估中，省物价局成本调查队出具的成本调查报告显示，所调查的13家经营者整体转换过程中的基本收视业务月户均定价成本（不含税）为21.17元。评估委员们分析认为，如考虑合理利润和应缴税收等因素，13家经营者的月均基本收视维护费约为24.6元，同时这部分经营者还要继续增加投入，改善和提升服务质量，而其现行收费标准为22.5元/月-26.5元/月。因此，现行收费标准较为合理，基本上客观反映了运营企业的成本状况。（四）现行有线数字电视收费政策有必要进一步完善。从评估情况看，现行有线数字电视收费政策执行过程中存在的主要问题，在于有线数字电视服务与其收费标准不完全适应，未能达到社会预期，同时在进一步改进收费模式、规范行业管理、提升技术水平，以及加强与后续政策协调衔接等方面，也有需要完善的地方。一是现行收费政策充分考虑了成本因素，但对服务内容和质量的约束还不够到位。有线数字电视服务有其特殊性，涉及千家万户，是满足群众基本文化娱乐需求的主要工具和途径，因此对经营者服务意识、质量和能力的要求较其他行业更高。但现行服务质量与收费标准还不相适应。二是我省各地经济社会发展不平衡，有线电视用户构成也有多个层次，而现行收费政策在区别不同区域、不同收入水平，以及不同消费习惯，实行差别定价方面，还有待改善，要做到既充分保障用户的基本文化娱乐需求，又能运用价格杠杆刺激文化消费；既能与群众经济和心理承受能力相适应，又能调动经济欠发达地区的整转积极性。三是在整转过程中，机顶盒价格偏高、技术标准不统一、销售途径单一、维护责任不明确等问题较为突出，现行收费政策不能有效解决，应予完善。四、政策建议评估委员们认为，从评估结果看，社会各界对现行有线数字电视收费政策实施情况及其绩效的反映，既有收费政策本身存在一定局限性的问题，也有服务不到位、经营管理不够规范，以及管理体制、机制上的问题，因此，要进一步优化收费政策实施绩效，除了完善有线数字电视收费政策外，还应多管齐下，建议重点从以下几方面进行改进：（一） 关于进一步完善有线数字电视收费政策的建议1.基本收视维护费应保持现有水平，但要进一步改进服务。一是有线数字电视基本收视维护费保持现有水平，运营商应尽快增加收视服务内容，完善服务体系，改善服务质量。否则，应适当降低其收费标准。二是对于主机不接受整体转换的用户，按上级规定，保留6套模拟电视节目，并将原收取的模拟电视基本收视维护费改为免费。2.制定区别区域和群体差异的阶梯式收费标准。一是各地根据当地实际，加大基本收视维护费的区别定价力度，提供区分不同档次的基本节目套餐服务，统筹考虑解决不同区域数字电视发展不平衡的问题。二是根据集群用户的规模，提供更多类型的优惠方案。三是进一步完善对低收入群体的收费优惠措施。四是从长远发展来看，应制定不同价格档次和强化特色内容的个性化付费节目套餐，如运动类套餐，满足群众多样化的文化娱乐消费需求。3.改进机顶盒、智能卡销售价格监管。一是对网络公司提供给用户的机顶盒、智能卡销售价格制定统一的作价公式，引导运营商按保本价销售。二是允许通过预收收视维护费等方式加强机顶盒管理，防止或者减少机顶盒闲置及流失造成损失。三是强化网络公司保障用户基本收视权利、除不可抗拒力外全程提供免费维修服务的义务。四是督促运营商提供不同价位和档次的机顶盒供用户自主选择。4.进一步规范装机工料费及相关杂费