经济又好又快发展与土地制度创新.ppt

经济又好又快发展与土地管理机制创新 黄贤金 0) 南京大学国土资源与旅游学系 主 要 内 容 l经济又好又快发展的用地矛盾及其制度诱因 l从制度运行的全成本看征地制度改革 l从土地资金化看土地金融制度创新 l从小产权房看农村集体建设用地制度建设 l从无权占有制度看土地权益保护机制建设 一、用地矛盾及其制度诱因 l一是集聚发展与蔓延发展并存的矛盾 l 全国层面：西部大开发、东北振兴、中部 崛起、东部率先 l 区域层面（开发区集聚、产业带集聚、城 市群集聚等）：耕地保护共同责任机制缺乏 l 开发区层面：东、西、南、北区 一、用地矛盾及其制度诱因 l二是农地占用增长较快与农地占用效率较 低的矛盾 近20年来GDP每增 长1，全国耕地减少 0.05，而江苏减少 0.09；每增加一个单 位GDP所需要的耕地占 用量则是全国平均水平 的4倍;不同区域之间差 异大,江阴,昆山等用地 效率是江宁的4-5倍。 一、用地矛盾及其制度诱因 l三是保障发展能力强与引导、保障科学发展 能力不够强的矛盾 指标技术资本劳动能源 建设用 地 参数估 计 -0.1920.5900.0890.129 贡献率0.0590.1920.5250.0950.129 江苏省经济增长全要素分析 劳动要素贡献 高达52.50；资 金贡献率达19.20 ；建设用地和能 源分别达12.90 和8.90。 一、用地矛盾及其制度诱因 l四是农业用地过度集约与农产品质量保 障程度低的矛盾（休耕、粗放利用等） 生态环境成本从23亿上升 到667亿元（可比价），增长 了28.9倍，年均增长率约25 ，我国每年化肥施用的外部性 成本约占全国GDP的0.36 一、用地矛盾及其制度诱因 l五是农地保护与经济社会发展的矛盾 l 农地需求不断增长，除了粮食安全、生态安全、就业功能 、社会保障功能等，还包括休闲功能、能源（农场）的功能等 ） 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 198519861987198819891990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005 19852005年年净减少耕地面积曲线图 耕地减少波动 与国家领导人任期 、经济周期的相关 性及土地政策的相 关，如土地管理 法修订 一、用地矛盾及其制度诱因 l核心矛盾在于： l 资源硬约束与发展硬道理的矛盾;而且硬约 束往往让位于”硬发展”. l体现在用地制度上是： l 诸侯经济发展倾向的土地供应制度 l 服务地方经济发展的土地管理制度 l 投资导向和财政导向的土地收益分配制度 l 工业优先、城市扩张偏向的土地占用制度 l 限制公平竞争和公共利益保障的土地市场制度 二、从制度运行的全成本看征地制度改革 基于铁本事件等的分析 调查区域 l本次调查选取常州市新北区春江镇长江村为调查点. 调查内容 l以失地农户家庭为单位,调查时间范围为最近 一次土地征用至2005年1月。 l主要内容涉及:家庭就业结构、受教育水平， 现有土地的类型及其比例，土地征用情况， 征地拆迁前后农业生产类型及产量、产值， 征地前后农业经营成本，征地前后收入状况 ，征地前后支出状况等。 l问卷调查49户，有效 问卷46份 l78.26%的失地农户不 愿意土地被征用 l60.87%表示补偿不满 意或者很不满意 l28.26%的失地农户进 行了各种形式的维权 行为 数据分析 Logistic模型 其等价形式是： 其中：prob（Yi）表示失地农户发生维权行为的概率函数， Xki表示失地农户特征变量，为常数项，k为参数向量。 