[法律资料]物权法中征收制度适用的条件.doc

物权法中征收制度适用的条件(一)征收必须是为了公共利益的需要物权法草案第41条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。因此“为了公共利益的需要”是从事征收行为的首要条件。物权法对公共利益的内涵并没有作出明确的界定，在物权法起草过程中，对物权法中是否应当对“公共利益”的内容作出明确界定，一直存在争议，但物权法最终没有对“公共利益”这一概念作出具体界定。因为从本质上说，“公共利益”是一个类似于诚实信用、公序良俗等弹性条款的概念，一个难以在法律上对其内容加以明确界定的概念。物权法难以规定公共利益的内涵主要原因是：1，公共利益概念的宽泛性。公共利益所包括的范围是非常宽泛的，如国防、交通事业、水利事业、公共卫生、教育、政府机关和慈善事业等，它既可能是经济利益，也可能是指社会的福祉，还可能包括教育、卫生、环境等各个方面的利益。其范围究竟有多宽，很难界定。就征收土地而言，公共利益的范围非常宽泛，例如包括国家国防用地、国家机关用地，能源交通设施用地(如煤矿、道路、机场等)，国家重点工程用地，学校、医院等公益福利事业用地，水利、环境保护用地，以及其他给予公共利益或者公共需要的用地。 3公共利益和纯商业利益之间存在一定程度上的交叉，在一个小区进行房地产开发，如果其中建设了学校、医院，即使其主要是服务于小区，但其也使不特定的人分享了教育、卫生等方面的利益，因而在一定程度上也体现了社会公共利益。2，公共利益内容的发展性。公共利益本身是一个开放的概念，具有不可穷尽性，也就是说其类型繁多，且随着社会的发展而不断发展。公共利益不仅要看人民是否客观上受益，而且还要反映社会公共政策的需要。社会的不同时期的治国方略、采用的政策等，都会在一定程度上影响到公共利益的内涵和实现。在特殊情况下，某些特定人受益的利益也可能向公共利益转化。如果我们现在在立法上对公共利益进行了界定列举，一方面，这种界定列举很难概括公共利益的全部内容，另一方面，也很难预计以后可能会发生的变化。举一个简单的例子，在几十年前，很多国家并没有把消费者利益看作公共利益的范围，认为这纯粹是一个商业利益问题。但是在最近几十年，随着世界各国对消费者利益保护的加强，很多国家的判例学说，越来越承认消费者利益也可能是公共利益保护的对象，这就表明公共利益的内涵在不断扩大，甚至包含了商业利益。例如，在美国“凯洛诉新伦敦市案特别策划(SusetteKelo,etal.v.Cityof NewLondon)”中，联邦最高法院认为，建造一个制药厂可以增加当地的就业和税收，因而也体现了公共利益。3，公共利益内容的不确定性。因为利益内容本身是一个价值判断的对象，具有一定的主观性。例如，要拆除某个地方的居民小区建造一个医院，一些人会认为此种行为是符合公共利益的，但另一些会认为，保留原来居民区的特征，维持原有的风貌，从而保护城区的历史，可能也体现了一定程度的公共利益。对于公共利益理解的不同，是因为人们是从不同的角度来作出评价和判断的。另一方面，公共利益的目的性可能也是变化的。例如，因为某个时期的军事工业的目的而征地，但在该特定军事目的已经完成以后，公共目的性可能不复存在，也就不需要基于公共利益而征地。 44，公共利益的层次复杂性，决定了在法律上对其类型化是十分困难的。公共利益中包含了社会全体成员的共同利益(如国家安全利益等)，不特定人关于经济、教育、文化等方面的利益，消费者利益、城市基础设施建设、交易安全等等。这些利益本身有不同的层次，不同层次的公共利益，保护的力度也不同。如果各种不同的公共利益之间发生冲突，法律上需要解决的是，如何使公共利益最大化。这就需要分析公共利益的层次，优先保护更高层次的公共利益。但层次问题只是在问题发生之后，需要界定“公共利益”时才是被考虑的因素，而很难在立法对公共利益进行界定时就对其层次进行区分。鉴于上述原因，物权法中维持宪法关于公共利益的抽象的表述，没有采用正面界定和反面排除的方法规定公共利益的内涵。但物权法中也对公共利益及基于公共利益的征收做了一些必要的界定，例如针对实践中建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止等现象，物权法第42条作出了针对性的规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。