城镇居民购买农村房屋纠纷司法规制.doc

现行关于房屋买卖的所有法律、法规和规章都只适用于城市，专门关于农村房屋买卖的法律、法规和规章一个也没有。涉及农村房屋买卖的法律性文件只有最高人民法院的一个批复。在这个批复里，最高人民法院的观点是：如果农村房屋的买卖双方已经实际交付了房屋和全部价款，买卖关系有效，人民法院应予保护。关键词: 农村房屋；宅基地；合同；无效内容提要: 我国现行法律、行政法规并未禁止城镇居民购买农村房屋，但国务院的有关文件却多次明确禁止此类交易。法律与政策之间的这种差异在实践中引起了混乱，导致不同法院对于同样的房屋买卖合同纠纷采取了不尽相同的解决规则：不仅在合同效力的认定上存在分歧，而且在认定合同无效的根据以及缔约过失责任的承担方面也不尽相同。总体上看，各地法院在处理此类纠纷时，既试图将法律与政策协调起来，又尽量照顾到一般情理，对不守诚信者予以谴责。不过，如何在严格遵守现行法的前提下，通过对合同法及相关法律的解释适用，妥善解决城镇居民购买农村房屋的纠纷，是目前理论上需要引起重视、实务中需要尽快解决的问题。一、概述改革开放以后，尤其自20世纪90年代以来，随着经济的发展和城市住房制度改革的展开，农村房屋买卖日趋活跃。近年来，受房屋价格大幅度上涨、拆迁补偿标准提高、国家政策发生变化等因素的影响，农村房屋买卖合同纠纷案件日益增多。1在我国目前的司法实践中，通常根据买方身份的不同，将农村房屋买卖区分为三种类型：第一类是本集体经济组织的成员购买农村房屋；第二类是其他集体经济组织的成员购买农村房屋；第三类是城镇居民购买农村房屋。对于第一类合同，法院一般认定为有效。2第二类合同虽然性质上与第三类合同基本相同，但在审判实践中既有被认定为有效的，3也有被认定为无效的。4在理论和实务中争议最大、纠纷最多的，是第三类合同。5 2007至2008年发生在北京市通州区宋庄镇辛店村的马海涛与李玉兰房屋买卖合同纠纷案，6就因涉及城镇居民购买农村房屋的问题，加上房屋地处“画家村”以及购买方的画家身份，引起了媒体的广泛关注，成为社会讨论的热点。7就城镇居民购买农村房屋的情况来说，根据房屋性质的不同，又可以划分为两种类型：第一类是购买农村村民或城镇居民通过自建、继承、买卖等方式合法取得的集体土地上的农村房屋。第二类是购买乡镇政府、村委会单独或者与开发商合作在集体土地上建设的房屋，俗称“小产权房”。在理论研究和新闻报道中，往往把宅基地上的农民住宅也当作小产权房对待，8实际上两者并不相同。国务院的有关文件将农民住宅与小产权房两个概念并列使用，足可表明二者并非一事。9对于所谓的小产权房，根据其合法与否，又可分为两种情况：第一种是建设单位依法办理了用地、规划及建设等审批手续后合法建成的房屋，例如乡镇政府、村委会利用空心村改造、新农村建设等整理集体建设用地的机会，在集体土地上建设的农民新居、回迁房、老年公寓等房屋。第二种是建设单位未依法办理用地、规划及建设等审批手续而违法建造的房屋，例如乡镇政府、村委会擅自占用耕地、河道等开发建设的商品房，或者将集体土地出让、转让、出租给房地产开发商建设的商品房。此类房屋性质上属于违章建筑，不仅当事人签订的房屋买卖合同归于无效，还可能产生依法拆除或者没收违章建筑物的法律后果。10本文所要研究的城镇居民购买农村房屋问题，主要是指城镇居民购买农民住宅和乡镇政府等合法建设的“小产权房”这两种情况，不包括城镇居民购买违法建设的小产权房的情形。之所以如此限定，是因为对于违法建设的小产权房及其交易合法性的讨论，主要涉及国家政策的选择和立法论方面的争议，难以转化为具有可操作性的司法技术问题，对于相关纠纷的解决意义不大。另外，本文主要从解释论的角度出发，在整理司法实践中的各种观点和判决意见的基础上，探讨法院应如何处理城镇居民购买农村房屋的合同纠纷问题。至于怎样从立法论的角度提出完善之策，学界已有较多讨论，11本文不再关注。二、我国有关城镇居民购买农村房屋的法律及政策变迁从总体上看，自改革开放以来，我国的立法和政策对待城镇居民购买农村房屋的态度，可以划分为两个不同的阶段。（一）第一阶段：从改革开放以后至1999年1月1日1999年1月1日，第九届全国人大常委会第四次会议于1998年8月29日修订通过的土地管理法开始实施。在此之前（包括在改革开放以前），国家有关立法和政策非但没有禁止城镇居民购买农村房屋，而且还允许城镇居民通过“申请一审批”的方式取得农村的宅基地使用权。例如，根据1962年农村人民公社工作条例修正草案（第45条第2款）和1963年中央关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知的规定，农村社员有买卖房屋的权利；房屋出卖以后，宅基地使用权即随之转移给新房主。1982年村镇建房用地管理条例虽然严禁买卖、出租和违法转让建房用地（第4条第2款、第21条），但承认“回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨”以及“集镇内非农业户”为建房之需，可以通过“申请一审批”程序取得宅基地使用权（第14、 18条）；由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应按第14条的规定办理申请、审查、批准手续（第15条第1款）。1986年土地管理法继续承认“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的”，可以经县级人民政府批准，取得对集体土地的使用权（第41条）。