返回 维权行为影响因素分析 主要包括：征地制度和相关政策 、政府行为和社会保障。而征地 制度和相关政策包涵拆迁征地补 偿标准和征地救济，政府行为又 涉及征地工作透明度、失地农户 参与度、征地款拖欠挪用程度和 补偿分配合理程度，社会保障包 括农村保险覆盖率和转移劳动力 保险覆盖率。 主要有失地农户家庭收入情况、失地农户家庭消费情况、农业生产 情况、失地农户家庭教育水平、失地农户家庭结构、失地农户维权 行为的经济因素和失地农户个人意愿。这些因素各自又包括一些具 体的详细的指标 变量名变量说明变量取值与公式变量类型 PR征地救济有为1，无为0虚拟变量 PC补偿标准无法数字化 GF补偿分配合理程度合理为1，不合理为0虚拟变量 GT征地工作透明度透明为1，不透明为0虚拟变量 GJ失地农户参与程度有参与为1，无参与为0虚拟变量 GN拖欠、挪用程度无拖欠、挪用为1，有拖欠、挪用为0虚拟变量 RF转移劳力保险覆盖无法数字化 RR农村保险覆盖率家庭参与社会保险人数/家庭总人数100%连续变量 IP人均收入水平家庭总收入/家庭总人数连续变量 IG家庭收入结构家庭非农业收入/家庭总收入100%连续变量 OP人均消费水平家庭总消费/家庭总人数连续变量 OG家庭恩格尔系数食品消费占总消费比重连续变量 AR人均农用地面积农用地总面积/家庭总人数连续变量 AI亩均纯收入征用前农业纯收入/农用地面积连续变量 YZ征地意愿愿意为1，不愿意为0虚拟变量 YB征地补偿看法满意为1，接受为0虚拟变量 YL土地价值观视为未来保障为0 ，否则为1虚拟变量 CH最高文化水平0=文盲，1=小学，2=初中，3=高中，4=大学虚拟变量 CP平均受教育年限家庭所有成员接受教育总年限/家庭总人数虚拟变量 HA家庭平均年龄家庭成员年龄总和/家庭总人数连续变量 HL劳动力比重劳动力人口占总人口比重连续变量 HJ非农就业率非农业劳动力/家庭总劳动力100%连续变量 HP家庭政治结构有干部为1，无干部为0虚拟变量 EB维权成本维权成本连续变量 ES征地损失补偿比征地总损失/征地总补偿100%连续变量 指标体系量化与因子分析 变量名 变量说明与公因子相似度变量类型 CP平均受教育年限与公因子1相关程度0.854虚拟变量 IP人均收入水平与公因子2相关程度0.981连续变量 OG家庭恩格尔系数与公因子3相关程度0.726连续变量 HJ非农就业率与公因子4相关程度0.695连续变量 YL失地农户土地价值观与公因子5相关程度0.956虚拟变量 ES征地损失补偿比与公因子6相关程度0.908连续变量 HP家庭政治结构与公因子7相关程度0.915虚拟变量 维权决策Logistic模型结果 解释变量系数 Wald 检验 值 Wald 检验的显著性概 率 比数比 征地损失补偿比 (ES) 3.8636.7380.00947.621 非农就业率(HJ)-1.7526.7040.0100.173 人均收入水平(IP)-0.0056.0180.0140.995 土地价值观(YL)-1.1224.2350.0400.325 家庭恩格尔系数 (OG) 2.4253.9460.04711.301 l1)失地农户非农就业率非农就业率每高出1%，失 地农户发生维权行为的概率将是原来的17.3%。 非农就业使得农户脱离了土地的束缚，可以从非 农生产中获取更多收益，这对于拆迁征地农户放 弃土地有促进作用，进而影响到其维权的决策行 为。 l本案的调查区域由于非农就业率较高，完全从事 非农生产的失地农户占25%以上，因此，高非农 就业率使得维权概率下降明显。部分在外从事非 农生产的失地农户甚至希望土地被征用，方便自 己彻底摆脱土地束缚，从事非农产业获取更高利 润。 