毕业论文——PPP模式的风险分担

1 PPP 模式的风险分担 摘 要 PPP 是一种新型的项目合作模式，它的出现有效解决了政府部门在建设基 础设施的公共资金不足的难题。目前 PPP 项目已经在世界范围内得到广泛使用。 但由于它的组织结构复杂，各方最终目的并不一致，致使在操作过程中，产生一 系列的风险，公共部门和私人部门往往就 PPP 项目中风险分配难以达成一致， 大大延长了双方谈判的时间和增加了交易成本。这也决定了 PPP 模式需要大量 的前期准备工作。所以，采用合理风险分担原则和风险分担框架，不仅节省双方 谈判和合同管理的时间，而且提高了项目的效益。 本文运用风险理论，采用文献资料法和逻辑分析等方法，对风险进行分类， 给出风险清单，提出合理的风险分配原则，设计了相应的风险分配框架。然后， 通过对北京地铁四号线的实证分析，使得本文的结论得以验证。最后，对于国内 的 PPP 项目的风险分析进行了总结，并且提出了一些合理的建议和需要注意的 问题。 关键词关键词： PPP 风险分配 风险共担 合作 2 The Allocation of Risks in PPP Projects ABSTRACT It points out that PPP pattern is the effective innovative means to abstract private capital from both home and abroad to invest in infrastructure construction，The PPP project financing model has been widely adopted in the world. But when PPP is put into practice, it will encounter a series risks due to its complicated structure as well as conflicted goals from different participants. There is however a critical issue in its application that its hard to reach on argent for risk allocation between the public and private sectors, resulting in a relatively longer negation period and higher transaction cost. There are many things to be prepared in the first stage of PPP. It is important that risk allocation is clearly communicated and understood between the parties. Based on theories of risk avoidance and through documentation and logical, it is to categorize the risks in PPP and make a simple list of risk factors. And then it proposes more reasonable risk allocation principles as well as a framework for risk allocation accordingly. Beijing Metro Line 4 is researched, and provided as a reference for the research In the end, it gives some advices on the risk analysis solution and the problems that the risk analysis of PPP may meet, especially for the situation of China. Key Words： PPP Risk allocation Risk distribution Collectivization i 目目 录录 第一章第一章 绪绪 论论.1 1.1 本文的研究背景及意义 .1 1.1.1 本文的研究背景 .1 1.1.2 本文的研究意义 .2 1.2 国内外文献研究现状 .2 1.2.1 PPP 模式国内外文献研究现状2 1.2.2 PPP 模式风险的国内外研究现状3 1.3 本文研究内容与方法 .5 1.3.1 研究内容 .5 1.3.2 技术路线 .6 1.3.3 研究方法 .6 第二章第二章 PPPPPP 项目相关理论项目相关理论7 2.1 PPP 模式的定义及特点 .7 2.2 PPP 模式运作程序 .8 2.2.1 PPP 模式基本运作思路 .8 2.2.2 PPP 模式基本运作程序 .8 2.2.3 我国 PPP 模式的运行思路与程序 10 2.3 PPP 模式的各参与方及其之间的合同关系 11 2.4 本章小结 13 第三章第三章 PPPPPP 模式的风险分担管理模式的风险分担管理.14 3.1 有关风险的相关理论 14 3.1.1 风险与工程项目风险的定义 14 3.1.2 风险的本质 14 3.2 PPP 项目风险的分担 15 3.2.1 PPP 模式项目风险的特点 16 