毕业论文范文——行政权限配置的问题及改革思路

天 津 师 范 大 学本科毕业论文（设计）题目：我国中央与地方行政权限配置的问题及改革思路以“上有政策下有对策” 学 院：政治与行政学院学生姓名：学 号：专 业：政治学与行政学年 级：完成日期： 指导教师：Abstract：The relationship of the central government and the local government is always an important and civil problem in China which involves different aspects of the country including the division of the power, the interests of the game and the division of finance rights and etc. This paper takes the problem about where there is a policy there is a plot though exploring the problem. The relationship of the central and local governments and its causes will be analyzed and the measures of the improving and avoiding the problem will also be put forwarded.Key words: The central government The local government where there is a policy there is a plot摘要：中央与地方的关系问题始终是我国一个重要而棘手的问题，贯穿着中国由古至今的发展，涉及到了国家方方面面的问题，包括权力的划分、利益的博弈、财权与事权的划分等等。这篇文章以“上有政策，下有对策”这个较小的视角入手。在深入的探寻这个问题过程中，研究中央政府与地方政府关系上的问题，分析问题出现的原因以及找出如何改善和避免的措施。关键词：中央政府 地方政府 上有政策，下有对策目 录一、我国政府职能与中央与地方权限配置及其关系1（一）我国政府的主要职能1（二）我国中央与地方行政权限配置1二、“上有政策，下有对策”的分析2（一）“上有政策，下有对策”2（二）“上有政策，下有对策”的具体表现2三、“上有政策，下有对策”的原因3（一）中央政府与地方政府对利益关系的追逐4（二）中央政府与地方政府权限划分不合理4（三）中央政府与地方政府的财权与事权划分不科学4（四）法律及监督制度不健全5（五）政策本身缺陷5四、我国中央与地方行政权限配置的改革思路6（一）合理分配中央政府与地方政府的权限6（二）完善我国的法律和监督体系6（三）合理分配中央政府与地方政府的事权与财权7（四）中央与地方建立有效的沟通渠道7（五）政策执行过程的完善8五、总结8参考文献：10II一、我国政府职能与中央与地方权限配置及其关系（一）我国政府的主要职能政府从广义上讲，是我国的国家机构。1从国家权力体系的横向上看，包括立法机关、行政机关、司法机关、检察机关、治安机关、军队等。从国家权力系统的纵向上看，包括中央国家机关、地方国家机关，还有承担一定政府职能的社会团体和地方自治机关等是国家机构的延伸。从狭义上讲，就是掌握我国行政管理权力的国家机构，是国家权力机关的执行机关，是国家行政机关，是人民意志的执行者和人民利益的捍卫者，是为人民服务的政府。2（二）我国中央与地方行政权限配置根据宪法第89条规定，国务院最为中央政府，应行使十八项职权，内容包括政治、经济、文化、社会生活等各个方面。作为地方政府，基本要执行下列职权：（1）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令；（2）执行本区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（3）保护公民的私有合法财产，维护社会秩序，保障人身权利、民主权利和其他权利；（4）办理上级人民政府交办的其他事项，等等。