[法律资料]条例修改说明.doc

关于岳麓山风景名胜区保护条例（草案）的 说 明各位领导： 现在就岳麓山风景名胜区保护条例（草案）（以下简称草案）作如下说明： 一、修改岳麓山风景名胜区管理办法的必要性岳麓山风景名胜区是长沙历史文化名城的重要组成部分，是长沙市山水洲城地理格局的核心要素，其价值和保护管理工作已越来越得到社会各方面的广泛重视。岳麓山风景名胜区管理办法自1990年颁布实施以来，对加强岳麓山风景名胜区的保护、合理利用风景名胜资源起到了积极的作用，虽然曾于1996年进行过一次修正，但已历时十年，办法的一些规定因受历史条件的限制，已经不能适应风景名胜区管理工作的需要，实践中出现了一些亟待解决的问题：管理体制不顺、管理机能不强、执法主体不明、权责不清，法规对违法行为的处罚力度不够，可操作性不强，给风景名胜区执法工作带来困难等，使风景名胜区保护难以形成良性循环，影响了风景名胜区保护目标的实现。岳麓山风景名胜区已于2002年晋升为国家重点风景名胜区，2003年,市园林管理局对原有风景名胜区总体规划进行了修编，新的总体规划于2005年9月已通过了国务院的审批。因此，迫切需要对岳麓山风景名胜区管理办法进行修改，进一步完善风景区保护和管理的有关措施，以与风景名胜区管理的新形势和岳麓山风景名胜区总体规划的新要求相适应。二、修改的基本思路和主要内容 基本思路是，在基本保持原有岳麓山风景名胜区管理办法内容的前提下，以风景名胜区及城市绿化方面的上位法为主要依据，结合岳麓山风景名胜区总体规划的要求，参考兄弟省、市的风景名胜区管理法规，针对风景区管理的具体情况及需要解决的问题进行修改完善。修改后的草案共分二十九条，主要修改了法规的名称、改变了叙述格式，以条叙述，不再分章叙述；按新的总体规划的要求对风景区的范围进行了调整；强调了政府要加强对风景名胜区的领导，建议将风景名胜区的保护纳入国民经济和社会发展规划，并多渠道筹措保护资金；明确了风景名胜区管理机构的职责，按国务院对风景名胜区管理的十六字方针的要求强调了风景区的统一管理。规范风景名胜区建设管理，强调了规划的权威性和严肃性，对风景名胜区及外围保护地带的建设项目提出了明确的要求。对风景名胜区及核心景区内的禁止行为进行了归类调整，对其违法行为提高了处罚标准；为彻底解决风景名胜区的执法主体不明、权责不清的矛盾，在草案中进一步明确了执法主体。三、需要说明的几个问题1、风景名胜区范围。岳麓山风景名胜区是于1987年审定为省级风景名胜区，原有规划总面积为36平方公里(其风景名胜区的面积为17.2平方公里，外围保护地带面积为18.8平方公里)。原风景名胜区由麓山景区、天马山景区、桃花岭景区、石佳岭景区和新民学会景点、土城头景点组成。2002年晋升为国家重点风景名胜区后，新的总体规划对风景名胜区的范围进行了调整。按国家重点风景名胜区的有关规定和要求进行了调整,由原来的若干个景点组成调整为由若干个景区（包括城市景观控制区、大学历史文化风貌保护区、及风景建设区）组成。新总规风景名胜区面积为35.2平方公里，其范围为：北起龙王港咸嘉湖一线，南抵后湖寨子岭南缘，东至桔子洲以东湘江东岸，西至桃花岭北侧山麓，同时在风景区范围以外划定了外围保护地带，面积为22.68平方公里。 2、管理体制及执法主体问题。 风景区要保护、要发展，管理体制是关键。依据国务院风景名胜区管理暂行条例和湖南省风景名胜区管理条例的规定，应当建立市政府直属的局级“行政”主管部门依法管理风景名胜区，确定岳麓山风景名胜区管理局对风景名胜区管理的主体地位，调整、收回现分散到其他部门的管理职责。但目前岳麓山风景名胜区的管理体制还存在严重的缺陷。从原来的岳麓山风景名胜区管理处到现在的岳麓山风景名胜区管理局（与长沙市园林管理局为两块牌子一套人马），虽然恢复了管理机构，但因其属于事业局，在行政力度及结构设置上还是存在严重的缺陷，难以有效地开展工作，更难实现风景名胜区的统一管理。甚至还有不少人误以为麓山景区管理处就是岳麓山风景名胜区的行政管理机构，其实它只是岳麓山风景名胜区管理局的下属事业单位,不具行政管理职能。岳麓山风景名胜区的执法工作，难度很大，多年来由城管、国土、规划、建设、园林、文物、民政、环保、林业等多个部门执法，但又都不执法，存在执法主体不明、责任不落实的问题，使风景区的行政执法不能到位。要保护好风景名胜资源，真正实现风景名胜区的统一管理，明确其行政执法主体、加大执法力度是关键。2005年市委、市政府已同意组建岳麓山风景名胜区管理局综合执法大队（为全民事业单位，定编20人），但其执法的主体地位还未完全明确，在法规修改完善中必须解决这个问题，因此，在这次修改中从法律上进行了授权，即在岳麓山风景名胜区范围内由风景名胜区管理机构进行执法。3、核心景区土地征收的问题。岳麓山风景名胜区，随着高校的快速发展，其建设用地日益扩大，使风景区土地资源日趋紧张，被拆迁的农民因不能得到及时的安置，就在风景名胜区的集体土地上乱搭乱建，不断蚕食风景资源，既造成风景区周边人居环境的日趋恶化，也给风景区的保护管理造成极大的压力。同时，因核心景区土地权属不清已成为风景区管理部门与周边单位及村场的矛盾根源，如核心景区的土地权属问题长期得不到解决，将对风景资源的完整性构成严重的威胁，直接影响到风景名胜区的永续利用和可持续发展。核心景区是风景名胜区保护的重心，因此，为加强对风景资源的保护力度，我们在立法中增设了一条对核心景区农民集体所有土地进行征收的内容，在召开的征求驻景区政府、街道办事处、村场意见会上，当地政府和村民意见较大，主要是拆迁移民的政策不到位，但这些不是我们在岳麓山的立法中涉及的内容，政府在补偿安置上还要出台相应配套政策才能解决根本问题。4、关于咸嘉湖的开发和保护。根据新的总体规划，咸嘉湖景区也属于岳麓山风景名胜区保护范围，我们在立法中作了禁止填塞水面、污染水质的规定，但在实际工作中，为整治西湖渔场周边环境，岳麓区政府正在规划西湖文化公园，其规划的实施必然会在建设中对咸嘉湖的部分水面进行填塞，这样就会与立法相矛盾，新的条例实施后，要对咸嘉湖进行填塞就会违法，是调整立法还是调整规划，还要政府决定。5、关于禁止行为及处罚标准。因原有办法对需禁止的内容叙述比较零乱，修改中，我们根据对风景区的不同区域的不同要求，对所有禁止行为进行了归类整理。增加了禁止设置商业广告，禁止擅自移动界桩、禁止修建破坏景观、污染环境、妨碍游览的工程项目;除景区内的环保型营运车辆、执行公务和施工任务的车辆以及消防车、救护车等特种车辆外，禁止其他车辆进