3.2.2 PPP 模式中风险识别与分析 17 3.2.3 PPP 模式风险分担 21 3.3 PPP 模式的风险应对 25 3.3.1 宏观风险的防范 25 3.3.2 中层风险的防范 27 3.3.3 微观风险的防范 28 3.4 本章小结 29 第四章第四章 案例分析案例分析北京地铁四号线项目的风险分析北京地铁四号线项目的风险分析.30 4.1 项目背景 30 4.2 北京地铁四号铁 PPP 项目的组织结构和合同关系 30 ii 4.2.1 项目投资责任主体 30 4.2.2 项目的运行方式与组织结构 31 4.3 北京地铁四号线的风险分担 32 4.3.1 风险因素的分析 32 4.3.2 风险分担 35 第五章第五章 结论和展望结论和展望37 5.1 研究结论 37 5.2 展 望 .37 参参考考文文献献.38 致致谢谢.39 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 1 第一章 绪 论 1.1 本文的研究背景及意义 1.1.1 本文的研究背景 随着社会发展，PPP 模式应用越加广泛，而人们对如何理性的、科学的运作 PPP 模式 的问题仍然处于摸索阶段。现实中，公私合作项目出现了很多问题，面对复杂的 PPP 项目， 人们总是显得应对不及。所有这些理论和现实的问题都是促使研究“PPP 模式风险分担”这 一课题的原动力。 1. PPP 模式的兴起 自 20 世纪中叶起，各国政府就在波澜起伏的世界经济变化中不同程度地经历着愈来愈 大的变革压力。政府在公共项目上的支出压力日益加大，资金和资源的稀缺与社会发展、进 步的需求矛盾也日益突出。 运营费用及基础 设施管理费用 公共部门的财政 负担风险 移交到民政部门 的风险 支付利息 运营费用及基础 设施管理费用 项目建设费用 （含项目前期费 用及设计费用 等） 移交到民政部门 的风险 利润及其分配 支付利息 项目建设 费用（含项目前 期费用及设计费 用等） VFM 图 1.1 PPP 模式的资产价值 Fig 1.1 PPP model of the value of assets 资料来源：本文根据文献总结 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 2 由于社会的飞速发展，城市基础设施的需求量不断增大，单靠国家财政已远远不能满足 巨大的投资需求，近几年来，政府把目光投向了私人资金，国家通过与私营签署长期合同的 方式来赋予私营企业建设、管理公共设施的权力，正如图 1.1 所表达的，政府这样做，一方 面减轻资金压力，另一方面又发展了基础设施建设，还可以增加城市基础设施的资本价值。 续而，PPP 模式应用越加广泛。 所谓 PPP1即 Public-private partnerships 的缩写，是为了提供公共产品或服务，公共部 门与私人机构达成的伙伴合作关系。公私合作模式最早起源于 70 年代的美国，倡导政府与 私人部门之间的合作，通过彼此间的资源整合和重新分担，提高资源的使用效率，并通过彼 此间权力和利益共享形成“双赢” 。 2. PPP 模式的问题 PPP 是一种新型的项目合作模式，它的出现有效解决了政府部门在建设基础设施的公共 资金不足的难题。目前 PPP 项目已经在世界范围内得到广泛使用。但由于它的组织结构复 杂，各方最终目的并不一致，致使在操作过程中，产生一系列的风险，公共部门和私人部门 往往就 PPP 项目中风险分配难以达成一致，大大延长了双方谈判的时间和增加了交易成本。 这也决定了 PPP 模式需要大量的前期准备工作。所以，采用合理风险分担原则和风险分担 框架，不仅节省双方谈判和合同管理的时间，而且提高了项目的效益。 1.1.2 本文的研究意义 （1）对）对 PPP 项目风险问题作有益补充项目风险问题作有益补充 对于上述由于项目机制变化和 PPP 项目在建 设和运营过程中产生的风险，本文主要从识别 PPP 在运用过程中所存在的风险和结合研究 国外的成功经验，列出风险清单，对风险进行分类和识别。 （2）对）对 PPP 项目风险问题作有益补充项目风险问题作有益补充 就风险该如何合理分担问题，总结风险分担 的对资金价值影响，比较分析不同文献对风险分担问题阐述的不同的结论，最后通过北京地 铁四号线实例阐述不同风险的应对对策，从而为项目投资者决策和项目风险应对奠定基础。 1.2 国内外文献研究现状 PPP 起源于上世纪 90 年代的英国，自英国政府首次提出鼓励私人投资行为的概念起， PPP 模式就已引起的了广泛的重视与研究，在学术界得到高度评价，但随着实践应用中种种 问题的出现，国内外的学者对开始重视 PPP 模式的风险的研究，从研究的成果上看，主要 体现在风险识别与分析、风险分担、以及对风险的防范措施的方法上。 1.2.1 PPP 模式的国内外研究现状 我国学者李秀英、张世英2对 PPP 产生的背景、概念特征、优势和应用实例进行了简 单的介绍，笔者认为 PPP 模式机制新、管理活、负债权利明确，比传统的由政府单独建设、 运营的模式更为高效，更重要的是，PPP 模式可以通过“风险分担，利益均摊”的方式降低 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 3 整个项目的风险。王灏3对 PPP 的定义和分类有益探讨，认为 PPP 在我国更强调在特许经 营协议条件下的“风险分担机制和项目资金价值”的特点，笔者结合中国实际和行业特点， 探索研究了两种切合中国轨道交通项目的 PPP 模式前补偿模式和后补偿模式。 