禁止违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”这实际上就是通过粮食安全这一公共利益，对征收进行了一定的限制。(二)征收必须依照法律规定的权限和程序根据物权法第41条的规定，征收必须依照法律规定的权限和程序。之所以要将依照法律规定的权限和程序作为征收的条件，主要是因为：一方面，是出于充分保护公民的财产权的需要。征收是永久性地剥夺公民的财产权利，后果非常严重，为了防止一些地方政府及其工作人员以公共利益为名、滥用征收权力，损害被征收人的利益和农民的权益，因此必须强调要遵循法定的程序。另一方面，在征收中要严格强调依据法定的权限和程序进行，有利于政府机关依法行政，弥补因公共利益的概念过于抽象而产生的缺陷。如前所述，对于公共利益概念定义的困难，也需要通过在法律上明确征收征用的条件和程序以弥补公共利益模糊的缺陷。还要看到，将依照法律规定的权限和程序作为征收的条件，也是为了减少不必要的纠纷，保障征收工作的顺利进行。由于我国征收制度尚不完善，各地征收补偿制度也很不统一，这在一定程度上也影响了征收工作的顺利进行。所谓依照法律规定的权限和程序，就是说有关征收的权限和程序必须法定化，而不能由各地方、各部门自行授予权力和确定程序。依照法律规定的权限和程序，首先要求征收权限必须合法。征收的主体只能是国家，但并不是任何人都能代表国家来进行征收。国家行使征收权只能通过有关政府机关来行使，有关政府机关行使征收权也只能在法律的权限范围内行使。例如就征收集体土地而言，征收决定只能由县级以上的地方人民政府作出，土地管理法第45条规定：“征用下列土地的，由国务院批准：(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”超出该权限范围的征地行为，就是违法的征收行为。依据我国目前有关法律法规等规定，征收至少应当遵循如下一些程序：一是要区分不同的征收对象，适用不同的程序。例如，我国土地管理法对土地的征用(即本文所谓的征收)规定了严格的程序：区分是农用地还是城市建设用地，不同的土地要依据不同的程序进行审批;即使是在紧急情况下征用土地，也要遵循法定的程序，报请有关机关批准，不能擅自强行征用。二是要保障被征收人和利害关系人必要的知情权。因为征收毕竟是国家强制性的移转公民财产的所有权，导致公民财产永久性的移转，是对公民财产权的重大限制，所以征收的过程应当公特别策划开、透明，征收的补偿标准也应当公开、公正。这就要保障被征收人和利害关系人必要的知情权。2004年12月国务院颁发的国务院关于深化改革严格土地管理的决定第14条规定就对被征收人的知情权作出了规定 5。2004年国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见指出：在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。这些规定就是为了保障被征收人和利害关系人必要的知情权。三是要保障被征收人和利害关系人充分的参与权。关于完善征地补偿安置制度的指导意见规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照国土资源听证规定规定的程序和有关要求组织听证。四是要保障被征收人和利害关系人的救济权。一方面，征收本身是一种具体行政行为，被征收人可以依照行政复议法等规定，申请有关行政机关对征收行为进行复议审查。如果不符合法定的征收征用条件和程序，被征收人有权通过行政诉讼程序请求撤销。另一方面，征收行为会导致所有权的移转，还应当给予适当补偿。因为违反征收程序损害被征收人和利害关系人利益的，被征收人和利害关系人也可以基于民事诉讼程序而获得救济。(三)征收后必须依法作出补偿宪法第13条第3款规定，对公民的私有财产实行征收或者征用应给予补偿，该规定第一次以宪法的形式规定了即便是为了公共利益，也不能毫无代价地剥夺私有财产，国家必须对被征收人予以补偿。该规定对保护公民的财产具有极为重要的意义，但宪法并没有对补偿的标准作出规定，这确实是一大缺陷。按照许多学者的看法，宪法对财产权的保障应包括以下三个方面，即宣告财产权不可侵犯条款、对财产权的限制条款、对财产权征收征用后的补偿条款。