l2)模型显示，失地农户家庭人均收入越高，越不 会发生维权行为。人均收入每增加15.1元，失地 农户家庭发生维权行为的概率将是原来的99.5% ，下降了0.5%。按此计算人均收入增加2083.5元 维权可能性将下降到原来的50%以下。因此当发 生维权行为时政府采取适度经济补偿对策往往可 以最有效的缓解维权继续发生的可能性。 l3)农村土地对于中国农民而言，具有四项基本的社 会功能：基本生存、经济收益、就业岗位和社会保 障从模型估计结果来看，对于重视土地社会保障功 能的失地农户发生维权行为概率是其他失地农户的 3.08倍。这说明失地农户将土地作为未来生活保障 的意愿越强，越容易发生维权行为。这与中国社会 保障覆盖率较低有一定的联系，农户由于没有享受 到社会保障，因此对未来风险的承受能力很差 l4)损失补偿比每增加1%，维权失地农户发生维权 行为概率将提高4.7倍。征地带来的损失除了眼 前的经济损失，还有未来长远的生活保障的损失 。但由于未来的不可预知性，因此征地补偿额度 与眼前的经济损失比成为失地农户判断自己利益 是否受到侵害的标准。 l5)恩格尔系数高1%的失地农户发生维权行为概率将是其他失 地农户的11倍。可见生活水平的低下会强烈影响失地农户的 维权行为。当失地农户难以保障自身生活的时候，维权成为 了必然，这些生活水平低下的家庭，由于自身拥有的土地和 房屋价值不高，所以即使给予高出他们自身拥有财产的补偿 ，他们也不会愿意，因为他们要再寻找其他居住地会花费更 多，如果政府强行要征用，他们就会流离失所，引起征地致 贫，所以这些家庭将拼死抗争。 l失地农户平均受教育年限(CP)和家庭政治结构(HP)对农 户是否发生维权行为的影响不是很明显。主动上访和被 动拖延的失地农户的平均受教育年限为8.2年，而采取围 堵政府、阻挠工程建设的失地农户平均受教育年限为7.4 年。 l这说明平均文化水平较高的失地农户家庭在拆迁征地补 偿不满意时，往往采取比较理性的措施。 l党员、干部及受过较多教育的人，可能往往是对中央的 土地政策现状及动态了解得更为透彻，乃至会对其他农 户加以传播和鼓动。 农民集体 抵制征 地行为 为增加征地补 偿的讨价还价 阻挠工程建设 集体上访 谈判成本 延迟成本 信访接待成本 短期成本 社会影响 机会选择 社会就业 治安问题 土地隐形交易 维护社会稳定 成本 执法监督成本 长期成本 二、从制度运行的全成本看征地制度改革 基于通启高速公路案例的分析 基于企业的征地成本收益分析 企业在征地过程中的成本收益的大小取 决于征地补偿费的高低。征地补偿费越低， 企业获得的收益越高。但是以较低水平的征 地补偿费取得土地并不一定带来企业效益的 最大化，反而可能造成一定的额外成本。 企业额外成本 l交易费用:谈判成本 、法律诉讼成本。 l延迟成本: 对工程进 度的影响，最佳市场 时机的丧失，银行资 金的高额利息，物品 积压损失等等 。 l社会成本:土地利用 的低效率 。 征地制度运行成本构成分析 征地制度运行成本是指征地制度运行中 产生的直接的或间接的各种费用和损失。 直接成本主要是征地制度的理想成本（ 如征地补偿费）。 间接成本则是指由于征地行为所引起的 额外成本，如维持成本、救济成本、冲突成本 和扶贫成本等。 征地制度 运行成本 理想成本 维持成本 冲突成本 救济成本 实际支付成本 直接外部性成本 谈判成本 上访成本 法律诉讼成本 工期延迟成本 潜在损失 社会控制成本 维护社会安定成本 执法监督成本 扶贫成本 直接成本间接成本 征地直接成本或理想成本具有综合性特征， 不仅表现为被征地块所要支付的成本，而且还应 该包括由此对周边地块所引起的连带损失成本； 冲突成本、救济成本具有短期性，主要发生 在征地期间； 维持成本具有持续性，不仅在征地期间，就 是在征地后期也将可能发生； 扶贫成本具有滞后性，可能在征地过程发生 数年后出现。 