陈伟强、章恒全4从组织结构和运行程序两方面对 PPP 和 BOT 进行了比较研究，认为 在两者存在差异性，应该区分开来。文献5给出了 PPP 的最基本模式运作思路，强调 PPP 与 BOT 的基本运作思路是相同的，并论证了 PPP 模式运作方式在不同合同条件下的多样性； 王守清6在研究 PPP 项目的风险分担原则和框架的文献中，提到 PPP 与 BOT 都反映了更为 广义的公私合作关系，并无本质区别。 综上所述，我国对 PPP 模式的研究已经趋于成熟，并联系我国国情灵活应用 PPP 模式， 提出了适用于我国的 PPP 应用方案，从 PPP 与 BOT 的比较结果来看，PPP 只是一个 BOT 运用方法上的优化，其目的与意义都是相同的，这也就是说，在我国有长期发展历史的 BOT 模式可以为我们的风险提供具有实质的建议。 1.2.2 PPP 模式风险的国内外研究现状 英国是建设项目风险管理体系建立较早、且比较完善的国家，形成了有效的行业风险管 理机制和风险管理的国家标准，包括风险分担制度、风险披露制度、风险监控制度。1994 年 Buchan 提出项目风险管理过程有风险识别、风险分析，风险响应三个环节构成7。1999 年英国学者 Li Bing6提出了 PPP 项目实施中风险管理的要点和实施程序，笔者强调在 PPP 运行过程中风险管理成为 PPP 实施成功与否的关键，就在于风险的正确识别和风险的合理 分担。 1.风险识别 由于风险识别的方法与目的不同，识别的结果也不尽相同，具体研究如下： （1）从不同风险特性的角度划分）从不同风险特性的角度划分 在文献8中提到国民私营化大师萨瓦斯进行了二十 多年的研究，将城市基础设施领域 PPP 模式中出现的风险大致归为三大类：商业风险、财 政风险和政治风险。另外还有技术、环境和不可抵抗力等其他风险。文献9认为 PPP 与其 他项目一样，都是存在政策风险、经济风险、建设及运营风险三部分，建设及运营风险又包 括建设风险、财务风险、运营风险。 （2）从风险承担者不同的角度划分）从风险承担者不同的角度划分 文献10将 PPP 项目总体上可以分为公共部分风险 和私营风险。公共部分风险又包括项目外部风险和项目内部风险。PPP 项目的私营部门内在 风险主要表现在：建造与设计风险、科技风险、运作维护风险、贷款与回收风险、需求风险、 利息与通行税（费）风险、公平风险。 （3）从风险的可控性的角度划分）从风险的可控性的角度划分 文献11从风险的可控性将系统风险和非系统风险。 系统风险是指客观风险，不可以控制的风险，如政治风险、市场风险、金融风险。非系统风 险就是自身风险，可以控制的风险，如技术风险、建设风险、运营风险、环境风险。 （4）从风险影响程度不同的角度划分）从风险影响程度不同的角度划分 Li Bing6将 PPP 项目中风险因素划分为宏观层 面的风险、中观层面的风险以及微观层面的风险等三个层面。宏观层面的风险、中观层面的 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 4 风险分别由外部原因和内部原因引起的，笔者用实例论证了微观层面的风险不同于一般层面 的风险，因为它相关于部门团队而不是相关于项目，公众部门本着社会责任而私人部门则是 利益驱动由于 PPP 项目的风险因素很多，而且采用不同的 PPP 模型公私部门参与项目的程 度和所承担的风险也不同。我国学者12将 PPP 分为主要风险和其他风险。笔者强调除了重 视诸如政策风险：政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、运营风险、政治风险、道德 风险、不可抗力风险等主要风险之外，还要重视基于 PPP 自身特性和经验不足的特点所产 生的其它风险，如：项目机制的改变，将影响现有所有的职员，改变服务，并最终有可能完 全私有化；对于政府来说，为了推进 PPP 项目，政府部门对因此需要的费用可能是低估的， 而实际 PPP 项目研究、合同谈判期间的咨询、顾问等相关交易产生的费用大，项目建设成 本通常有可能高于政府直接建设及逐步增加的项目实施费用；私营部门追求运营回报，放大 投标标底，由于项目投资加大，其运营回报率可能下降，政府将不得不追加补贴等等现实的 问题。 总结以上观点，本文认为，从风险影响程度不同的角度建立风险识别系统更有说服力， PPP 项目参与方多且利益点不同、合同关系复杂，这也就决定了 PPP 项目自身的特殊性， 各方关系所引致的风险必须考虑在内。 2.风险分析 国外的风险分担研究前沿是在风险识别出来后与风险评价结合起来的，实现整体的控制， 所以出现了很多国外的学者对于全面的风险分析模型的研究。 1992 年，Kendeny 对全球的 PPP 项目的调查中显示，有 95%的 PPP 项目在风险评估的 时候采用过这种方法。之后，美国密歇根大学的 Radford W. Jones 教授主要 PPP 矩阵法在在 PPP 项目风险评估中的应用，PPP 矩阵已经逐渐成为风险分析中重要的工具。现在对于大型 项目的风险评估研究，主要是关于 CAPM 模型，现金流模型方面的研究，这两种模型都是 建立在 PPP 项目整个运作过程中，对各种变量影响因素都进行了充分的考虑，成为 PPP 风 险评价研究的发展趋势。加拿大的学者 Casper Van Ewijk 和学者 Paul J .GTang 主要从事 CAPM 模型方面的研究，并将其成功地应用于项目中。我国学者刘雷13在他的文献中以北 京地铁四号线项目应用 PPP 模式的尝试为例，构建了两个模型利用 CAPM 模型对项目 风险进行定价，利用现金流量模型对项目经济强度进行财务敏感性测试，对地铁四号线进行 风险合理分担提供了借鉴作用。 