从管辖范围上看，毋庸置疑的是国务院需要管理全国各个省份的政府工作，所以地方政府的基本特点之一就是职权的有限性。地方政府的权限主要受到两方面的限制：一是管辖的权限范围，即权限所属的地域范围是有限的。地方只能在其法律规定的范围内行使自己的行政权力。二是受中央政府权力的限制。从地方政府体制来看，中央政府与地方政府之间总存在控制与被控制、监督与被监督的关系。3中央政府凭借其权力制约着地方政府的权力，监督着地方的行政执行。在党的十三大报告中表现得很明显：“凡是宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行。这是一个总的原则。在中央与地方的关系上，要在保证全国政令的统一的前提下，逐步划清中央与地方的职权，做到地方的事情地方管，中央的责任是指出大政方针和进行监督。” 但是我们应该看到，我国的国务院为了提高自身的效率，促进地方的积极性，已经将更多地事权和财权下放给地方，所以地方拥有较多的自主权发展经济等，甚至造成了地方的保护主义，降低了中央的权威。所以中央与地方是一个互相博弈，互相矛盾的个体，同时在两者之间的矛盾中，促进了社会的发展。二、“上有政策，下有对策”的分析（一）“上有政策，下有对策”“上有政策，下有对策”在中国一直有着争议，有着讨论。不同的人对着这句话有着不同的理解。有一种相对中立的观点认为“上有政策，下有对策”是对中央政策“创造性”的灵活应用，是变通和活用中央政策，以便有利于政策的完善和地方的治理，而不能说成是违背中央政策，这两个概念不能相提并论。而较为激进的支持“上有政策，下有对策”，认为“上有政策，下有对策”是天经地义的，地方为了自身的利益必须要根据地方的特点转变中央政策。而另一方，则有人认为“上有政策，下有对策”无非是地方对付中央政策之“策”，找“创造性的执行中央的政策”或“地方的特色与中央政策”的借口，肢解、曲解政策为己所用。我认为，“上有政策，下有对策”这个现象是国家现象，存在于地方各不相同的情况下，所以是复杂的，既有那种为了地方利益而不顾及中央权威的情况，也存在中央的政策确实与地方的现实存在差距的案例。陈振民教授认为，“上有政策，下有对策”这个现象，从地方局部利益来看也许是有利的，但从国家整体利益来看是弊大于利，是有害的。4我很认同这个观点。但不管怎么样，“上有政策，下有对策”的这个现象确确实实在不断的膨胀着，而不管出于怎样的理由，这种膨胀对于国家整体利益而言存在着威胁。（二）“上有政策，下有对策”的具体表现人民日报2013年6月发表了这样一个新闻违规高尔夫为何“生生不息”（话说新农村）。“先上车、后补票”的违规闹剧反复上演，对维护国家政策的严肃性、权威性，无疑是种损害。地方政府为谋求短期政绩，变着花样搞“上有政策下有对策”的倾向。5违规高尔夫球场对于国家和社会都是一种极大不可挽回的伤害：违法占用大量耕地林地，严重浪费水资源；使用化肥、农药养护草坪污染不小全国平均每年非法占用林地2500万亩，其中不乏高尔夫球场项目的身影。有专家测算，我国高尔夫球场每年耗水量不低于4亿吨，而且大都是私采地下水由此可见，滥建高尔夫球场，显然与我国人多地少水缺的资源禀赋和基本国情格格不入。所以关于高尔夫球场的问题，早在2004年，国务院办公厅就曾下发关于暂停新建高尔夫球场的通知，2006年12月高尔夫球场用地项目被列入禁止用地项目目录，此后政府部门又先后下达了10多个针对高尔夫球场建设的禁令。令人诧异的是，10多年来，高尔夫球场建设并没有因为这些通知禁令烟消云散，反而遍地开花。有民间机构统计，2004年全国有高尔夫球场140多家，到现在已飙升至近600家，这还不包括数以千计的高尔夫球训练场。为什么国家明令禁止的违规高尔夫球场，却屡禁不止呢：某地违规高尔夫球场将再次试运营；西部某省会城市违规占地建高尔夫球场，还配建高档别墅；某贫困县招商引资而来的“植物观赏苑”项目，却建成了高尔夫球场。三、“上有政策，下有对策”的原因“上有政策，下有对策”的现象如上所说既有那种为了完善中央政策，符合、适应地方特色，方便执行的情况，也完全有为了地方利益，地方官员全然不顾及中央的相关条例，只要是有利于地方经济利益的都可以将中央的要求加以歪曲和任意变通的现象。