简政放权形势下的项目前期工作漫谈.doc

简政放权形势下电力行业项目的前期工作漫谈（学习与交流）By Yu guoxu 2017年5月更新内容提要：本文通过简述电厂前期工作的内容、简政放权的形势，提出简政放权的形势下的项目核准程序和要求，分析了项目单位自主决策、自担风险的内容及防控措施，对项目单位如何把握项目前期工作的深度，防范投资风险和顺利通过项目核准有一定参考价值。按国民经济行业分类（GB/T 4754-2011），电力行业（电力、热力生产和供应业）包括3个中类，即电力生产（电厂，含热电联产）、电力供应（输变电）及热力生产和供应（锅炉和热网）。以下所称的电力行业项目主要是指电力生产项目，即发电厂，包括热电联产，简称“电厂”。1、电厂前期工作的内容和目的计划经济时期（80年代以前），电厂建设项目前期工作是指从电厂建设项目规划选址工作开始，到电厂建设项目批复之间的全部组织、实施和管理工作。前期工作分规划选厂、工程选厂和计划任务书三个阶段，建设资金主要是政府财政预算拨款。市场经济时期，分别经历了探索（19791983年）、扩大改革（19841988年）、深化改革探索（19912003年）、继续深化改革的新阶段（2004年至今）几个阶段。其中电力和投资体制改革是改革的重点。电力和投资体制改革后，出现了建设资金来源多元化，投资主体多元化。五大发电公司的区域分割，统一规划选址已无法实施，项目的前期工作模式为：初步可行性研究（以下简称为初可研）、可行性研究（以下简称为可研）和核准三个阶段。其程序为：初可研初可审查可研可研审查可研收口项目申请报告上报获得核准，其中除“核准”外，其它环节都不是政府行为。项目经过项目实施组织决策者和政府有关部门的批准，并列入项目实施组织或者政府计划的过程叫项目”立项”。项目开展初可研的主要目的是为了项目“立项”，是项目单位投资初步决策（必要性、技术可行性、经济可行性）、政府投资主管部门初步认可的依据，从而取得项目进入下阶段工作的“路条”。可研是基本建设程序中为项目决策提供科学依据的一个重要阶段，可研报告是项目单位投资决策的重要依据，为项目外部单项专题报告提供基础数据和编写项目申请报告提供背景资料，最终的目的是项目获得投资主管部门的“核准”。初可研与可研在深度上有所区别，初可研主要通过收集已有的资料、进行现场踏勘和调研获得编制的基础资料，而可研则应通过实质性的工作获得编制的基础资料，包括通过外委单项专题报告提供的相关结论，同时增加了合理利用资源情况，进行节能分析、风险分析及经济与社会影响分析等内容和齐全的支持性文件要求，项目单位为此需要付出可观的前期费用。2、简政放权形势自2014年开始，国务院和国家发改委陆续发布了企业投资项目核准简政放权的文件：1）国家发改委于2014年5月14日发布第11号令政府核准投资项目管理办法（自2014年6月14日起施行）（以下简称11号令）2）国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知国办发201459号3）国家发展改革委 中央编办关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知发改投资20142999号文件的相关规定编写。根据上述文件，项目核准机关对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面依法进行审查，作出是否予以核准的决定；“项目的市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，项目核准机关不得干预企业的投资自主权”。国务院2015年5月12日发布的国务院关于印发2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知国发201529号，通知在2015年底将陆续出台对于深入推进行政审批改革，包括全面清理中央指定地方实施的行政审批事项、分两批取消以及下放国务院部门行政审批事项和深入推进投资审批改革，包括进一步取消下放投资审批权限和一步简化、整合投资项目报建手续等等规定，并进行了任务分工和进度安排，届时将有更具体的详细规定需贯彻执行。4）全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国节约能源法等六部法律的决定国家主席令 第四十八号（2016年7月2日）全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国节约能源法等六部法律的决定对中华人民共和国节约能源法、中华人民共和国水法、中华人民共和国防洪法、中华人民共和国职业病防治法、中华人民共和国航道法所作的修改，自公布之日起施行;对中华人民共和国环境影响评价法所作的修改，自2016年9月1日起施行。其中中华人民共和国节约能源法、中华人民共和国环境影响评价法所作的修改涉及到项目核准前置条件。发改投资20142999号文件规定的项目核准前置条件是基于修改前的中华人民共和国节约能源法、中华人民共和国环境影响评价法修改后的节约能源法，将第十五条修改为：国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。不符合强制性节能标准的项目，建设单位不得开工建设;已经建成的，不得投入生产、使用。政府投资项目不符合强制性节能标准的，依法负责项目审批的机关不得批准建设。