3.PPP 项目的风险分担 文献14认为 PPP 项目只有建立公平合理的“利益共享，风险共担”的风险承担机制， PPP 模式才能充分发挥公私合作的优势。Ezulike EI15发现 PPP 项目过多的时间耗费在招投 标上，主要是耗费在确定项目发起人和项目公司之间风险分担的谈判上。国内外关于 PPP 项目风险分担已经一些研究，本文有关研究综述如下： 有关风险机制的说法并不统一，有的学者认为应该将风险主办者、私人特许权获得者和 政府部门代表其利益的项目的最终使用者三者之间进行分配16。而有的学者则认为应该将 风险在政府和私人部门两者之间进行分担，在英国的关于 PPP 模式的使用指南中表明，后 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 5 者的风险分配方式已经得到广泛的使用16。王守清教授17将风险的分担作为风险管理的核 心贯穿项目的整个合同期，把风险分担分为风险的初步分担阶段、风险的全面分担阶段、风 险的跟踪和再分担阶段三个阶段，并总结出在学术界达成共识的三个风险分担原则，即“风 险分配的分担与控制力相对称、承担的风险程度与所得回报相匹配、承担的风险要有上限。 ” 针对 PPP 风险该如何分担问题，李永强从不同部门的角度给出各自可以承担也愿意承 担的相关建议18、通过对实地调查的方式归纳出双方各自应该承担的风险，谭强19、谢伟 东20进行了分析案例总结风险该如何分担， Li Bing6、王雪清教授21用问卷调查、专家访 谈的方式进行研究。综合文献看法，研究者对风险并没有一个统一的分担建议，看法存在差 异，比如市场需求变化、利率、汇兑风险等许多风险因素。 综上所述，我国对风险因素以及风险的量化分析很多，并且已有较为系统的观点和研究 方法，能识别项目风险在不同阶段、不同合伙人之间的影响程度，评估风险给项目收益的影 响，从而提出风险管理措施，但对于风险分担的研究还处于初步阶段，由于我国的实际案例 较少，我国的关于风险分担的探讨文献大多偏于理论，而轻实践。因此，本文在以上理论知 识支持下，对我国北京地铁四号线项目进行分析，从而得出比较有借鉴性的结论。 1.3 本文研究内容与方法 1.3.1 研究内容 具体来说，本文分成四部分： 第一部分，主要介绍论文研究的背景、论文研究的意义，对关于 PPP 模式的研究文献以 及风险分析的文献进行综述，给出论文研究的技术路线及主要内容。 第二部分，主要概述了 PPP 模式，在定义的阐释上，综合引用了国际上各大机构的权威 定义，并从中总结其特点，使论文具有准确性和可信性。之后，又对 PPP 的运行过程、组织 结构及其之间的合同关系三方面进行了深入的阐述，既是对 PPP 模式概念的补充完善，也为 下文进行深入论述打下了基础。 第三部分，在对 PPP 模式有了全面理解的基础上，结合风险理论知识，总结 PPP 模式的 风险特征，运用列出风险清单方法将 PPP 风险因素进行基本的分析和判断，并提出合理建立 风险分配框架的原则，制定进行风险分担程序。 第四部分，通过实例分析论证，验证本文制定的风险分担原则与程序。 1.3.2 技术路线 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 6 本研究的技术路线参见图 1.2。 图 1.2 论文技术路线图 Fig1.2 Research Methodology 1.3.3 研究方法 为了使本论文具有一定的现实意义，本文在研究过程中采用理论方法研究、二手资料调 研、走访调查、图文结合等方法、力图做到理论与实际相结合。主要途径如下： 通过对文献的阅读，学习理论方法的研究、分析和应用； 二手资料调研主要是通过网络、天津理工大学图书馆、等场所搜集与项目管理，合作竞 争，激励沟通等相关的资料。 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 7 第二章 PPP 项目相关理论 2.1 PPP 模式的定义及特点 虽然 PPP 模式在世界上一些国家已有十多年的实践，但作为学术用语，迄今为止还没 有一个公认的定义。综观现已出版的中、外书籍，对 PPP 融资表述各异，如表 2.1 所示： 表 2.1 中、外书籍对 PPP 融资定义的表述12 Table 2.1 Expressions of PPP financing in different books 出出 处处定定 义义点点 评评 联合国 培训研 究院 PPP 包含两层含义： 1.为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间 的各种合作关系； 2.为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴 关系进行的大型公共项目的实施。 欧盟委 员会 PPP 是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，是为 了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。 加拿大 国家委 员会 PPP 是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系， 它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分担、 风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的 公共需求。 