各项成本特性： 将事件演化过程分为事件冲突期、矛盾积 聚期和社会冲突期三个阶段，不同阶段各个成 本的曲线及总成本曲线可能表现为： 事件演化过程 征地制度 运行成本 事件冲突期矛盾积聚期社会冲突期 总成本 扶贫成本 维持成本 理想成本 冲突成本 救济成本 综上所述，征地制度运行各个成本随着事 件和矛盾的演化各自呈现不同的变化过程。理 想成本不断增加并在征地结束前达到最大；救 济成本、冲突成本在事件冲突期转向矛盾积聚 期达到最大，随后逐渐递减；维持成本呈递增 -递减-递增的变化趋势；扶贫成本在矛盾积聚 期出现并不断增加。征地制度运行总成本是各 成本的叠加，随着各个成本的变化而变化，经 历了快速递增-急剧下降-缓慢递减-不断上升的 变化过程。 征地制度运行成本的实证研究 3.1 样本村基本情况及征地现状分析 通启高速公路先锋镇段征 地工作开始于2001年7月，共 征用农用地735.1亩，其中耕 地707.146亩，涉及农户1680 户，征地补偿费总计588.08万 元。征地涉及三圩头、唐家埭 、苏家逮等七个村，其中三圩 头、唐家埭两村被征土地面积 较大，涉及范围广，因此选取 这两个村为具体调查点。两个 样本村基本情况见右表。 9619261886150 征地补偿款总额 （元） 137.418269.45 被征土地面积（ 亩） 5104.14650 2003年农民人均 收入（元） 1353939 其中：农用地面积 （亩） 15481650 土地总面积（亩 ） 23062569 总人口 840970 农户家庭总数（ 户） 唐家埭村三圩头 村 具体调查点 调查方式：问卷调查，随机选取被征地农 户家庭59户，其中三圩头村24户、唐家埭35 户，调查农户家庭平均人数为3.69人。 调查主要内容：家庭就业结构、受教育 水平；农户拥有土地及经营情况；征地及补 偿安置情况；农户家庭生活情况；农户对征 地意愿等。 对农户征地意愿调查结果显示，55.93%的农户不愿意 土地被征用，主要原因是征地补偿低，未来生活没有保障 ；10.17%的农户对征地无所谓；33.90%的农户愿意土地征 用，主要因为征地是国家政策他们不得不服从。 农户不愿意土地被征用或对征地补偿不满时，采取了 上访、围堵政府、阻挠工程建设、拒不搬迁等行为来维护 自身利益。在调查的59户农户中，上访的有25人次，围堵 政府的有10人次，阻挠工程建设的有49人次，与征地单位 谈判4次，拒不搬迁的有1人次。农户的这些行为将带来较 高的救济成本、冲突成本和维持成本。下面就对这些成本 作一估算。 3.2征地制度运行成本的估算及原因分析 3.2.1理想成本 实际支付成本 通启高速公路征地中，政府支付成本为7000元/ 亩，农民实际得到的补偿为600元/亩青苗补偿费和每 年160元/亩土地补偿费，远远低于每亩土地年净收益 。 外部性成本（一） 调查显示，三圩头、唐家埭两村被征土地年产值 为1686元/亩，农业生产成本（包括劳动力成本）为 1184元/亩，则被征土地年净收益为502元/亩，农民 每年将损失342元/亩的收益，如果折现率按5%计算 ，农民总损失为6840元/亩，也就是说政府将本该承 担的6840元/亩的征地成本转嫁给了农民，造成了巨 大的外部性成本。 外部性成本（二） 高速公路征地带来的外部不经济还表现在： 高速公路建设中，开挖了一些涵洞，每到雨水季 节，经常被水淹，给当地农民生活带来不便；道 路两侧范围内的土地被分割导致土地利用效率的 损失；公路施工过程中的空气污染和尘土堆积， 降低了农作物的产量和质量。