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多源流视角下规范监管专车业务的原因分析 【摘 要】本文运用约翰?W?金登的多源流分析模型，对近年来兴起的专车业务的问题流、政策流、政治流进行了全面分析，得出结论规范专车的政策的开启是问题流、政策流、政治流共同作用的结果。 【关键词】专车业务；多源流理论；政策分析 一、问题提出（或问题由来） 近两年来，滴滴打车、一号专车、易到用车等互联网手机打车软件的大肆兴起引发了社会公众的广泛关注。据市场研究机构数据显示，截至2014年9月，中国打车APP 累计账户规模达1.54亿。据滴滴打车官方数据显示，滴滴专车业务目前已覆盖北京、上海、广州、深圳等16个大型城市，日订单已突破15万单。2015年2月，滴滴打车和快的打车宣布合并，合并后估值或将达到60亿美元，也是最快进人中国前十位的互联网公司。 然而，在各种手机应用软件在拥有上亿手机用户的同时，也存在着一定的弊端。首先是对传统的出租车业务形成了市场挤压。其次是无营运证的私家车进入市场，扰乱了正常出租运营的市场秩序。并且，打车软件的兴起一定程度上造成了正常打车困难、拒载等行为。更重要的是，大量私家车执行专车任务对乘客的安全存在一定隐患。因此，各地方政府出台了一系列相应政策致力于监管、规范专车行为。2013年4月，武汉市交通局客管处通过其官方网站发布紧急通知，要求各出租车企业对使用加价打车软件的驾驶员进行监管，督促他们严格执行物价部门核定的收费标准。同年5月，南京、深圳、北京、上海等城市先后发表声明，表示要规范打车软件，杜绝加价服务行为。 二、分析框架或理论模型 多源流分析框架是由美国著名的公共政策学家约翰?W?金登建立的。多源流分析理论把政策过程看成是由决策者和过程的三个源流组成的，即问题源流、政策源流和政治源流。这三个源流之间彼此独立发生，发展和运作都不依赖于其他源流，直到在某一个关键时间点上的偶然性事件发生，它们汇合到一起，公共问题就会被提上政策议程。这个关键的时间点也许是一个焦点事件，或者是政治领袖对某个问题的关注，也或者是新闻媒体的连续报道，这些都有可能将某个日常问题触发成一个政策问题，也可以称之为“政策之窗”。 三、分析与论证 1.问题流分析 问题源流围绕引起决策者关注的问题而进行活动的过程。什么问题会被决策者关注，问题是如何被政府官员认知的，以及客观条件是如何被定义为问题的。 随着手机打车软件的应用，大量无营运证的私家车进入市场，扰乱了正常出租运营的市场秩序。由于市场的供不应求，尽管易到、滴滴、快的等互联网专车公司在对外解释运营模式时，都给出以互联网公司作为信息服务平台，汽车租赁公司提供车辆，第三方劳务派遣公司提供驾驶员的“三方合作模式”，但大量私家车仍然混迹于各大专车平台之中。然而，私家车并不具有运营资格。依照中华人民共和国道路运输管理条例的有关规定，未取得运营资格却擅自从事非法运营的车辆，与黑车的性质无差，是应当被取缔的。这也就表明了采用私家车的专车平台并没有法律的保护伞。交通部部长杨传堂在2015年两会期间曾表示，永远不允许私家车当专车。随着专车软件的深入人心，如何规范专车准入及运营的问题源流正在日趋成熟。 2.政策流分析 政策源流主要是关注于备选方案或政策建议。问题引起重视后还需要能吸引人的备选方案和政策建议，但这些不是一次性就能完成的，而是一个不断提出方案、讨论、修改，再提出的反复过程。政府官员、专家学者就问题的解决方案提出自己的主张，希望自己的政策得到重视。在这个过程中，有些政策建议能够得到采纳，有些却会被抛弃。 工信部电信研究院专家何霞表示，姑且不论交通部门的现有法规是否适应互联网化的市场现状，在新法规出台之前，相关管理部门必定是按照已经出台的法规进行监管。目前，移动出行领域尚存诸多问题，而专车服务遭“棒杀”，私家车进入专车平台只是导火索，其背后涉及的汽车、租车管理制度才是最本质的问题。