1988年修改土地管理法时，保留了这一规定。1993年村庄和集镇规划建设管理条例第18条第2款、第3款规定：“城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第（一）项规定的审批程序办理。”“回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，依照本条第一款第（一）项规定的审批程序办理。”这些法律既然承认城镇非农业户口居民可以通过“申请一审批”方式获得集体土地使用权，举重以明轻，对于城镇居民依法购买农村房屋的行为，自无禁止之理。在当时的国务院及国务院有关部门的文件中，也没有明文禁止城镇居民购买农村房屋。非但如此，1989年国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见(1989国土籍字第73号）第6条还规定：“农民集体经济组织将原集体土地上的建筑物出售给全民所有制单位、城市集体所有制单位或城镇非农业户口居民，其用地属于国家所有。”“城镇及市郊农民集体土地上的房屋出售给本集体以外的农民集体或个人，其所售房屋占用的土地属于国家所有。”这一规定显然承认农村房屋可以出售给城镇居民，只不过房屋占用范围内的土地的所有权应随之转归国家所有而已。从这一阶段的司法实践来看，实际上也是承认城镇居民可以购买农村房屋及其占用范围内的集体土地的使用权的。例如，1984年最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见第56条规定：“买卖双方自愿，并立有契约、买方已交付了房款，并实际使用和管理了房屋，又没有其他违法行为，只是买卖手续不完善的，应认为买卖关系有效，但应着其补办房屋买卖手续。”第60条规定：“村镇公民之间由于买卖房屋转移宅基地使用权而发生的纠纷，应根据国务院村镇建房用地管理条例中规定的审查、批准手续处理。”1992年最高人民法院关于范怀与郭明华房屋买卖是否有效问题的复函又指出：“房屋买卖系要式法律行为，农村的房屋买卖也应具备双方订有书面契约、中人证明，按约定交付房款以及管理房屋的要件；要求办理契税或过户手续的地方，还应依法办理该项手续后，方能认定买卖有效。”这些司法解释所提出的农村房屋买卖的有效要件，虽然不无可议之处，例如以办理过户手续作为买卖的有效要件明显欠妥，但并未要求购买人必须是农村村民。（二）第二阶段：从1999年1月1日至今自1999年以来，随着修改后的土地管理法的实施，国家在立法层面上加强了对集体建设用地的管制，在政策层面上开始禁止城镇居民购买农村房屋。从立法上来看，1998年修改的土地管理法删除了原法第41条有关城镇非农业户口居民可以使用集体土地建住宅的规定，同时又增加了如下规定：除兴办乡镇企业、村民建设住宅或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设可依法使用农民集体所有的土地外，其他任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地（第43条第1款）；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设（第63条）。据此可知，城镇居民建住宅不得再申请使用集体土地。不过，这些规定并未禁止城镇居民通过购买农村房屋的方式获得集体土地使用权。从该法第62条第4款关于“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定来看，也无禁止城镇居民购买农村房屋的意思。物权法第184条第2项虽然规定宅基地使用权除法律另有规定外不得抵押，但亦未禁止宅基地使用权与房屋所有权一并转让。实际上，明确禁止城镇居民购买农村房屋的，是国务院及其有关部门发布的文件。1999年国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知（国办发1999 39号）明确要求：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发2004 28号）则指出：“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2007年国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知（国办发2007 71号）又强调：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。”2008年中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见（中发2008 1号）则重申：“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。”受到这些国家政策的影响，有些地方性法规和规章也直接或间接地禁止城镇居民购买农村房屋。12从有关的不动产登记实务来看，建设部2008年发布的房屋登记办法第87条规定：“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理。”由于现行法律、法规并未明确指出城镇居民可以购买农村房屋，故该规定表明房屋登记部门不会为城镇居民购买的农村房屋办理所有权转移登记手续。