取消了原“该项目审批部门不得批准其建设”的文字；修改后的环境影响评价法，将第二十五条修改为：建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。取消了“依法负责项目审批或者核准的机关不得批准或者核准建设”一段文字。5） 企业投资项目核准和备案管理条例国务院令第673号，自2017年2月1日起施行。条例规定企业办理项目核准手续，应当向核准机关提交项目申请书, 项目申请书由企业自主组织编制。其中对于项目核准前置条件，重申法律、行政法规规定办理相关手续作为项目核准前置条件的，企业应当提交已经办理相关手续的证明文件。6） 企业投资项目核准和备案管理办法发改委令【2017】第2号，自2017年4 月8 日起施行。与国务院令673号主要区别有：核准申请文件名称为项目申请报告；申请单位名称由企业改为项目单位；明确核准申请文件由项目单位自行编写，也可以由项目单位自主委托具有相关经验和能力的工程咨询单位编写；对于附件有具体要求：应当根据国家法律法规的规定附具以下文件：(一)城乡规划行政主管部门出具的选址意见书(仅指以划拨方式提供国有土地使用权的项目)；(二)国土资源(海洋)行政主管部门出具的用地(用海) 预审意见(国土资源主管部门明确可以不进行用地预审的情形 除外)；(三)法律、行政法规规定需要办理的其他相关手续。3、简政放权形势下的项目核准为获得项目核准机关对拟建项目的行政许可，对于由国务院核准的项目，根据企业投资项目核准和备案管理条例国务院令第673号，企业办理项目核准手续，应当向核准机关提交项目申请书, 项目申请书由企业自主组织编制，企业需自主组织编制并报送项目申请书，申报核准。对于由发改委核准的项目，根据企业投资项目核准和备案管理办法发改委令【2017】第2号，项目单位办理项目核准手续，应当向核准机关提交项目申请报告, 项目申请报告由项目单位自行编写，也可以由项目单位自主委托编写并报送项目申请报告，申报核准。据简政放权的原则，政府投资主管部门对项目核准的重点在于项目的“外部性”宏观影响，即从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等“外部性”方面进行核准。对于项目的“内部性”因素，即市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等“内部性”条件，均由企业自主决策、自担风险，项目核准机关不得干预企业投资自主权，不得将属于企业经营自主权的事项作为企业投资项目核准的前置条件。为此项目申请书的编制应重点阐述项目的外部性、公共性等事项，据此，项目申请书的内容和附件要求也进行了调整和简化。其中根据关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知发改投资20142999号文件和全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国节约能源法等六部法律的决定国家主席令 第四十八号（2016年7月2日），核准的前置条件、核准前置要件的支持性文件和其它附件将大大简化，主要包括：1）企业五证合一的营业执照；2）城乡规划行政主管部门出具的选址意见书（只对土地以划拨方式取得的项目）； 3）国土资源行政主管部门出具的用地预审意见（原址扩建、不突破原用地范围除外）； 4）其它必要的文件（法律、行政法规规定需要办理的其他相关手续）。根据国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知，国办发201459号和国家发展改革委 中央编办关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知，发改投资20142999号，对于发电和热源、热电联产等项目无相关要求。对于能评和环评审批意见，修改的中华人民共和国节约能源法、中华人民共和国环境影响评价法，取消了原“该项目审批部门不得批准其建设”，改为只作为项目开工和投产的先决条件。因此，可不作为项目核准的前置要件。4、项目单位的自主决策、自担风险与可研根据国家发改委于2014年11号令，对于项目的“内部性”因素，即市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等“内部性”条件，均由企业自主决策、自担风险。可行性研究报告主要是对项目本身“内部性”条件进行的可行性分析论证，侧重于项目的内部条件和技术分析，包括市场前景是否看好、投资回报是否理想、技术方案是否合理和先进、资金来源是否落实、项目建设和运行的外部配套条件是否有保障等主要内容，主要作用之一是为投资者正确的自主决策，选择科学合理的建设实施方案提供依据，以减少投资风险。简政放权之前，项目申请报告内容中包含了部分“内部性”因素，其中有多达约26项的支持性文件。评审专家在评审“外部性”方面的同时，可能对“内部性”因素也进行了评审，客观上核准单位为项目单位审查了“内部性”因素，协助项目单位规避了部分风险。简政放权后，项目申请报告的评审只负责项目的“外部性”宏观影响，不得干预项目“内部性”因素，因此项目的所有“内部性”风险均需要项目单位全部自己承担，加大了项目单位承担风险的责任。一些项目单位误以为项目的前期工作可以简化，甚至认为无需再做可行性研究，可以直接申报核准，未意识到项目单位自担风险和自主决策责任的重大，这是简政放权的一个误读。如不认真进行可研，将可能导致决策失误，面临投资失败的风险。