在新技术和新应用普及的当下，不适应市场发展的法规是需要调整和改革的。 包括新华社、人民日报等在内的官方媒体表示希望把专车服务纳入到法治的轨道上来。有专家建议，对于专车行业，监管部门可以接入互联网专车服务信息后台，这样便于车辆信息审核，从源头上杜绝不法车辆的加入。 交通运输部于2014年11月27日、2015年1月8日两度表明态度，对专车服务将坚持“以人为本、鼓励创新、趋利避害、规范管理”的原则，鼓励和包容市场创新。交通部新闻发言人表示，“移动互联网预约用车服务对于满足市场高品质、多样化、差异性需求，推动市场资源配置，缓解出行难等问题，具有一定的积极作用。”政府正努力把“简政放权”激发经济活力的承诺落实到实处，顺应技术革命和生产力的发展方向，充分发挥市场的调节作用，鼓励创新，而不是为了保护暂时的局部利益而对“专车服务”围追堵截。政府应调整自己的管理形式与新的商业模式的相适应。专车的风靡，或可成为撬动传统出租车管理体系改革的杠杆，倒逼传统出租车行业改革，激活行业向竞争有序方向发展。 3.政治源流分析 政治源流涉及政治因素对问题解决方案的影响过程。它包括国民情绪、公众舆论、利益集团、政府更迭等方面的考虑。适合国民情绪、顺应公共舆论、符合政府一贯主张的潜在议程项目更容易被推上议程的显著位置。 现阶段专车业务的兴起对出租车行业有一定冲击。专车业务事实上抢走了出租车较多市场份额导致出租车的客流量下降，司机心生不满，诱发了各地罢运事件，如2015年元旦沈阳数千台出租车集体罢运、1月8日南京出租车停运事件等，不仅影响公众出行，还造成社会不稳定。出租车司机要求政府严厉打击运用打车软件争夺业务的“专车”，以保证出租车市场的市场份额。 对于广大民众的切身利益来说，出行的安全保障不可或缺。专车公司对车源的控制并不严格，租赁公司的车与私家车所提供的保险和承担的法律责任各不相同。依照我国法律的规定，专车无资格购买客运保险。如若私家车参与专车运营发生交通意外时，即便是购买了乘客附加险，经查实，如果是以营运为目的，那么乘客所遭遇的伤亡，保险公司也有权拒赔，最后只能向肇事方和租赁公司进行索赔。因此，不规范的专车行为在很大程度上并不能给予消费者安全上的绝对保障。因此推动规范专车行为的政策出台势在必行。 4.政策之窗的开启 “政策之窗是政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。”当问题流、政策流、政治流汇合到一起，政策之窗就打开了。一般而言，政策之窗并不经常打开，并且打开的时间不长，只有获得了较好机会并及时抓住机会的问题才能最终进入议程。 打车专车软件风靡的情况下，根据我国情况，中央或上级政府部门对问题的批示和关注程度往往对政策之窗的打开与否有重要影响。被称为专车新规的网络预约出租车经营服务管理暂行办法即将公布，其中国家将对各种专车平台的资质、服务器、支付协议等做出详细规定，并且在专车行为上进行详细规范，将专车纳入合理管控范围。此办法的出台，将专车、快车列入出租汽车管理法规框架体系内，会使得提供“专车”的平台企业、车辆和驾驶员都需要申请准入许可并且会鼓励并规范出租汽车和汽车租赁服务模式创新，杜绝侵害乘客利益和影响市场公平竞争秩序的非法营运，营造开放、公平、有序的市场环境。各类专车软件公司应当遵循运输市场规则，承担应尽责任，禁止私家车接入平台参与经营，让使用专车服务的乘客更加安心、放心出行。 四、结论 通过运用“多源流”理论框架对专车规范的分析能够看出问题流、政策流和政治流在公共政策形成过程中的重要作用，而最终专车规范政策的出台最终突破是问题源流、政策源流和政治源流多个源流汇合于政策之窗的结果。金登的多源流理论较合理地解释了我国政策议程设置实践中的问题，对公共政策制订的科学化有积极的借鉴意义。 参考文献： 保罗.萨巴蒂尔.政