在土地使用权登记方面，2004年国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见（国土资发2004 234号）要求“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”2008年国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知（国土资发2008 146号）再次强调：“严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。”显然，我国不动产登记主管部门的这些要求实际上意味着，无论城镇居民购买农村房屋的合同是否有效，作为买受人的城镇居民都无法办理房屋所有权及集体土地使用权的变更登记手续，因而不可能获得房屋所有权和房屋占用范围内的集体土地的使用权。综上可见，在对待城镇居民购买农村房屋的态度上，现行的国家政策与法律的有关规定之间存在着差异。由此，在司法实践中难免产生这样的问题：对于城镇居民购买农村房屋的合同，法院应当认定为有效还是无效？如果认定合同无效，其法律依据何在？合同无效后，又该如何处理买卖双方之间的关系？三、城镇居民购买农村房屋的合同：有效还是无效？从当前的理论研究和司法实践来看，对于城镇居民购买农村房屋的合同的法律效力，主要存在着有效说、无效说和部分无效说三种观点。13（一）有效说主张城镇居民购买农村房屋的合同应当为有效的理由，主要有以下几个方面：第一，公民个人对其房屋享有受法律保护的财产所有权，有权依法对自己的财产以出卖、互易、赠与等方式进行处分。现行有效的法律法规，并无禁止农民处分其房屋的规定。土地管理法第62条第4款也没有禁止农村房屋的出卖。按照私法中“法不禁止即属自由”的原则，农民原则上可以出卖自己的房屋，购买者既可以是本村村民，也可以是包括城市居民在内的其他人。14第二，根据最高人民法院关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（一）第4条的规定，“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”国务院及国务院有关部门的文件虽然明确禁止城镇居民购买农村房屋，但其规定并不属于法律和行政法规的范畴，故不得作为认定合同无效的根据。15第三，认定合同无效会同时大大降低法院判决的法律效果和社会效果。从法律效果方面看，判决农村房屋买卖合同无效不仅无任何法律依据，而且与宪法有关“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的宪法原则相抵触，与合同法等基本法律的有关规定不符，是对现行法律法规的一种漠视。从社会效果方面看，认定此类合同无效会极大地阻碍社会主义市场经济正常、有序地运行，破坏交易秩序的安全和稳定，损害农民和农村的利益。16反之，如果认定合同有效，不仅有利于制约农民随意处分自己的房屋和宅基地，有利于稳定现有的房屋占有关系；而且对出卖人事后主张合同无效进行必要的限制，还有利于维护买受人的善意信赖，这也是“禁反言”和诚实信用原则的要求。17从相关司法实践来看，有的法院认为，“我国农村土地属于集体所有，村民出卖自有房屋，所涉宅基地的转让未经村集体批准的，其买卖行为无效。”18这似乎意味着，如果买卖行为得到村集体的批准，就可以认定为有效。也有法院认为，“对于将房屋出售给本乡（镇）以外的人员的，如果取得有关组织和部门批准的，可以认定合同有效。”19而北京市怀柔区人民法院组织的一项调研则发现，近年来该法院对农村房屋买卖合同纠纷的判决呈现出一个特点，即认定合同有效的比率呈逐渐增高的趋势。2005年该比率为 14.3%, 2006年为23.1%, 2007年为30.7%。法院在买受方为城镇居民的纠纷判决中，认定买卖行为有效的也呈逐年上升趋势。这部分案件认定有效的原因包括：一是部分城镇居民在购买农村房屋后进行了依法登记和产权变更手续；二是出卖方已经转为城镇居民；三是法院认定买卖行为发生的时间较长，且房屋已经翻盖或者重建，从保障当事人权利的角度认定有效。20从理想的角度来看，主张城镇居民购买农村房屋的合同为有效的观点，既不违背土地管理法、物权法和合同法等法律的相关规定，也可产生否定出卖人的背信行为、有利于保护买受人利益等良好的社会效果，值得肯定。不过，如果从务实的角度来思考，就不难发现，由于现行国家政策明确禁止城镇居民购买农村房屋，故若法院认定此类买卖合同有效，必然会使判决的结果与国家政策相抵触，进而导致相关国家政策被削弱乃至变相地废止。考虑到我国目前所采的司法体制和所处的法制环境，显然不可能期望整个法院系统对此类案件都做出不符合国家政策的判决。另一方面，由于目前的不动产登记制度明确禁止为城镇居民购买农村房屋办理物权变动登记，法院如果认定此类合同有效，也会带来判决执行上的难题。温州市中级人民法院所做的一项调查发现，在2004年国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见出台后，温州地区国土资源局停止办理农村房屋土地使用权的过户手续。此举对法院做出农村房屋买卖有效的判决产生了很大的影响，导致判决无法履行，形成“房产交易合法，土地交易非法”的被动局面。为了应对这种局面，法院采取了一些措施。例如，瓯海区人民法院一般先建议原告对要求被告协助办理土地证过户手续的诉讼请求撤诉，若原告坚持的，则采取其他一些做法：比如，有的在判决主文中注明“因政策等客观原因不能办理土地使用权过户的，被告方不负责任”，有的在判决被告协助办理土地过户手续的同时要求申请执行人保证暂不申请法院执行过户手续，等等。