如果再计入这些损 失的话，外部性成本将更大。 综上，通启高速公路征地中，政府支付成本 7000元/亩，外部性成本大于6840元/亩，则征地 制度运行的理想成本为13840元/亩，也就是说政 府应当支付的征地补偿费为13840元/亩。 3.2.2 救济成本 上访成本 截至调查日期，先锋镇镇政府就高速公路征 地接待上访700人次左右，按每人次半天时间计 算，平均每天耗费成本为一个信访接待人员一天 工资60元，则总的信访接待成本为 700*0.5*60=21000元。对农户而言，上访700人 次，所耗成本包括耗工费（25元/人次）、差旅费 （按耗工费10%计）、人情费（按耗工费20%计 ）等总共22750元。则总的上访成本为43750元 。 谈判成本 在征地过程中，有28户农民不肯搬迁，镇 政府、村集体进行调解50多次，每次谈判成本 （包括路费、调解人员工资、农民耗工费、对策 成本等）按200元计算，总谈判成本为10000元 。 综上，实际发生的救济成本为53750元， 以后救济成本会不断减少，如果按50%计算，那 么总的救济成本为80625元。 3.2.3 冲突成本 工期延迟成本 包括人工费、机械设备停置、管理费和其他费 用等。人工费按20元/工日计算，共有工人30人，停 工7天，总的人工费为4200元；机械设备停置费按 江苏省补充机械台班费用定额规定中一台3000型 拌合楼的折旧费6937元和一台轮胎式压路机的折旧 费149元计算，则七天总的机械设备停置费为49602 元；管理费按人工费乘以管理费率85%计算，则管 理费为3570元；其他费用按以上费用的20%计算， 则总的工期延迟损失为68846元。对农户而言，阻挠 工程建设3500多人次，所耗成本主要是耗工费 87500元。 潜在损失 预测高速公路通车后，农民若去围堵公 路，造成高速公路交通堵塞，由此带来的潜 在损失是巨大的，包括浪费在堵车上时间所 造成的效益损失、燃料消耗损失、空气和噪 音污染等等，估计总损失将达到上百万元。 综上，总冲突成本将大于1156346元。 3.2.4 维持成本 控制成本 征地期间，因农民闹事、阻挠高速公路施 工、围堵镇政府等出动公安人员200多人次，按 每个公安人员一天工资100元计算（含用车、补 贴及因此造成的对于正常工作或其他事件的影响 等），控制成本为20000元，如果加上日后潜在 的控制成本（按50%计），则总控制成本为 30000元。 维护社会稳定成本 l 对社会而言，农户行为将影响到经济的发展 和社会的稳定，将给社会带来就业和治安方面的巨 大压力，其损失是难以估计的。据统计，地方政府 每年用于维持社会稳定成本大约为500万元，如果 此次征地引起的成本支出占5的话，那么维持社 会稳定成本为25000元/年，如果按照1%的速度递 增的话，40年后总的维持社会稳定成本将达到 25000*（1-1.0140）/（1-1.01），即1222159元 。 综上，总维持成本为1252159元。 3.2.5 扶贫成本 高速公路征地中，大约有1200个农户完 全失去土地，政府却没有给予妥善安置，如 果将来20%的农户陷入贫困，政府又将承担 巨大的扶贫成本。根据财政部农业司扶贫课 题小组的测算，2001年-2002年扶贫一个农民 的资金投入为15321元，按照这个标准，则总 的扶贫成本为3677040元。 综上所述，通启高速公路征地中直接成 本（理想成本）为13840元/亩，其中政府 实际支付成本为7000元/亩，外在性成本为 6840元/亩，而间接成本为6166170元，即 被征土地所承载的间接成本为8389元/亩。 