而上面这个屡禁不止的，非法占用土地建设高尔夫球场的现象，就完全属于后一种为了地方政府自身短期业绩的好看，而毫不忌惮中央。这是一个比较典型的在产业政策执行过程中 “上有政策，下有对策”的案例。关于这个案例“上有政策，下有对策”的一个重要原因就是地方政府和开发商的强力推动。业内专家介绍，高尔夫运动自进入我国开始，就不是一项单纯的体育运动，除了体育功能，它的出现最先是为了满足地方政府招商引资需要，其后又与房地产开发密切联系在一起。一些地方政府认为高尔夫球场对吸引外来投资、繁荣地方经济好处多多。不少开发商把建高尔夫球场当成提升房价的“法宝”，地方政府也能获取由此产生的高额土地出让金和税收。于是乎，两者很容易达成默契。这就不难理解，为什么近年来国土资源部通报的地方违法违规用地案件中，违规建设高尔夫球场占相当比例，而且政府主导现象非常严重。有了这种利益机制的强力推动，面对国家禁令，不少地方顶风违规，打起了政策擦边球。近来媒体曝光的违规高尔夫球场建设套路通常是这样的：开发商先打着“乡村体育公园”、“生态园”、“休闲俱乐部”等旗号拿下地块，开发时擅自更改土地用途，建设高尔夫球场及高档商品房、别墅牟利。这种穿着“马甲”的高尔夫球场，如侥幸没被追查，则“皆大欢喜”；如被追查，地方政府相关部门大不了落个土地审批没把好关、监督工作没及时跟进等失责之过。既成事实，你奈我何？要将土地恢复原状及再开发，成本高昂，各种利益裹挟、博弈之下，最终的处理结果往往是，有关部门依据有关规定以罚代管，违规企业整顿罚款后“正常营业”。从以上这个案例可以分析出“上有政策，下有对策”的原因有以下几点：（一）中央政府与地方政府对利益关系的追逐不管是中央政府还是地方政府，执行政策的其中一个目的就在于追逐利益。地方政府获得利益，能够为地方政府进行自身的基础设施建设，更好地为人民服务；完善地方发展环境，吸引外来投资，获得更大的利益；在地方获得发展的同时，地方官员有可能获得进迁的机会。为了地方的利益，地方政府往往把自身的利益凌驾于整个国家和社会利益至上，当涉及本地利益与国家利益和社会利益的时候不惜牺牲后者利益，中央政府政令难以在地方政府得到有效贯彻，使得中央政府权威下降。6这就是所谓的地方保护主义。另一方面，地方政府为了能够更快地获得短期效益，更愿意将资金和精力投入投资少、收入快，看得见、摸得着的“政绩”。在上面这个案例中，我们可以清晰地看到，为什么建高尔夫球场的事情会屡禁不止呢，一个重要原因就是地方政府和开发商的强力推动。开发高尔夫球场，能够满足地方政府招商引资需要，能够吸引外来投资、繁荣地方经济，也同时给地方带来一张漂亮的GDP成绩单。地方政府没有顾忌中央的政策指令，牺牲了国家利益和社会利益，（二）中央政府与地方政府权限划分不合理在党的十三大报告中，提到“凡是宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行。这是一个总的原则。在中央与地方的关系上，要在保证全国政令的统一的前提下，逐步划清中央与地方的职责，做到地方的事情地方去管，中央的责任是指出大政方针和进行监督。”中央与地方的划权，地方经济资源与财富就落入地方政府手中，是地方政府成为事实上的地方产权拥有者。具体地讲，地方产权就是指地方政府在分权改革中，拥有对地方国有企业、集体企业产权的实际控制，并对地方新型私有企业具有决定性的主导地位。7 关于中央政府与地方政府权限问题，始终是个难题，因为这个“度”不好把握，是中央集权一点更好还是中央放权一点更好，要依时而动，同时也要考虑某个领域是否能够是否适当的放权，有没有很大的风险。比如说国家的水、电、石油等一些国家的稀缺资源或者重要资源是绝对不能放权的。但是在于地方想要发展一些高科新的产业，国家应该加以支持。（三）中央政府与地方政府的财权与事权划分不科学不管是中央还是地方，利益在行政中是一个重要的因素。在一定的时期内，国家利益是个常数，中央和地方往往会在利益问题上出现利益矛盾，中央往往有更大的财权，对于地方的财权是进行控制的，以防止地方有更大的经济能力。