而瑞安市人民法院仍判决被告履行合同的协助义务，同时建议有关部门对法院协助执行通知书进行登记备案，在旧村改造、拆迁安置等政策处理时作为依据。但是，从法律的角度看，这些做法不尽妥当。比如，要求原告保证暂不申请执行的做法，实际上损害了原告的权利。又如，在判决主文中注明“因政策等客观原因不能办理土地使用权过户的，被告方不负责任”的做法，使得判决的结果不确定，与判决应当具有的确定性特征不符。再如，判决被告履行合同的协助义务的做法，虽然是出于保护买受人的权利的考虑，但这将损害判决的严肃性，因为土地使用权过户手续根本无法办理，并且权利人的权利保护最终能否落实还是个未知数。21房屋登记办法第87条关于原则上不为非本集体经济组织的成员办理农村村民住房所有权转移登记的规定，无疑进一步加剧了上述司法困境。（二）无效说在1999年之后的司法实践中，受国务院多次禁止城镇居民购买农村房屋的政策的影响，法院通常认定城镇居民购买农村房屋的合同为无效合同。22其理由主要包括：第一，宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，不允许转让。目前农村私房买卖中买房人名义上是买房，实际上是买地，在房地一体的格局下，处分房屋的同时也处分了宅基地，损害了集体经济组织的权益，是法律法规明确禁止的。第二，目前，农村房屋买卖无法办理产权证书变更登记，故买卖虽完成，但买受人无法获得所有权人的保护。第三，认定买卖合同有效不利于保护出卖人的利益。在许多案件中，出卖人相对处于弱者的地位，其要求返还私有房屋的要求更关涉其生存权益。23第四，宅基地使用权的流转必然带来宅基地需求的加大，造成住宅用地向耕地延伸，显然不符合土地管理法等相关法律关于保护耕地的立法意图。第五，认定合同无效虽然可能引发一些诉讼，但可以制约众多潜在的房屋买受人，发挥司法应有的导向作用。24第六，对于农村房屋买卖问题，我国法律包括物权法均没有明确规定，因此应当适用国家有关政策的规定进行裁判。由于国家现行政策明确禁止城镇居民在农村购买宅基地或者地上建筑物，故应认定当事人签订的此类合同为无效。25无效说的优越之处是能够与现行国家政策保持一致，并且符合当前的不动产登记制度。其主要缺点则像有效说所批评的那样，社会效果和法律效果不够理想。例如，就社会效果而言，奉行无效说可能导致部分买受人失去房屋，无房可住；可能引发大量的出卖人主张合同无效以及买受人要求出卖人赔偿损失的诉讼，影响社会稳定。另外，允许不守诺言的出卖人主张合同无效并收回房屋，也会严重损害社会的公序良俗和诚实信用。26就法律效果而言，以违反国务院的有关政策为由认定合同无效，确实不符合合同法第52条第5项和最高人民法院关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（一）第4条的规定；以违反土地管理法的相关规定为由认定合同无效，在法律解释学上也显得比较牵强。或许受无效说的影响，在司法实践中，有些法院将1999年之前订立的城镇居民购买农村房屋的合同也认定为无效。27这种做法显然不妥。因为1999年之前的国家政策并未禁止城镇居民购买农村房屋，而且当时的土地管理法还承认城镇居民可以通过“申请一审批”程序获得农村宅基地使用权。即使1999年之后的有关法律或者国家政策开始禁止城镇居民购买农村房屋，根据立法法第84条关于“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”的规定，法院也不应判决此前成立的房屋买卖合同无效。相比之下，广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见（粤高法发200142号）第12条规定：“当事人将农村村民住宅建设用地转让、出租或以合建形式变相转让农村村民住宅建设用地而签订的合同，一般应认定无效。但1999年1月1日土地管理法修订以前，农村村民将经依法取得的宅基地使用权连同房屋转让给本村村民、回乡落户的干部、职工、退伍军人以及华侨、港澳台同胞的，可认定转让合同有效。”这种区别对待的做法无疑更值得赞同。（三）部分无效说有些学者认为，在我国现行法上，房与地是两个不同的物，宅基地使用权与房屋所有权是两个独立的财产权利。尽管宅基地使用权须与房屋所有权一体转让，但其转让的合同效力可以分别加以认定，即当事人有关转让宅基地使用权这一部分的意思表示无效，在法律上并不当然影响到转让房屋所有权这部分意思表示的效力。因而，对于城镇居民购买农村房屋的合同，可以解释为转让宅基地使用权的意思表示无效，而转让房屋所有权的意思表示仍然有效。由此，该房屋买卖合同就属于部分有效、部分无效的合同。28在上海市宝山区人民法院审理的一个案件中，法院认为，被告虽非系争房屋所属土地的集体经济组织的成员，不能取得宅基地使用权，但对系争房屋的买卖行为系双方真实意思的表示，双方均应信守承诺。被告基于房屋买卖合同占有系争房屋，系合法占有。原告要求被告迁出系争房屋的诉讼请求，无法律依据，判决驳回。29该判决一方面认为买方不能取得宅基地使用权，另一方面又判定买方对房屋的占有属合法占有，不必返还出卖人，显然是对合同的效力采用了部分无效说。其实，部分无效说的出发点，乃是在维护房屋买卖行为的有效性的情况下，解决国家政策不允许买受人取得宅基地使用权的问题。这种做法虽然有助于保护买受人的利益，但在实践中会带来两个无法克服的难题：第一，不符合我国现行的不动产登记制度。