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浅析政府在社区养老服务中的作用 【摘要】目前我国面临沉重的养老压力，社区养老服务在我国养老体系中占据着重要的位置。社区养老服务的发展更离不开政府职能的发挥，文章通过探讨政府和社区养老服务体系的关系，结合郑州市金水区政府在社区养老服务中的做法，提出了关于完善政府在社区养老服务中作用的建议，使社区养老服务能够在政府引导下更科学地、健康地发展。 【关键词】政府，社区，养老服务，关系 我国社区养老服务从最初的政府一手包办，到政府购买，再到现在的多元化发展趋势，可见政府在社区养老服务的作用是不容忽视的，科学定位政府在社区养老服务中的作用，直接决定着社区养老服务的健康发展。 一、政府介入社区养老服务必要性 近些年，为更好地应对我国人口老龄化所产生的社会影响，许多学者和研究机构都在探讨我国养老模式的选择，其结果基本上差异不大。大多数学者都认同，“以居家养老为基础、社区服务为依托，机构养老为补充的养老服务体系”的观点。社区养老模式其实质是把家庭养老与机构养老结合起来的一种养老模式。相应地，社区养老服务是指以政府为主导，以社区为载体，以社区养老服务为保障，整合家庭、社区、养老机构和社会等资源，组成的多层次养老服务体系，为老年人提供有偿又有效的生活服务。 在我国“大政府小社会”的现象依然严重的情况下，政府介入社区养老是非常必要的。根据罗斯的福利多元组合的理论，一个社会总体中的福利来源三个部门：国家、市场和家庭，“福利三角理论告诉我们，人民的福利可以通过就业从劳动力市场上获得，也可以来自他们生活的家庭中的非正规福利。因此在市场失效和家庭出现问题的时候，国家也可以承担解决危机的作用，三者互为补充。”这表明政府不仅要发挥最后一道防线的作用，而且应当以积极主动的参与代替以前的被动应对，在家庭还没有完全丧失功能的时候给予帮助，通过提供社区服务来支持老人。 二、目前我国政府与社区养老服务的关系 （一）社区养老服务离不开政府的引导和支持 在社区养老服务的发展中，政府应该起到宏观调控的作用，同时明确其扮演的角色及应履行的职能，担负起建立健全社区养老服务的主体责任。具体而言，政府应该做好政策制定者、财政支持者、监管者以及培育社会第三部门的角色。 1.建立健全相关政策法规保障社区养老服务正常运行。任何模式的健康运行都离不开法治的保障， 政府应将发展社区养老服务纳入到社区建设和发展规划，明确制定社区养老政策，在政策上给予重点扶持。 2.财政上支持社区养老服务。社区养老服务的设施建设和服务项目的发展离不开政府在资金上的大量投入和保障。政府不仅需要完善社区养老的整体预算制度，而且要在税收上给予一定的优惠力度。 3.建立健全监管制度规范社区养老服务的发展。政府相关部门应制订和完善社区养老设施和服务标准的管理办法，对所有的社区养老服务机构进行规范，包括准入、退出和监管机制。 4.培育专业化的社会组织。社会组织作为沟通政府部门与市民社会的桥梁和纽带，社区养老服务发展中不可缺少的一环。通过动员社会组织广泛参与社区养老服务活动，使养老服务队伍得到进一步的壮大。 （二）社区养老服务的高速发展需要政府职能的改进来配合 与西方国家相比，社区养老服务在我国起步晚、底子差，随着人口老龄化程度的加剧，各地发展社区养老模式也被架上了快车道，但是政府、社区和市场应该怎样来分担责任却不明确，这阻碍了社区养老服务的发展。 1.各级政府的权责划分不明确。中央、地方政府以及社区居委会之间的权责尚不明确。上级政府在财政方面的支持力度微乎其微，造成基层政府发展社区养老服务上只重视短期成果，而忽视了长远效益。 2.政府部门本位主义现象严重，各部门之间缺乏分工合作。由于我国社区管理是从计划经济体制下发展而来的，以民政部门为主导的社区养老服务不能很好地适应市场经济的要求。 3.政府越位和缺位现象并存。主要表现为对社区养老服务的管理上的越位和监管上的缺位。首先，从社区养老服务设施的建设、服务机构及服务项目的设立都是由有政府参与组织一手包办。其次，政府把监管的重点放在了资金的使用上，而对资金的使用绩效和服务效益的监管很少涉及。 4.基层政府责任繁重。由于各级政府的权责不明确，上级政府可以动用考核、奖励等手段，将责任转移给下级政府，因此，基层政府的压力就很大，导致包括财政、人力以及各种资源都很紧缺。 三、郑州市政府在社区养老服务中的作用分析 （一）郑州市社区养老服务现状 2010年以来，为了扶持社区养老服务产业的发展，郑州市政府相继出台了郑州市人民政府关于加快郑州市养老服务业发展的意见、郑州市人民政府关于全面推进养老服务业发展的实施意见等有关文件，明确提出了大力发展城乡社区养老托老服务，把社区养老服务作为社区发展战略规划的重点，给予了政策的大力支持。 