美国国 家委员 会 PPP 是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种 公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建 设、投资、经营和维护公共城市基础设施并提供服务。 我国城 市基础 设施投 融资专 家 PPP（Public-Private Partnerships） ，即“公私合伙制” ，简言之是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系来 提供公共产品或服务的一种方式。 PPPPPP 分为广义和狭义两种：分为广义和狭义两种： 广义：公私合作的总称。广义：公私合作的总称。 狭义：一种具体的狭义：一种具体的“公私合营公私合营”模模 式，强调风险分担机制和项目资金式，强调风险分担机制和项目资金 价值。它包含价值。它包含 BOTBOT、PFIPFI、TOTTOT 等多等多 种模式，本文采用的是狭义的概念。种模式，本文采用的是狭义的概念。 资料来源：本文根据文献总结 根据我国的国情，本文针对狭义的 PPP 进行探讨，综合文献可以将 PPP 定义的归纳为 以下特点：为了满足公众对公共产品和服务的需要；以特许经营协议为基础，是由公共与私 人部门双方合作；公私双方明确权利和义务，共担风险、共享收益。 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 8 2.2 PPP 模式运作程序 2.2.1 PPP 模式基本运作思路 公共机构设立公用项目，并为它提供相应的运行环境及法律服务，私人部门投资项目建 设，同时为项目带来先进的运营管理模式，政府达到了减轻资金压力 ，私人部门达到了获 取运营收益的收益，具体描述如图 2.1 所示 PPP项目 私人部门公共部门 设立投资 交 交 交 交 交 交 交 交 交 交 交 交 交 合作 交 交 交 交 交 交 交 交 交 交 交 交 交 交 交 交 图 2. 1 PPP 模式运作机制 Fig 2.1 Operate system of PPP Projects 资料来源：本研究文献资料整理 2.2.2 PPP 模式基本运作程序 一个完整的以 PPP 模式运作的城市基础设施项目可以划分为四个阶段前期分析、选择 项目公司、开发运营和转移中止，如图 2.2 所示： 从下图中可以看出，其过程与其他项目不同，表现如下两方面： 第一，对项目是否民营化进行可行性研究。以 PPP 模式运作的项目的可行性研究的内 容不仅包括对项目进行市场、技术、经济等方面的评价，还要对项目民营化的可行性进行评 估，包括对民间资本的吸引力、民间资本的实力和风险承受能力等方面进行综合评价； 第二，融资方案在投标之前确立。投标方要与银行和金融机构、咨询公司、保险公司、 设计和建设单位等项目参与者就融资、咨询、保险、设计、建设等事项达成合作意向，项目 可行并通过成员表决通过以后，开始组织编写标书并进行投标；如未取得成员的表决通过， 则项目小组解散，前期成本由成员分摊。 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 9 图 2. 2 PPP 模式运作过程 Fig 2.2 Running processes of PPP 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 10 资料来源：本研究文献资料整理 2.2.3 我国 PPP 模式的运行思路与程序 针对我国的情况，可以将 PPP 模式分为前补偿模式和后补偿模式两种运行方式： 1.前补偿模式建设补偿模式 如图 2.3 所示，该模式把整个项目分为 A、B 两个部分： A 部分主要为土建工程的投资和建设，约占总投资的 70%，由政府出资的投资公司完 成； B 部分包括设备的投资、运营和维护，约占总投资的 30%，由社会投资组建的 PPP 项 目公司来完成。 政府部门与 PPP 项目公司签订特许经营协议，政府将其投资所形成的 A 部分资产租赁 给 PPP 项目公司，在项目成长期，对租金予以适当减免，为 PPP 项目公司实现合理的投资 收益提供有利条件；在项目成熟期，对租金适当增加，以收回部分政府投资，同时避免 PPP 项目公司产生超额利润：在项目特许期结束后，PPP 项目公司无偿将地铁项目的全部资产移 交给政府或续签经营合同。 交 交 交 交 3 30 0% 交 交 交 交 项目 公益性部分A 经营性部分B 交 交 交 交 土建的投资 土建的建设 设备的投资 设备的安装 交 交 交 交 交 交 交 交 交 交 交 交 交 交 交 交 3 30 0% 交 交 交 交 交 交 交 交 图 2. 3 前补偿模式示意图 Fig2.3 Schematic drawing of the former compensation 资料来源：本研究文献资料整理 2.后补偿模式运营补偿模式 政府投资者出资组建项目有限责任公司，总投资的 40%部分为资本金，60%的部分在政 府信用的支持下以银行贷款、企业债券等债务资金解决； 建设期中，项目公司作为业主采用 BT（建设移交） 、交钥匙工程等市场化方式，优 化设计、降低造价；运营期，项目公司采用招标方式选择运营商。客流量风险和收益由政府、 项目公司、运营商共同承担与分享。