1）项目单位决策的内容根据国家发改委于2014年11号令，对于项目的“内部性”因素，即市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等“内部性”条件，均由企业自主决策、自担风险。需要项目单位自主决策的主要内容包括：l 项目的市场前景分析（建设的必要性）；l 厂址、总平面规划；l 建设规模、进度与主机选型；l 各系统方案工程设想；l 投资与经济效益（盈利、偿贷能力）；l 资金来源等。2）项目单位承担的风险和防控措施电力项目的主要风险有市场风险、技术风险、工程风险、资金风险、政策（行政）风险、外部协作风险、社会风险等。为规避各种主要风险，项目单位需要进行相关风险的预测，预先制定规避可能风险的方案，以规避和化解各种主要风险，使各种风险降低到最低限度，实现项目的预期目标。在可行性研究阶段，风险的防控措施一般包括：l 落实设计所需的基础资料，包括热负荷、燃料、水源、岩土工程等，要求准确可靠；l 委托必要的单项专题论证报告；l 取得齐全的支持性文件；l 对可行性研究进行咨询评估。5、风险的防控措施1）项目单位提供准确可靠的基础资料为了减少投资风险，项目单位需落实设计所需的基础资料，包括热负荷、燃料、水源、岩土工程等，要求准确可靠。基础资料的主要获得途径：l 委托必要的单项专题论证报告；l 取得齐全的支持性文件。2）项目单位委托必要的单项专题研究为了减少投资风险，项目单位需委托单项专题研究，其研究结论提供给可研设计单位，作为设计依据。单项专题研究目录见下表，项目单位据项目的特点对照委托的依据，可甄别取舍。项目单位委托必要的单项专题研究分类如下：一、必须委托；二、可选择委托可；三、在下阶段委托。单项专题研究报告名称及委托要求序号专题研究名称要 求涉及的风险委托依据一、必须委托1接入系统设计电网现状，规划，负荷预测，电力平衡，建厂必要性、接入系统方案市场项目需要2热网可研供热现状、热负荷、供热参数及供热方式，管网路径等市场项目需要3可研阶段勘测提供可研阶段设计所需要的厂址和灰场工程测量、工程地质和水文气象资料外部协作项目需要4环境影响评价环境可行性及工程治理措施外部协作环评法（修改）明确规定为开工条件5节能评估提供节能评估审批文件外部协作节能法（修改）明确规定为开工条件二、可选择委托6水资源论证可供水源种类，资源量和水质资料，包括煤矿疏干水的论证工作外部协作部门规章明确规定为核准前置条件，但不是法律规定（国办发201459号）。视水源类别和取水规模定7工程安全预评价提供安全预评价报告书外部协作据安全监管总局令第77号，电站项目可不做8地质灾害评价地质灾害发生的可能及需要采取的工程措施工程行政法规明确规定为核准前置条件（国办发201459号），如所在地不属于地质灾害易发区，可不做此项（根据国务院2003年394号令地质灾害防治条例）9地震安全性评价地震裂度，场地工程设防标准等工程根据国务院2001年323号令地震安全性评价管理条例和“大、小火规”，一般无需做10铁路可研专用线方案及费用外部协作视项目需要11大件运输大件运输措施及费用外部协作无超限、超重设备或厂家负责运输，无需做12社会稳定风险评估提供社会稳定风险评估报告社会视项目的核准级别，据 国家发改委关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知发改投资 20 12)2492号，国家级核准的项目需要做，地方项目取决于各级地方发改部门的规定三、可在下阶段委托13水土保持方案水土保持措施及费用外部协作法律作出相关规定，但不属核准前置条件（国办发201459号），可在初设前委托14工程职业病危害预评价提供职业病危害预评价报告书外部协作法律作出相关规定，但不属核准前置条件（国办发201459号），可在初设前做 3）项目单位需取得的支持性文件为了减少投资风险，项目单位需取得必要的支持性文件，以便对项目的可行性内容和结论提供坚实的支撑，为项目核准提供前置要件。以下提供的支持性文件目录，项目单位可据项目的特点及委托的专题报告内容，进行甄别取舍。项目单位需取得支持性文件分类如下：一、核准前置条件；二、规划、厂址；三、单项专题审批；四、资源利用；五、外部协作；六建设资金。支持性文件目录序号名 称出 文 单 位涉及的风险作 用备注一、核准前置条件核准必备1关于项目开展前期工作的批示，即“路条”国家、省或地方政府投资主管部门行政核准2建设项目选址意见书建设管理部门行政核准是 注13厂址用地预申请批复国家、省土地主管部门行政核准是 注24环境影响报告书的批复文件国家或省环保主管部门行政开工5环境影响报告书的审查意见咨询单位过程文件6节能评估批复意见省或地方主管部门行政开工7节能评估文件评审意见咨询单位过程文件二、规划、厂址可选择8热电联产规划的批复文件省级主管部门市场规避风险9可研报告审查意见咨询单位可行性规避风险10同意厂址位置文件省、地级市规划主管部门工程规避风险11环保部门同意建厂的意见省或市级环保主管部门外部协作规避风险三、单项专题审批可选择12接入系统设计的审批意见国家、省电网主管部门市场规避风险13接入系统设计的评审意见咨询机构过程文件14热力网可研审批意见主管部门市场规避风险热电联产项目15地震安全性评价评审批文件国家地震局或委托省地震主管部门工程规避风险16地震安全性评价评审意见省级主管部门过程文件17地质灾害评价评审意见省级主管部门工程规避风险18水土保持方案批复意见国家或省水利主管部门外部协作规避风险19水土保持方案审查意见咨询单位过程文件20水资源论证审批意见流域或省水利主管部门外部协作规避风险21铁路可研审批