目前，郑州市已建成城市社区日间照料中心73家、农村幸福院100多家。同时与有实力、信誉良好的养老机构或社会组织，签订协议由其负责经营管理，大力推行和创新社区养老服务的管理与运营模式。在未来几年里，郑州市政府要求符合标准的日间照料中心、农村养老服务中心等城乡社区养老服务设施覆盖所有城市社区、90%以上的乡镇和60%以上的农村社区。 以金水区为例，2004年12月，金水区人民政府和民政局专门成立了郑州市金水区社区服务中心。根据我们的调查数据，截止2014年8月，金水区共有城市社区158个、各类社会组织370家、专业社会工作服务机构21家；2014年，通过政府购买服务的方式投入150万元在6个社区建立了综合社区服务中心。其中多家社区服务中心开办托老站，共计31座托老站，其中12座采取的是公办民营的形式。 （二）政府扶持的郑州社区养老服务存在的问题 1.社区养老服务种类单一。以金水区为例，政府提供的养老服务主要针对失能、空巢、独居、孤寡老人等，这只是老人群体中的很小一部分人，仅占金水区老人总数的7.44%左右，可见养老服务的受益面积小。同时，中心提供的养老服务内容也比较单一，多集中在生活照料服务、有偿家务劳动服务及紧急救援类服务等防范性的保障服务，而在专业化医疗服务、精神慰藉服务和终身教育服务等方面鲜有涉及。 2.社区服务人员的数量和能力与社区养老的需求还有很大差距。比如，金水区养老服务的提供者主要分为两类：一类是受薪的服务人员，另一类是不受薪的志愿服务人员。由于社区养老服务供需关系严重失衡，使得社区服务中心雇用的服务人员数量严重不足；另外，现有社区养老服务人员的专业化程度不高，绝大部分人员没有经过系统的专业培训，不具备养老服务护理员的专业资质和执业资格。 3.政府对社区养老服务监管和评估还停留在制度层面。一方面，虽然郑州市和金水区政府都制定了有关社区养老服务的监管和评估制度，但是监管和评估涉及到民政部、卫生部、消防部及住建部等多个部门，每个部门都有自己的管理范围和服务对象，各部门之间分工缺乏协调性，就有可能相互推诿责任，再加上相应制度缺乏可操作性，使监管达不到预期效果。另一方面，目前郑州市社区养老服务的评估主要放在了社区养老服务部门，而对于老人这一主体的关注还不够，评估引入的第三机构作用不明显。评估停留在制度上，其实施效果不明显。 四、发挥政府在社区养老服务中作用的具体措施 1.逐步提高社区养老服务内容和形式的多样化。由于老年人这一群体的差异化程度比较高，也决定了其所需服务的多样性。我们应该在加大专业的服务人员在上门服务人员中的比例，使老人在家中就没能享受到养老机构的服务，例如社区服务中心组织医务人员上门为就医困难的老人诊断，且不定期的开展上门巡诊及身体健康检查；中心也可以为每户空巢老人、孤寡老人分配一个“管家”，负责和老人聊天及做一些专业化的心理疏导。总之，要根据老人们的不同需求，建立多样化的服务内容和形式。 2.整合社区人力资源，努力提高社区养老服务人员的数量和素质。比如，社区管理部门与劳动部门建立信息共享机制，为社区失业人员提供养老服务岗位。加大社区养老服务的宣传力度，吸引社区的家庭妇女及离退休职工参与养老服务。同时，对于新老从业人员进行分批次、分等级的专业化培训，使其具备一定的相关知识，经过专门的技能培训，进行资格认证，参加考核后持证上岗，为老人提供放心的服务。 3.建立科学系统的监管制度和评估方法，规范社区养老服务。一方面，政府部门应团结协作，完善社区养老服务的监管体系。社区养老服务的监管涉及到民政、卫生、税务及消防等部门，目前这些监管部门职能分散，无法形成合力。笔者建议由民政部门牵头，联合卫生、税务及消防等部门共同组建社区养老服务监管小组，明确各方责任和监管标准，扫除监管盲区，确保了老年人的合法权益不受侵害。另一方面，完善社区养老服务的评估体系。由于老年人生理的特殊性，我们在评估体系中应引入老人的监护人指标，由老人的监护人担任服务后的评估，并将老人对服务的意见反馈给评估部门和社区养老服务中心，便于服务中心对服务人员进行考核及培训，同时民政部门在评估体系中应增强第三方机构的作用，保证评估的客观性和科学性，通过第三方评估机构将老人对服务的满意度及社区内涉及养老服务的社会组织数量作为社区的考评指标。 随着社区养老服务的发展， 政府在社区养老服务中的作用将会被进一步完善和开发。比如，政府如何助力社区养老服务才能实现其社会化、专业化、产业化等问题， 目前理论研究仍大大滞后于实践的发展，需要我们