在项目投入运营后，如果由于非经营性原因导致实际客 流量与预测情况相比大幅度下降或上升，其所形成的损益，相应增加或抵扣项目公司年度政 府运营补偿；相反，若因企业经营性原因所导致客流大幅度下降或上升，按其产生损益的一 定比例增加或抵扣运营商委托费。具体过程如图 2.4 所示： 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 11 项 目 总 投 资 资本金 其他 40% 60% 交 交 PPP交 交 交 交 交 交交 交 交 交交 交 交 交 交 交 交 交 PPP 项 目 公 司 成 立 项 目 建 设 竣 工 交 付 选 择 运 营 商 项 目 运 营 收益： 亏损： 增加 项目公司年度政府运营补偿 抵扣 项目公司年度政府运营补偿 图 2. 4 后补偿式 PPP 项目模式 Fig 2.4 Later compensation of PPP 资料来源：本研究文献资料整理 3.前、后补偿模式的特点与适用情况 与一般的 PPP 模式相比，前补偿模式与后补偿模式更具有针对性与可操作性，本文对 其特点以及适用情况进行概括与总结，如表 2.2 表 2.2 前、后补偿模式的特点与适用情况12 Table 2.2 The characteristics of former compensation and later compensation and the application 特征分析特征分析 类类 型型 优点优点缺点缺点适用情况适用情况 前补偿模式 私人部门投资，政府降低财政资金压力，提 高运营管理水平的提高； 民营企业自主经营、自负盈亏，市场化程度 高，项目吸引力大。 特许经营期长，双方风险与 收益不均衡； 政府仍需投入较多建设资金。 新建项目 后补偿模式 债务融资，资金到位快，操作成本低； 政府的补偿逐年进行，财政压力相对较小； 客流量风险由政府部门、项目公司、社会运 营商共同分担，比较合理； 特许经营期比较灵活，不可预见因素少。 现行补贴制度不透明，容易 出现腐败现象 已建项目 资料来源：本研究文献资料整理 2.3 PPP 模式的各参与方及其之间的合同关系 PPP 项目周期长，其中涉及的相关利益者较多，PPP 模式的项目参与方通常包括政府、 SPC、金融机构、咨询公司、工程承包公司、原材料供应商、用户等，他们之间通过各种合 同协议建立了合作关系，如图 2.5 所示： 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 12 图 2. 5 PPP 模式各参与方的组织结构与合同关系 Fig 2.5 Organizational structure of stakeholders and the contractual relationship in PPP 资料来源：本研究文献资料整理 图 2.5 已经对各参与以及其之间的合同关系做了形象的描述，现本文针对几个重要的合 同关系所订立的内容，双方的权利和义务等做了简要介绍22，如表 2.3 所示： 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 13 表 2.3 PPP 模式主要参与方的合同关系简述表 Table 2.3 Contractual relationship of the main stakeholders in PPP 合同主体 甲 方 乙 方 合同 类型 主要的承诺目的职能组织结构 合 同 时 效 项目 公司 贷款 协议 对贷款追索问题进行约定寻求收益 金融 调控金融 机构 政府 直接 协议 带给 PPP 公司相应的资金 保证自己的资金按时到账 得到保证 银行、信用社 金融 机构 直接 协议 确保项目公司按期还款 私人部门 顺利贷款 政府 项目 公司 特许 经营 协议 优惠政策 一定的税收减免 一定的后勤保障 经营收入担保 提高项目 效益；减 轻资金压 力 调控特定的项目委员会或委 托机构 政府 特许 经营 协议 按期完成项目 承担相应责任 到期移交项目 寻求收益 运营 项目 项目 公司 金融 机构 贷款 协议 确保按期还款得到资金 民营企业 从 合 同 生 效 到 项 目 移 交 资料来源：本研究文献资料整理 2.4 本章小结 随着我国滨海新区开发建设等一系列基础建设投资需求越来越大，这给国家和地区财政 造成极大压力，如何解决资金问题成为一个首要的难题，这就使我们寻找新的项目合作方式， 而 PPP 合作模式的出现使问题的解决成为可能。但从 PPP 项目的特点上看，实施 PPP 模式 对于我国这种经验不足的国家来说，成功的概率并不是很大，所以风险识别和风险分担成为 成功运用 PPP 的关键。 综上所述，可以将归结于 PPP 有以下的特点：公共项目建设规模大、投资额大，PPP 项目公司要收回成本、偿还银行等贷款，投资回收期较长，存在不确定因素多，而且项目不 同阶段需控制目标存在明显差异性；组织结构复杂，参与主体利益不同。政府希望不直接投 资或很少投资的情况下，进行项目建设。私人投资者投资的目的主要是在项目上能过得到足 够的回报。对于金融机构，其预期目标就是要回收全部贷款，获得利息。我们应该基于不同 目的分析不同参与者所面对的风险。需要强调的是，PPP 的风险管理主要针对的是 PPP 风 险分配的特点，PPP 与 BOT 并无差异，因此文中提到的 PPP 是广义 PPP，包括了 BOT、BT 等。 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 14 第三章 PPP 模式的风险分担管理 PPP 项目的实施过程中，风险管理对项目目标的实现至关重要，对于公共部门与私人部 门而言，很有必要地评估整个项目生命周期中的潜在风险。