从三中全会《决定》看未来城管工作的可能走向

从三中全会决定看未来城管工作的可能走向 中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提到：（ 31）深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。 完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和 执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。完善行政执法与刑事司法衔接机制。从决定可以预判出，未来的城市管理工作可能有以下一些走向： 走向之一：深化行政执法体制改革。 这预示着在未来一段时间内城市管理工作的内容和方式将会发生重大的甚至根本性的转变。这既对城市管理部门的工作提出了挑战，又是城市管理部门转变工作思路实现工作创新的机遇。 走向之二：组建集中统一的行政执法机构和城管行政执法权力增大。 决定提到： “整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效 的行政执法体制。 ”党的十八届三中全会决定学习辅导百问专门解释， “相对集中执法权 ”需组建相对独立、集中统一的行政执法机构，能不设的不设，能合设的合设，一个政府部门下设的多个行政执法机构，原则上归并为一个机构。中华人民共和国行政处罚法第 16 条规定： “国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。 ”这是城市管理部门行使相对集中行政处罚权的依据。可以预计，城市管理部门将有可能“改组 ”成为集中统一的行政执法机构和城管行政执法权力将会进一步加强。 “建立权 责统一、权威高效的行政执法体制 ”有助于改变城市管理的 “多头执法 ”缺点和城管执法的 “弱势群体 ”地位。当然，城管部门的职责权限也会在未来一段时间进一步厘清。需要更加深入地探讨的一个问题是：城管部门连同其他行政执法部门是否可能被合并 “改组 ”成为一个新的行政执法机构？无可否认，这种趋势是显而易见的。该新的行政执法机构组建成后，不宜继续沿用 “城市管理局 ”之类的名称，而可采用 “公共管理局 ”名称。笔者这样建议的原因有二：一是出于改善 “城管 ”形象的需要；二是随着城乡一体化的推进（十二五期间的重点），村镇变城，城中有村，城市和乡村的执法边界变得模糊不清， “城市管理 ”名称显然不再适应形势的变化。 走向之三：行政执法层级减少和基层执法力量增强。 决定指出： “减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。 ” 十八届三中全会精神中央宣讲团成员、国务院法制办副主任袁曙宏谈到，根据不同层级政府的职能和事权，合理配置执法力量，减少行政执法层级，推进执法重心向市县政府下移，提高基层政府执法能力，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域的基层执法力量。 走向之四：协管员或将被全 面调离行政执法岗位。 决定提及的 “加强对行政执法的监督 ”是有原因的，这就是全国多地发生的被冠之以 “城管暴力执法 ”引发的刑事案件，例如延安城管打人事件、厦门城管被泼硫酸事件。袁曙宏认为，合同工临时工将被全面调离行政执法岗位。袁曙宏在文中指出，各级政府和有关部门将对全国行政执法人员进行全面清理，未取得执法资格的人员不得从事执法工作，对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工，应坚决调离行政执法岗位。笔者认为， “全面调离行政执法岗位 ”存在多种解释的可能，若按字面理解，此项改革将面临诸多困难。在实际工作中，协管员主 要负责巡查、劝阻和维持现场秩序等。与城管执法正式队员相比，协管员无行政执法证和行政执法权，不得实施行政处罚和行政强制。在对小贩执法时，只有正式队员能出具文书、暂扣工具。究竟城市管理部门的协管员何去何从，这仍需进一步观察和研究。 走向之五：行政执法编制增减和执法经费财政保障。 导致行政执法编制增加的因素有二：一是决定提及的 “加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量 ”；二是由于合同工临时工将被全面调离行政执法岗位。导致行政执法编制减少的因素也有二：一是组建集中统一的行政执法机构 ，这将会在解决权责交叉、多头执法问题的同时，减少人员的使用；二是 “减少行政执法层级 ”必然导致行政执法中上层级人员要么充实到基层去要么被分流到其他岗位。决定提到全面落实 “执法经费由财政保障制度 ”，据笔者所知，城管基层中队的部分经费是由街道来支付的，全面落实 “执法经费由财政保障制度 ”将有助于提高城管队员的责任意识和城管执法的执行力。 “执法经费由财政保障制度 ”缘由在于：一是深化行政执法体制改革组建集中统一的行政执法机构的需要；二是出于实施 “罚缴分离 ”制度，防止下达或变相下达罚没指标，严禁将罚没收入与行政执法机 关业务经费、工作人员福利待遇挂钩的需要。 走向之六：行政执法程序进一步完善和执法自由裁量权进一步规范。 在房屋拆迁、环境保护等执法工作中，极容易引发纠纷甚至群体性事件，笔者认为原因包括：（ 1）被认为是 “临时工干的 ”，导致的结