房屋登记办法第8条规定：“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。”这意味着农村房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权在处分上须实行一体主义，不得将两者分别登记给不同的主体。另外，根据房屋登记办法第87条的规定，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构不会为其办理房屋所有权转移登记。由此可知，部分无效说非但不符合房地一体主义的登记规则，而且买受人还无法办理房屋所有权转移登记。其结果是，不仅房、地分属于不同的主体，而且房屋所有权与房屋使用权还将永久地处于分离状态，显然不妥。第二，在采纳部分无效说的情况下，由于我国现行法未承认法定土地租赁权制度，30那么在出卖人以宅基地使用权转让无效为由要求买受人返还宅基地时，就会发生买受人应否返还宅基地以及地上房屋的问题。于此情形，如果认为买受人应向出卖人返还，则其结果将与全部无效说无异，部分无效说就失去了存在意义；如果认为买受人不应向出卖人返还，则一方面不符合合同法第58条关于合同无效的法律后果的规定，另一方面也会导致部分无效说难以与有效说区别开来。可见，部分无效说对于合同部分无效的法律后果，缺乏合乎法律的处理办法。注释:1以温州市瓯海区人民法院和瑞安市人民法院受理的农村房屋买卖纠纷案件为例，瑞安市人民法院2002年受理13件，2003年受理29件，2004年受理97件，2005年1至4月受理35件，共计174件。瓯海区人民法院从2003年1月到2005年4月，共受理119件；特别是从2005年开始，这类案件快速增长态势明显，到当年5月中旬，已受理50多件。参见郑永胜、鞠海亭、郑文平：“农村房屋买卖：是耶，非耶？农村房屋买卖纠纷案件的调查与思考”，载人民法院报2006年2月21日，第12版。2参见北京市高级人民法院关于农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要（京高法发2004 391号）；上海市高级人民法院关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件的原则意见（沪高法民一2004 4号）；青岛市中级人民法院关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件相关问题的意见（青中法2006 232号）。相关的判决，可参见“劳达源与劳柱坚房地产转让合同纠纷上诉案”，广东省佛山市中级人民法院（2003)佛中法民一终字第3151号民事判决书；“冯竹吉等与唐国民等房屋买卖纠纷上诉案”，云南省曲靖市中级人民法院（2008)曲中民终字第718号民事判决书。3例如，上海市高级人民法院关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件的原则意见（沪高法民一(2004) 4号）规定：“对于发生在本乡（镇）范围内农村集体经济组织成员之间的农村房屋买卖，该房屋买卖合同认定为有效。”“对于将房屋出售给本乡（镇）以外的人员的，如果取得有关组织和部门批准的，可以认定合同有效。”4例如，山东省高级人民法院2008年民事审判工作会议纪要（鲁高法2008 243号）指出：“对本集体经济组织之外的村民购买本集体经济组织成员的宅基地和房屋的，原则上也应当确认为无效。”青岛市中级人民法院关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件相关问题的意见（青中法2006 232号）规定：“非同一集体经济组织成员之间购买宅基地上房屋的，认定买卖合同无效。”在“夏绍琼与周先英等房屋买卖合同纠纷上诉案”中，法院认为，根据土地管理法第63条关于“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定以及相关法律法规，农村宅基地使用权的主体仅限于本集体经济组织成员。向本集体经济组织以外的农村居民转让农村住房和宅基地的，因违反了集体经济组织的成员权属性，应当认定无效。参见四川省成都市中级人民法院（2008)成民终字第434号民事判决书。5北京市怀柔区人民法院的一项调研结果显示，在进入诉讼的农村房屋买卖纠纷中，75发生在村民与城镇居民之间，而这些纠纷远不足整个农村房屋买卖交易行为总量的10%。按照北京市高级人民法院有关研讨会会议纪要的精神，怀柔区人民法院在近些年来判决该类案件时，7成以上都判决为无效，但社会效果并不理想。参见李松、朱雨晨、黄洁：“北京法院调研建议允许农村房屋产权流转”，载法制日报2008年12月7日，第8版。 6该案涉及两个诉讼，四份判决。第一个诉讼是马海涛诉李玉兰房屋买卖合同无效案。一审法院判决合同无效，李玉兰将现有房屋及院落腾退给马海涛，马海涛给付李玉兰补偿款93808元；二审法院维持原判（参见北京市第二中级人民法院（2007)二中民终字第13692号民事判决书）。第二个诉讼是李玉兰诉马海涛房屋买卖合同无效赔偿损失案。一审法院判决马海涛赔偿李玉兰损失185290元，二审法院维持原判。参见北京市通州区人民法院（2008）通民初字第02041号民事判决书；周法：“宋庄房屋买卖案李玉兰上诉被驳回”，载人民法院报2009年6月28日，第2版。