可见间接成本是政府实际支付成本的1.2倍 ，如果能将这些费用节省下来，作为征地补 偿费发给农民，将大大提高了征地效率。 二、从制度运行的全成本看征地制度改革 基于通启高速公路征地案例的分析 l在不具备及难以尽快实施市场价补偿目标的情形下 ，进行全成本评估，按全成本进行补偿； l建立征地前农户诉求调查与评估制度； l建立重大项目征地后评估制度，积极落实征地承诺 ； l建立失地农户可持续生计保障制度； l社会保障标准的增长机制。 三、从土地资金化看土地金融制度创新 一、土地资金化策略 开端（19401944）：消除耕地分配不公，促使耕者有其 田，增加战时粮食供给 农地过度集中：如四川省79.9的土地为8.69的地主占有； 成都：竞有90以上土地掌握在1.1的地主手中 佃权没有保障：71的租佃是不定期的，地主可随时收回土地 地租过高：如安徽，无论田的等级，占产量70以上；四川、 福建：60以上，陕西：50左右；钱租以陕西、四川、福建、 云南及吉林等省为高，竞有超过地价20的 。 三、从土地资金化看土地金融制度创新 一、土地资金化策略 发展与运行(19451948)：借助土地政策筹集资金 ，推进工业化 将工业比与土地政策配合推行。因为工业化的基础 是农业，农业的发展又有赖于耕者有其田，这一方面可 实行耕者有其田，改善农村经济；另一方面则可运用土 地资金发展工业生产。 三、从土地资金化看土地金融制度创新 二、土地资金化具体做法 土地资金化实施纲要要点： (1)全国非自耕农地全部由政府按申报地价由土地银行发行土地债 券征收后转让给农民耕种； (2)全国市地按公有原则，除收复地区各省城土地立即凭借土地债 券全部征收外，其余城市酌情先征收繁华地带，其他地带划为公有分期 征收； (3)土地债券本息分1525年平均偿还，每年摊还一次； (4)土地债券摊还金由土地银行按照地价依缴租方式向土地使用人 征收，每年征收一次； (5)土地债券持有人每年应得的摊还金由土地银行代为投资工矿业 ，并换取股票给与土地债券持有人，而且政府保障其股票本息。 三、从土地资金化看土地金融制度创新 三、联合征租、缴租制度 联合征租：各县占地百亩以上的地主推选代表组成1525人 的联合征租董事会，县长任董事长；县乡设置征租办事处，处理 日常事务，地租额由董事会决定，如遇天灾等可折减，征租结算 由征租办事处统一办理，实物租由地主按办事处所发粮食券到指 定粮仓领取，钱租则由办事处付地主以现金；各地主应交田赋由 征租办事处按规定税率、数量统一收取后交与田赋征收机构。 联合缴租：各地佃农成立缴租担保联合会，由政府官员指导 ，认真协助政府统一收缴地租，如遇年岁租额折减；佃农若由于 生死病亡等意外事件而无力缴租则由联合会内其他成员分摊。 三、从土地资金化看土地金融制度创新 四、土地金融制度创新 土地金融制度创新具有巨大的空间与需求：南京市农村集体 建设用地抵押制度（南京市人民银行合作）；杜润生：提倡农村 土地抵押（农民对土地的使用权，应包括经营权、转让权、抵押权、收益 权等，应作为不可侵犯的财产权受到法律保护；并对使用权的市场转让，制 订法律程序） 征地制度改革中土地入股（苏嘉杭高速公路）：但需要按土 地的市场价入股； 进行土地金融产品创新。如土地债券、土地入股、土地信托 等。 四、从小产权房看农村集体建设用地市场 一、关于小产权房的主要观点 一是违法论（陈锡文等）； 二是利益相关者的合理诉求（张千帆等）； 三是存在合理性（江平等） 四、从小产权房看农村集体建设用地市场 二、农村建设用地市场发展潜力分析 一是若征地制度改革，将征地约束在公共 利益范围内； 二是农村建制镇建设若不通过征地方式； 三是城市建设突出规划控