特别是在 PPP 项目合同谈判阶 段，投资双方必须对整个过程给予高度的重视，以确保风险分担的公平性和合理性，从而达 到项目最好的目标，可以说风险分担在通往项目最终成功的道路上占据着很重要的位置。 3.1 有关风险的相关理论 3.1.1 风险与工程项目风险的定义 1.有关风险的不同学说 由于对风险定义的角度不同，从而产生了风险的不同学说，归纳起来有以下几种：损害 可能说与损害不确定说；风险因素结合说；预期与实际结果变动说；风险主观说与风险客观 说23。 2.风险的定义 风险23是指在特定的客观情况下，在特定期间内，某一事件其预期结果与实际结果之 间的变动程度，变动程度越大，风险越大；反之，则越小。这一定义首先确认风险是客观存 在，其大小可量度。根据概率论，风险大小决定于其所致损失概率分布的期望值和标准差； 其次，风险的存在与客观环境和一定的时、空条件有关，当这些条件发生变化时，风险也可 能发生变化；第三，风险伴随着人类活动的开展而存在，若没有人类的活动，不会有什么预 测结果，也就不会存在风险。只有人们进行某项活动时，才会对该项活动有一个预期结果， 这是风险存在的前提。 3.工程项目风险的定义 工程项目风险21是指工程项目在设计、施工和竣工验收等各个阶段可能遭受到的风险。 而风险因素是指可能产生风险的各种问题和原因。 3.1.2 风险的本质 风险的本质是指构成风险特征，影响风险产生、存在和发展的因素。 1.风险因素（Hazard） 风险因素是指能增加或产生损失频率和损失幅度的条件，它是事故发生的潜在原因，是 造成损失的内在或间接原因。根据其性质，可将风险因素分为物质风险因素、道德风险因素 和心理风险因素。物质风险因素通常是指有形的、并能直接影响事物物理功能的因素；道德 风险因素是与人的品德修养有关的一种无形因素；而心理风险因素则是与人的心理状态有关 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 15 的另一种无形因素23。 2.风险事故（Peril） 风险事故是造成生命财产损失的偶发事件，它是造成损失的直接原因或外在原因，是损 失的媒介物，即风险只有通过风险事故的发生，才能导致损失。 3.损失（Loss） 在风险管理中，损失是指非故意的、非计划的和非预期的经济价值的减少。风险管理中 的损失，必须同时满足两个条件：第一，非故意的、非计划的、非预期的；第二，经济价值 的减少，即损失必须能以货币单位来衡量。风险因素、风险事故和损失三者之间的关系可用 图 3.1 表示： 图 3. 1 风险因素、风险事故和损失关系图 Fig 3.1 Risk factors，risk events and loss of relations plans 资料来源：尹贻林，政府政策的风险评价与控制系统R.科技研究报告 4.损失暴露单位（Loss Exposure） 在实务上将风险存在的事物（有形的与无形的） ，风险事故以及损失三者的结合称为损 失暴露单位。 3.2 PPP 项目风险的分担 PPP 项目投资额大，特许经营期长，组织结构复杂，虽然特许权合同的当事人只有当 地政府和私人部门，但整个 PPP 项目还涉及到银行金融机构、保险公司、工程建设承包商、 经营管理公司、设备材料供应商、项目产品（服务）购买者等众多参与方，风险因素较多， 除此之外，由于 PPP 项目各方的目标和出发点不同，致使一系列的潜在风险因素的滋生。 面对这种复杂的情况，在合同谈判和签订阶段明确界定风险如何分担是整个项目是 PPP 模 式运用和成功的关键。在双方共同协商风险如何分配过程中，所做出的判断是建立在各种条 件的基础上的，所以，在进行谈判之前，合同双方必须弄清两个问题，即：项目存在什么风 险，这些风险将会产生什么影响。也就是图 3.2 所表示，只有通过风险识别认识到有什么风 险，再通过风险分析预测到风险所产生的影响，才能在如何分担的问题上做到有的放矢。 引 起增加或产生形成产 生 风险事故 间的变动程预期 结果之实际结果 与度 风 险 风险因素 损 失 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 16 风风险险识识别别风风险险分分析析风风险险分分担担 项目存在哪些 风险？ 这些风险对项 目产生什么影 响？ 如何分担这些 风险？应怎样 制定出合理的 分担方案？ 图 3.2 风险分析的过程 Fig 3.2 Analysis process of risk in PPP 资料来源：本研究文献资料整理 3.2.1 PPP 模式项目风险的特点 综合 PPP 模式自身的特点与风险的属性，本文认为 PPP 模式风险主要呈现了不确定因 素递减性和风险多样性和阶段性。 公私合作贯穿项目的整个过程，包括项目的建设、运营以及项目的确认、设计和可行性 研究等前期工作23，其不确定性随着各阶段的推进呈递减的趋势; 由于各个阶段项目目标的差异性，导致风险存在阶段性，也就是说，在不同的阶段集中 的风险因素也不同，且突出了 PPP 模式风险多样性，如图 3.3 举例说明： 运营风险 完工风险 决决策策风风险险 融资风险 移交中止 建 设 项 目 成 立 项 目 公 司 前 期 决 策 运 营 项 目 图 3. 3 PPP 模式风险的阶段性 Fig3.3 short-term risk of PPP 资料来源：本研究文献资料整理 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 17 3.2.2 PPP 模式中风险识别与分析 1.