这三方面内容是相辅相成、缺一不可的。由于有关的补偿制度很不健全，以致于实践中侵害公民合法财产权益的现象时有发生，导致了一些社会矛盾，影响了社会的安定。就世界各国的实践做法来看，关于征收征用的补偿标准，存在着各种不同的补偿模式。一是完全补偿模式。即要求对征收征用实行全额的补偿。 6遵循“财产权绝对保障”，以“市场经济之交易价值”作为评估标准 7。二是适当补偿模式。即规定对征收征用进行适当的补偿。何为“适当”，大多由法官事后裁定。 8三是公平补偿模式。是指权衡公共利益与私人利益后决定补偿的原则。公平的补偿通常都是按照公平的市价给予补偿。 9四是合理补偿模式。即权衡公益的需要，参考当事人的财产状况给予适当的补偿数额。 10上述几种观点都具有合理性，但我们主张采用最后一种观点。因为完全补偿实际上是将征收等同于普通的侵权行为，这与征收的性质不符，毕竟征收是对私有财产权的合法侵害，因而不能采用完全赔偿原则。尤其是因为完全补偿涉及到直接损失和间接损失，如果这两类损失都同时赔偿，也会导致征收征用的成本过高，不能够起到维护公共利益的目的。而公平补偿又弹性太大，给予政府在解释补偿标准时以太大的权利，不利于维护权利人的私有财产。适当补偿的标准也过低，我国目前许多地方政府在征收征用采取适当补偿的原则，但常常不能给被征收人以满意的补偿。合理补偿标准比较抽象，操作起来可能会给征收征用人过大的自由裁量权。物权法为了更好地保护被征收人的合法权益，第42条第2款和第3款就补偿原则和补偿内容做了明确规定。1、征收集体所有的土地的补偿物权法第42条规定：“征收集体所有的土地，应当支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物补偿费等费用，并足额安排被征地农民的社会保障费用，维护被征地农民的合法权益，保障被征地农民的生活。”第132条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿”。根据该规定，征收集体所有的土地的补偿应该注意如下问题：第一，应当对被征收的土地承包经营权作出补偿。物权法第132的规定就是要强调在承包经营权物权化之后，对承包经营权被征收后应该给予补偿。也就是说，征收集体所有的土地，不仅要对土地的所有者即集体经济组织给予补偿，也要对失地农民给予补偿。第二，应当依照有关规定补偿有关费用。对失地农民给予补偿，不可能完全按照土地在出让以后的价格补偿，而应当依据有关规定对农民作出足够的补偿。2004年国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见指出：“土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定;按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数;土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。”第三，应当足额安排被征地农民的社会保障费用。从长远来看，为农村居民提供社会保障是维护农民群众基本人权，实现城市反哺农村、工业反哺农业，建设社会主义新农村的重要内容，也是构建和谐社会的必要条件。但是，由于城乡二元结构的存在，长期以来历史欠账较多，还不可能由国家财政为广大农村居民提供普遍的社会保障，因此在我国现阶段，农村土地承包经营权仍然具有一定社会保障功能。但是被征地之后，被征地的农民就成为了所谓的三无农民(无岗可上，无地可耕，无低保可享受)，这就必须为其提供社会保障，否则其生存权就要面临现实的威胁。2006年国务院关于加强土地调控有关问题的通知指出：“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。”物特别策划权法规定，在征收农民土地之后，要对其社会保障费用加以足额安排。鉴于我国各地经济社会发展不平衡，社会保障制度健全程度、收入差别也比较大，因此对于足额发放的具体标准，不宜“一刀切”，应根据当地的社会保障标准，全额支付其社会保障费用，不得克扣、拖欠。具体的发放办法，应当通过土地管理法等有关单行法律来规定。2、征收单位、个人的住宅及其他不动产的补偿“征收单位、个人