7参见张光宇、刘娅琳、秦弓、娅琳：“小产权房没名分”，载人民法院报2007年8月10日，第8版；吴玉蓉：“北京画家村小产权房案再调查”，载东方早报2008年3月3日，第A14版；孙蕾、李德欣、王璐：“北京宋庄小产权房难题困扰画家村”，载新华每日电讯2008年4月26日，第5版。8参见王娟、王楠：“何去何从的小产权房由北京市郊宋庄镇辛店村（画家村）房屋纠纷案引起的思考”，中共郑州市委党校学报2008年第3期；岳晓武：“小产权房应当分类处理”，中国土地2009年第3期；王一波：“宋庄艺术家陷小产权困局”，载京华时报2007年7月30日，第3版；同上，吴玉蓉文，孙蕾、李德欣、王璐文。9参见国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知（国办发2007 71号）；中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见（中发2008 1号）。10参见土地管理法第73、 81条。司法实践中通常也是如此处理的。例如，江苏省高级人民法院关于审理房地产案件若干问题的意见（苏高法1995 2号）第66条规定：“以违章建筑物为标的发生的买卖、租赁、抵押纠纷，原则上应认定该买卖、租赁、抵押关系无效，并建议有关行政部门依法处理，如果第三人善意、有偿取得该建筑物的，第三人的经济损失应由过错方赔偿。”沈阳市中级人民法院关于审理房地产案件若干问题的处理意见（之一）(2004年3月27日）指出：农用地转为建设用地必须办理农用地征用（转用）审批手续。在未经征用的农用地上建设的房屋，属于依法应予拆除或没收之物，买卖此类商品房的合同应当认定为无效合同。对于这类房屋出卖人不享有所有权。对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让或非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让或非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。11参见孟勤国：“物权法开禁农村宅基地交易之辩”，法学评论2005年第4期；韩世远：“宅基地的立法问题兼析物权法草案第十三章宅基地使用权”，政治与法律2005年第5期；朱岩：“宅基地使用权评释评物权法草案第十三章”，中外法学2006年第1期；王崇敏、孙静：“农村宅基地使用权流转析论”，海南大学学报（人文社会科学版）2006年第2期；郭明瑞：“关于宅基地使用权的立法建议”，法学论坛2007年第1期。12参见天津市土地管理条例(2006年修订）第65条第4款；河北省土地管理条例(2005年修订）第55条第4款；湖南省集体建设用地管理暂行办法第28条；湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法第19条。13司法实践中还存在着一种试图回避合同效力问题的做法。例如，上海市高级人民法院关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件的原则意见（沪高法民-20044号）指出：“对于将房屋出售给本乡（镇）以外的人员，未经有关组织和部门批准，如果合同已实际履行完毕，且购房人已实际居住使用该房屋的，对合同效力暂不表态，实际处理中应本着尊重现状、维持稳定的原则，承认购房人对房屋的现状以及继续占有、居住和使用该房屋的权利。”14参见韩世远：“居民买农房纠纷的裁判之道”，载人民法院报2007年12月6日，第5版。15同上注。参见应秀良：“农村房屋买卖合同效力辨析”，法律适用2009年第7期。温州市中级人民法院组织的一项调查发现，该市法院系统的大多数法官认为农村房屋买卖有效。参见前注1，郑永胜、鞠海亭、郑文平文。16同上注。17参见北京市法院民事审判实务疑难问题研讨会会议纪要(2006年9月14日）。这是该研讨会上少数人员的看法。18湖北省高级人民法院民事审判若干问题研讨会纪要(2004年10月30日）。19上海市高级人民法院关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件的原则意见（沪高法民-20044号）。 20参见鲁桂华：“北京市怀柔区人民法院经调研发现山区成农村房屋买卖合同纠纷多发地带”，载人民政协报2008年12月1日，第B4版；前注5，李松、朱雨晨、黄洁文。21参见前注1，郑永胜、鞠海亭、郑文平文。22参见北京市高级人民法院关于农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要（京高法发2004 391号）；山东省高级人民法院2008年民事审判工作会议纪要（鲁高法2008 243号）；青岛市中级人民法院关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件相关问题的意见（青中法2006 232号）。23以上三个理由参见北京市高级人民法院关于农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要（京高法发2004 391号）。在马海涛诉李玉兰房屋买卖合同无效案中，二审法院认为：“宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。马海涛与李玉兰所签之买卖房协议书的买卖标的物不仅是房屋，还包含相应的宅基地使用权。