风险的识别 为了对风险分担有一个深入的研究，首先我们有必要了解风险的概念和 PPP 风险的特 性，以及对 PPP 项目中的风险因素有一个清楚的分类。进行风险识别的一种方法就是建立 风险清单。Li Bing 基于 PPP 项目的风险的 3 种不同程度提出了风险因素分类法11将风险分 为宏观程度的风险；中层程度的风险和微观程度的风险 3 种。 本文整理相关的 PPP 项目和及其风险管理和文献23中得到风险清单，如图 3.5 所示。 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 18 .图 3. 5 PPP 的风险因素清单 Fig 3.5 List of risk factors in PPP 资料来源：本研究文献6 11资料整理 （1）宏观水平风险）宏观水平风险 宏观水平风险是指风险是由于外部因素引起的，通常会影响到国家、地区或某种行业风 险因素，同时，项目也受到其影响而发生变化。 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 19 A.政治风险 政治风险是由于政治条件发生变化而给项目带来的风险。政治风险可分为两大类：一类 表现为政策风债务偿还的潜在可能性，又称强制收购风险或国有化风险；另一类表现为法律 变化风险，即政府在项目违约、法律制度、税收制度、劳资关系、环境保护等与项目有关的 敏感性问题方面的立法是否健全、管理是否完善、是否经常变动。 PPP 项目的特点决定了 PPP 投融资方式的政治风险较大。城市基础设施是一个城市的 经济命脉，不但具有重要的经济意义，更有重要的政治意义，因此较一般投资项目更容易受 到国家或地方政府的影响。项目在开发建设过程中，需要政府的某种许可或授权，如电力项 目经营中需要消费石油、天然气等能源资源，这就要得到政府有关部门的认可。PPP 项目建 成后，完全形成固定资产无法转移，国家或所在城市的社会动荡或政策不稳定，不仅会影响 投资的收益，甚至会影响投资本金的安全。一般而言，城市基础设施项目周期越长，项目所 面临的政治风险也就越大。 B.自然风险 自然风险一般指由于自然条件的变化而对项目造成的影响，其影响势多面性的，如：今 年北京沙尘暴蔓延整个市区，所有车辆不许进京，从而地铁的客流量相对增加；而对于北京 地铁 4 号线、5 号线等在建项目也正是由于沙尘暴，影响了材料的供应，以致影响工期。自 然风险的种类很多，如：气候风险、环境风险、地质条件风险等方面。 C.宏观经济风险 经济风险主要指的是市场风险和金融风险两种。 市场风险是指在 PPP 项目融资的特许经营期中，供求关系变化和价格变化时有发生， 而产品或服务在市场上的市场需求情况和其他情况的变化。市场风险主要有价格风险、需求 风险和竞争风险。这三种风险相互关联、相互影响，直接影响着城市基础设施项目的投资效 益。 价格风险，其主要体现在两个方面：一是生产建设阶段，生产投入要素价格变化引起的 PPP 项目成本的不确定性，其造成的影响将直接关系到项目的成本控制；二是运营阶段， PPP 项目提供的产品或服务的价格的不确定性，是影响产品或服务市场竞争力和盈利能力的 重要决定因素。 需求风险，PPP 项目的市场需求受各种不确定性因素的影响，如：产品、服务本身的价 格、消费者收入水平及收入分配平等程度、人口数量与结构的变动、政府的消费政策、消费 者的预期，而这些不确定性因素又难以进行准确预测和把握。 竞争风险，其主要包括以下几个方面：一是现有竞争者风险，同业竞争越多，企业获得 利润就越困难，进而加剧竞争；二是潜在竞争者风险，如果有新企业进入，就意味着该行业 的供应量会增加，一般情况下新企业提供产品的价格会更低、更具竞争力；三是替代品竞争 风险，替代品会使企业产品的竞争力减弱甚至消失，因此替代品增多会加剧竞争并加大市场 风险。 金融风险主要涉及通货膨胀风险、利率和汇率风险三种风险。 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 20 通货膨胀风险指由于国家宏观经济政策的变化，引起货币贬值，从而使私人投资者在特 许权协议确定的项目收费标准下无法按期收回投资所带来的风险。 利率风险指项目在经营过程中，由于利率变动直接或间接地造成项目投资增加或收益受 到损失的风险；如果私人投资者采用浮动利率融资，利率上升会导致项目生产成本提高；采 用固定利率融资，市场利率降低会造成项目机会成本的提高。汇率风险与利率风险性质相似。 D.不可抗力风险 不可抗力风险主要指由于洪水、火灾、台风、雷击、地震、海啸、火山爆发等不可抗拒 的意外事故引起的风险，如：今年 5 月 12 日四川汶川突发十二级大地震，造成数万伤亡， 搭设临时设施板材、型材需求量迅速增大，导致建材价格上涨，且供应量不足，从而影响在 建工程的工期，增大了施工成本。 （2）中层水平风险）中层水平风险 中层水平风险是指项目所受到的影响是由项目内部引起的。 A.前期风险 前期风险是指在项目建设运营前，由于投资双方的某种造成的不确定性的结果,主要有 决策风险和融资风险两类.决策风险是指政府在项目立项时，由于项目决策失误而造成的风 险，如：政府在对项目可否民营化的可行性研究时，并没有太多类似工程可以借鉴，更多的 是为了达到整体目标，通过理想的假设做出的判断，还需通过实践加以考证。融资风险主要 来源于金融机构不支持或融资成本高等。 B.建设运营风险 建设运营风险是项目在建设运营过程中除了由于宏