虽然在十一届三中全会以后，国家做出了规定“实行财政分级包干，实行财政系统的中央统包统配，扩大地方财力；给地方一定的外贸经营权自主权，实行外贸的地方包干。地方政府而有一定的外汇使用管理权。”但是现在中央政府与地方政府的财权、事权的处理还有待完善，出现了中央财权大，事权相对小，而地方财权较小，事权大的情况。也就是说地方需要处理比中央更多的事务，而有的时候却没有足够的资金。所以地方政府会冒险做一些违规却能在短期获得巨额收益的事情。（四）法律及监督制度不健全国家的制度、法律、法令对于中央与地方政府各自的行政权力没有明确的规定，相反是含糊其词的，这就为中央与地方政府产生利益矛盾奠定了基础，在遇见有利可图的时候，中央与地方会互相争取，而遇到问题，地方会想办法逃避。在这个案例中，我们可以明显的看到，关于禁止建设违规高尔夫球场的问题，早在2004年就已经做出了规定，但是直到现在，仍然有地方顶着风险来做这件事，之所以这样疯狂，其中一个原因就是没有严格的监督，中央的政策的出台和对于地方执行行为的监督是不相匹配的。执行或者不执行，执行好坏都是没有一个评判和反馈的，那么如果每一项中央的政策都是如此的话，中央的政策也就没有存在的价值了。（五）政策本身缺陷政策一般都是国家政府通过设置政策议程、政策方案的规划、政策方案的合法化这三个步骤，是科学的，但是在某些特殊的时期，国家政府的政策的制定是有可能出现偏差的。一是，在新旧政策交替的时候，往往会出现“上有政策，下有对策”的问题。旧的政策已经是不符合地方的发展了，地方为了自身的发展往往选择适宜自己的发展的方向，而选择违背中央政策的道路。二是，一个省份的领导更换较为频繁的时候，政策也跟着发生大的变化，人存政举，人走政息，朝令夕改，往往无法建立政策的权威性和可信度，也就容易产生“上有政策，下有对策”的现象。三是，一条政策往往不能涵盖所有的省份的特点，面面俱到。使用的范围越大，其规定就会越模糊，这样会给地方一些官员可趁之机，加以扭曲政策。四是，我国的国家机构繁多，部门林立，而部门之间又缺乏必要的沟通和联系，会产生各种矛盾，所以政策的执行者，不得不采取“优选法”顶头上司的优先，经济监督、杠杆部门的优先，领导个人交办的优先，等等。8政策在制定过程中的问题是不可避免的，因为事事不可预料，只有将制定好的政策确实履行在行政过程中，才能不断的完善，形成科学的政策体系。所以“上有政策，下有对策”的问题是不能忽略政策执行过程的完善方面。而在此件案例中，我们看到中央明确的中央文件规定关于暂停新建高尔夫球场的通知，却没有明确的看到中央关于政策，而作出的进一步的管理办法，也没有一个良好地反馈系统。而地方上，违规收益巨大而成本较低，所以这样的的违规在各地反复出现，猖狂的推进高尔夫球场的建设，促进地方获得更大的利益。这对维护国家政策的严肃性、权威性，无疑是种损害。地方政府为谋求短期政绩，变着花样搞“上有政策下有对策”的倾向，更值得警惕。不得不提的是，类似顶风违规、“博弈”国家政策的现象在环保、国土等不少领域都一定程度地存在。四、我国中央与地方行政权限配置的改革思路（一）合理分配中央政府与地方政府的权限在中央政府与地方政府的权限分配上的问题，及“上有政策，下有对策”的问题上，我国应该从基本的也就是法律法规、政策制度上能够有较为明确的规定，使中央与地方都能够有一个较为明确的框架束缚，明确自己的任务和责任。在纵向的权力下放过程中，现由中央政府向地方省级政府放权，其次由省级政府向市级政府放权，然后在逐级下放权力，下方的权力主要是经济管理权力和部分行政管理权力。主要是客服高度集中过的中央集权，调动地方的积极性。最终达到经济权力下放和政治权力下放的协调一致。9（二）完善我国的法律和监督体系只是明确中央与地方政府各自的职权，当然是不完善的，我国应该建立和健全相对独立的监督体系。相对独立的监督体系有利于监督的执行，不受其他部门的左右。同时监督的执行靠自觉性和觉悟是不可能达到目的的，要依靠相关的主管部门有力的贯彻执行，严格按照“有法必依，执法必严，违法必究”的原则。只有这样才能取得良好的政策效益。应更加明确地方政府的职权，包括地方国家权力机关、行政机关的基本职责和法定权力，为我国的地方政权建设进入法制化的阶段奠定基础。