李玉兰并非通州区宋庄镇辛店村村民，且诉争院落的集体土地建设用地使用证至今未由原土地登记机关依法变更登记至李玉兰名下。因此，原审法院根据我国现行土地管理法律、法规、政策之规定，对于合同效力的认定是正确的。上诉人李玉兰关于合同有效之上诉请求，本院不予支持。”参见北京市第二中级人民法院（2007)二中民终字第13692号民事判决书。这一判决显然是按照北京市高级人民法院前述会议纪要的精神处理的。24以上两个理由参见北京市法院民事审判实务疑难问题研讨会会议纪要(2006年9月14日）。25参见山东省高级人民法院2008年民事审判工作会议纪要（鲁高法2008 243号）。26参见前注5，李松、朱雨晨、黄洁文。27参见王秋实：“农民卖房后告买主讨拆迁款法院认定原告违背诚信原则判决买主除去房款后返还20%，载京华时报2009年6月12日，第11版；顾辉、韩霜：“城市居民购买农村房屋合同无效”，载辽西商报2008年11月25日，第B6版；王秋实：“市民买农民住宅被判无效”，载京华时报2007年12月22日，第7版。28参见陈甦：“在法条与法理之间把握审判的张力”，载人民法院报2007年12月6日，第5版；前注15，韩世远文。29参见薄萱：“卖房后遇动迁反悔要赶人走农村私房买卖也要讲诚信”，上海法院网2005年5月16日发布，载http: /www. hshfy. sh. cn/shfy/gweb/xxnr. jsp? pa aaWQ9MjkwNzEmeGg9MQPdcssPdcssz，最后登陆时间：2009年8月3日。30在制定物权法的过程中，有学者主张构建宅基地法定租赁权制度，解决允许城镇居民购买农村房屋但却不允许其获得宅基地使用权的难题。参见前注11，韩世远文。清华法学2009年第5期城镇居民购买农村房屋纠纷的司法规制（二）关键词: 农村房屋；宅基地；合同；无效内容提要: 我国现行法律、行政法规并未禁止城镇居民购买农村房屋，但国务院的有关文件却多次明确禁止此类交易。法律与政策之间的这种差异在实践中引起了混乱，导致不同法院对于同样的房屋买卖合同纠纷采取了不尽相同的解决规则：不仅在合同效力的认定上存在分歧，而且在认定合同无效的根据以及缔约过失责任的承担方面也不尽相同。总体上看，各地法院在处理此类纠纷时，既试图将法律与政策协调起来，又尽量照顾到一般情理，对不守诚信者予以谴责。不过，如何在严格遵守现行法的前提下，通过对合同法及相关法律的解释适用，妥善解决城镇居民购买农村房屋的纠纷，是目前理论上需要引起重视、实务中需要尽快解决的问题。四、如何寻找判决房屋买卖合同无效的法律根据？如果从务实而非理想的角度来考虑就会发现，由于国务院三番五次地发文禁止城镇居民购买农村房屋，加上建设部和国土资源部又明确要求房地产登记机构不得为城镇居民购买的农村房屋办理房屋所有权和集体土地使用权转移登记手续，所以法院在审判实践中最现实的选择，莫过于认定城镇居民购买农村房屋的合同无效，以便与现行的国家政策和不动产登记制度保持一致。否则，就会出现虽然房屋买卖合同有效，但法院的生效判决却无法执行，买受人也不能获得房屋所有权和土地使用权的悖谬之事。问题是，法院该如何为判决此类合同无效寻找合适的法律根据呢？（一）违反法律、行政法规的强制性规定说在理论上和司法实践中，主张城镇居民购买农村房屋的合同为无效者，最主要的理由就是该合同违反了法律、行政法规的强制性规定，故应依合同法第52条第5项的规定认定无效。然而，合同法第52条第5项本身只是一个引致规范，仅仅为适用有关法律、行政法规中的具体强制性规定提供了规范基础。31必须将此一规定与有关法律、行政法规中的具体强制性规定相结合，并且该具体强制性规定性质上属于效力性规定，32才可以认定合同无效。那么，城镇居民购买农村房屋的合同，究竟违反了哪一或者哪些法律、行政法规中的具体强制性规定呢？实务中有一种观点认为，土地管理法第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”城镇居民购买农村房屋的合同违反了该条规定，故应依合同法第52条第5项认定为无效。33笔者认为这种观点值得商榷。首先，土地管理法第63条的立法目的，应当是加强土地用途管制，限制农用地转为建设用地。然而，在城镇居民购买农村房屋的情况下，由于宅基地本身即为建设用地，其使用权主体的变更并不会改变宅基地的性质，故第63条显然不能用来调整宅基地使用权的流转问题。34其次，从文义解释的角度看，第63条不过是禁止将集体土地的使用权以出让、转让或者出租的形式用于非农业建设，并未禁止已在集体土地上合法建造的房屋及其土地使用权的转让，也未禁止农村村民出卖其房屋，当然更谈不上禁止城镇居民购买农村房屋的问题。最后，从土地管理法第62条第4款关于“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定中，可以看出该法实际上是允许农村村民出卖住房的，只不过禁止其出卖住房后再申请宅基地而已。可见，土地管理法第63条显然不属于合同法第52条第5项中所说的“法律、行政法规的强制性规定”，不能作为认定城镇居民购买农村房屋的合同无效的法律依据。实务中还有一种观点认为，土地管理法第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地。宅基地是农民的重要财产权利，严禁宅基地进入市场进行交易。由于宅基地关系到农民的基本居住条件，所以获得农村宅基地要受农业人口身份上的限制，只有具有农村户口的人才能在本集体所有的土地范围内申请宅基地。由于农村房屋的转让必然导致宅基地使用权的转移，故依据当前我国的土地法律和政策，农村私有房屋买卖合同的效力应以认定无效为原则，以认定有效为例外。只有买卖双方均是同一集体经济组织的成员的，才可以认定合同有效。35这种观点似乎将土地管理法第62条作为认定城镇居民等非本集体经济组织成员购买农村房屋的合同无效的法律依据。其实，根据土地管理法第59条的规定可知，农村村民建住宅需要使用集体土地的，应当依照第62条的规定办理审批手续。从第62条规定的具体内容来看，第1款规范农村村民拥有宅基地的数量和面积，第2款规范农村村民建住宅的基本要求，第3款规定农村村民申请宅基地的审批程序，第4款禁止农村村民出卖、出租住房后再申请宅基地。据此可知，该条乃是对农村村民通过“申请一审批”程序初始取得宅基地使用权的规定，其中既未禁止农村村民出卖住房，也未禁止城镇居民购买农村房屋。36其实，土地管理法第62条的规范目的，并非要禁止或限制农村村民转让宅基地使用权，而是禁止农村村民通过“申请一审批”程序获得两处以上的宅基地。37以其作为认定城镇居民购买农村房屋的合同无效的法律依据，显然不妥。由上可见，无论是土地管理法第62条还是第63条，都无法解释出含有禁止城镇居民购买农村房屋的意思，故在司法实践中不宜将它们作为认定合同无效的法律根据。38实际上，从其他法律和行政法规中，同样找不到可据以认定城镇居民购买农村房屋的合同为无效的强制性规定。（二）违反国家政策说有一种观点认为，民法通则第6条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”据此可知，法院审理的民事案件如果法律没有规定而国家政策有规定的，应当适用国家政策进行裁判。对于集体土地上的宅基地使用权的买卖问题，包括物权法在内的现行法律均没有明确规定，故应适用国家有关政策的规定进行裁判。由于国家现行政策明确禁止城镇居民在农村购买宅基地或者地上建筑物，因此法院应当认定城镇居民和农村居民之间签订的房屋或者宅基地的买卖合同为无效合同。39笔者认为，这种观点也不妥当。首先，从我国合同无效制度的立法变迁史来看，1981年经济合同法曾经规定违反国家政策的经济合同为无效合同（第7条第1款第1项），但在民法通则第58条规定的七种无效民事行为中，已无违反国家政策一项。1993年修改经济合同法时，又删除了有关违反国家政策的经济合同无效的规定（第7条第1款）。合同法第52条也未规定违反国家政策的合同无效。这一变化过程表明，我国立法者已经抛弃以是否违反国家政策来认定合同效力的做法。以违反国家政策为由认定合同无效，显然不符合立法者的本意。其次，从合同法第7条与民法通则第6条的关系来看，前者要求“当事人订立、履行合同，应当尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益”，并未沿袭后者有关民事活动应当遵守国家政策的规定。并且，合同法第52条规定的合同无效的五种事由中，也不包括违反国家政策一项。据此可以断定，合同法第7条实际上已在合同领域中默示地废止了民法通则第6条关于遵守国家政策的规定。认为违反国家政策的合同无效，在合同法上找不到依据。最后，就像有效说所强调的那样，国务院以及国务院有关部门发布的禁止城镇居民购买农村房屋的文件，不属于法律和行政法规的范畴，自不得作为认定合同无效的根据。物权法第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”其所谓“国家有关规定”，是否包括国家政策在内？王兆国副委员长2007年3月8日在第十届全国人民代表大会第五次会议上所作的“关于中华人民共和国物权法（草案）的说明”中指出：考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，宅基地使用权是农民安身立命之本，从全国范围看，现在放开宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟。“为了维护现行法律和现阶段国家有关农村土地政策，并为今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地”，物权法草案规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”这就是后来的物权法第153条。由此看来，第153条中所称的“国家有关规定”，似乎是指国家政策。有一种观点就认为，该条将“法律”和“国家有关规定”并列使用，可以推断其所谓“国家有关规定”不仅仅是指国家法律规定，也包括国家行政法规和国家行政规章。例如，国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知（国办发1999 39号）中有关“农民的住宅不得向城市居民出售”的规定，以及国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发2004 28号）中“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的规定，均属“国家有关规定”的范畴。在物权法实施以后，根据这些规定认定城镇居民购买农村房屋的合同无效，便可名正言顺了。40应当看到，在物权法中，除第153条之外，第126条第2款也使用了“国家有关规定”的概念；第53条、第54条和第133条还采用了“国务院的有关规定”的表述。由于物权法在有关引致性质的规定中，大量采用了“法律、行政法规”的表述，4