在监督体系上，建立一个良好的政府责任制，使得政府出现一定的问题的时候要承担相应的责任，这样，政府准备做出的一些行为就会考虑其作出的行为是否会造成自身的不良后果，达到从外部制止其不良的追逐利益的行为的效果。（三）合理分配中央政府与地方政府的事权与财权中央的政策在地方没有好好的落实，我觉得还有一个原因，就是在中央与地方的事权与财权是分配不合理的，不完善的。中央政府与地方政府的财权与事权的问题上比较复杂、比较棘手，因为经济是国家发展、社会发展中不可或缺的成分，政治随着经济的发展而变化。财权不能全部握在中央政府的手中，否则影响地方政府发展的积极性，导致“统的太死”。也不能给予地方过多的财权，否则中央的权威就会下降，影响中央的政权。1994年的分税制改革，使得财政收入又流向中央和上级政府，而事权在不断下放，例如中央政府将义务教育地方化就是一个最好的说明，这就加剧了地方政府的财政缺口。关于财权、事权的分配，现在是这样一种原则，“在划分事权的基础上划分税种，中央与地方分开机构收税，中央要集中必要的财力。”10我国现如今的中心任务仍然是以经济建设为中心的，可以适当的放宽地方财权的界限，使得地方在能够有经济资本发展、建设的同时，发挥自身的积极性，通过地方自我发展的特色产业来获得利益。（四）中央与地方建立有效的沟通渠道我觉得我国虽然依旧是中央集权的国家，但是自从改革开放以来，现在的这个集权的概念与以前的概念有很大的差别，中央赋予了地方更大的自主权，地方能够较为自由的进行地方自我管理。如何能够既让地方能够良好自由发展，发挥其能动作用，又能够防止其权力过于膨胀，逃脱中央的束缚，这是一个很重要的问题，而沟通就是这样一个良好的渠道和途径。在中央政府与地方政府的交流、沟通的过程中，应该体现的是中央与地方地位上的平等。地方能够时刻反映地方的难处、困境或者是发展新思路，而中央能够帮助地方发展好地方特色上的产业，进行经济支持，政策的倾斜等等。通过中央与地方的良好交流，地方政府应能够对于将要执行的政策形成一定的认同感。同时在交流过程中，要认定政府的责任和义务。政府最基本的职能就是为民众提供公共服务，实现全社会的公共利益，维护社会的公平与正义。要实现这一点就必须以政府职能转变为核心，以服务型政府建设为皈依。11身在政府和企业外的人看到这样的新闻，肯定会首先想到违规的高尔夫球场对自然环境的毁坏是很大的，甚至是不可挽回的，而为什么参与建设的政府和企业会感受不到呢，是因为他们被这种建设所带来的利益蒙蔽了双眼和内心。他们的重点在于如何发展地方的经济，只要经济方面得到了良好地成绩，中央就会给予一定的奖励，或者有了经济的实力，地方才能进行其他方面的建设。所以我觉得中央在禁止此类活动的同时，应该宣传违法建设对自然环境的危害性，同时鼓励主动退出违禁建设的行为和发展绿色GDP的企业，而不仅仅是要求地方去执行，否则会处罚地方的这种强硬的方式。更完善的法度，更严格的执法，更广泛的监督至关重要；除此之外，更科学的政绩考核体系，更顺应市场规律、符合我国国情的发展规划同样急不可待。（五）政策执行过程的完善政策执行过程的完善不仅是自上而下的过程，也是一个自下而上的过程。自上而下，顾名思义，是说中央层级作出相关的政策规定向下发布，地方政府则根据中央政策的精神予以执行。而自下而上是说，中央作出的政策因为客观现实的变化和复杂性，会出现与地方又不适应性或是地方的保护主义导致中央的政策到了地方成为一纸空文，不予执行的现象的时候，通过地方的相关部门的监察，向上告知此类情况，以确实保证政策的执行和中央的权威。1.全面提高政策执行者的素质。执行者的素质直接关系到政策的执行。所以应保证地方政府人员具备从人民利益出发、以全心全意作为政府行为的出发点。2.提高政策目标群体的政策认同感。新时期中央与地方关系的重建，一方面要坚持中央与地方适度分权，另一方面还要建立中央与地方的协作关系。12中央通过与地方的沟通和协作，可以有效的解决中央与地方之间存在的矛盾。五、总结中央与地方的关系调整和改革的实质是国家权力在国家机构体系内的纵向分配，要协调好二者之间的关系，还必须处理好“行政体系内部的纵向行政权力分配”同“行政体系内部权力与外部权力的分配”之间的关系。行政体系内部的纵向行政权力分配就是中央与地方政府分权，行政体系内部权力与外