毕业论文——城市轨道交通建设项目代建主体选择机制的研究

城市轨道交通建设项目代建主体选择机制的研究 摘 要 近几年来“代建制”在我国的政府投资项目建设中发挥了巨大的作用，使项 目建设过程的管理更加专业化、规范化，操作更加透明化，有效减少了政府投资 项目中经常发生的超标准、超工期、超投资的“三超”问题，提高了投资效益。实 践证明在“代建制”的实施中，代建单位的选择是首要问题，也是代建管理模式先 进性能否发挥的关键问题。在政府工程建设领域内引入市场竞争机制，通过招标 方式选择优秀的建设管理队伍，更有助于提高工程建设专业化水平及工程建设 效率。同时由于代建单位是独立承担经济责任的实体，可以以契约方式将责任落 实到位，形成有效控制投资的刚性约束机制。 城市轨道交通工程作为复杂的大型系统工程，要使项目的建设更经济、更合 理、更科学，必须首先建立一个先进的建设管理机制。而代建制是项目建设管理 的新模式,是建设项目投资主体多元化发展的新事物,符合建设项目管理市场化 的要求。随着我国投资体制改革的深入，政府投资项目的建设管理模式正由“建 设、监管、使用”多位一体的模式向“投建管用”职能分离的模式转化。改变长期以 来我国各级政府对直接投资的项目管理方式实行“财政投资，政府管理”的单一 模式，通过推行政府投资项目“代建制”的管理模式，实现政府投资项目专业化建 设管理，并最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。而推行代建制 的重要环节就是选择合格的代建主体。选择具备代建资质的代建人是代建制在 我国良性发展的关键。同时也为今后的城市轨道交通建立先进的建设管理机制 奠定了基础。 本论文将结合城市轨道交通项目的建设管理特点，研究代建主体选择机制 的内容，重点研究培育代建人市场，建立代建主体法律法规。论证企业作为代建 主体，建立招标选择制度。最后经过合理的阐述归纳，使这三方面内容相互联系， 相互补充。建立起适合我国城市轨道交通的代建主体选择机制。 关键词： 城市轨道交通 代建主体 选择机制 Research on selecting construction-agent units Mechanism of Chinese Urban Mass Transit ABSTRACT In recent years, “Construction Agent System“ have played a tremendous role in Chinese government investment projects. So that the process of project management more professional, standardized operation more transparent and effective reduction of government investment projects in the frequent occurrence of the above-standard, ultra-Time, ultra-investment in the “three beyond“, increased investment returns. Practice has proved that the “Construction Agent System“ the implementation of the choosing construction-agent units is the primary issue, but also advanced management mode and construction can play a key issue. Government construction projects in the area of the introduction of market competition mechanism, through the tender to select the best construction management team, but also help improve the professional level of construction and construction efficiency. At the same time as construction-agent units assume financial responsibility is an independent entity, it can relate to ways of responsibility are in place form of an effective control mechanism for investment in the rigid constraints. Urban Rail Transit project as complex large-scale systems engineering, for the construction of the project more economic, more reasonable and scientific, we must first establish an advanced building management mechanism. Construction Agent System project and construction management of the new model is the main construction project investment diversification of new things, the construction project management in line with market requirements. With the deepening of Chinese investment system reform, government investment projects of construction management model by the “construction, supervision, using“ is one of a number of models to “build effective“ transforming the mode of separate functions. For a long time to change our governments at all levels of direct investment in the project management approach of “financial investment management“ of a single model, through the implementation of government investment projects, “Construction Agent System“ mode of management, and government investment projects professional building management. Ultimately, to control investment and improve returns on investment and management purposes. Construction Agent System and the implementation of the important link is to choose qualified and the main building. With the choice of building construction and qualification of the people in China Construction Agent System is the key to healthy development. But also for the future of urban rail transport establish an advanced management mechanism of the building into the foundation. This paper will combine the urban rail transit project construction and management features, built on behalf of the contents of the main selection mechanism, and focus on cultivating people built the market, and establish and build the main laws and regulations. Demonstrate enterprises for the main building, the establishment of the tender selection system. After the final statement summed up a reasonable, so that these three elements are interlinked and mutually reinforcing. Establish suitable for Chinese urban rail transportation in constructing building of the main selection mechanism. Key Words: Urban Mass Transit Construction-agent units Selection mechanism 目 录 第一章 绪论 1 1.1 研究背景及意义.1 1.1.1 研究背景1 1.1.2 研究意义1 1.1.3 研究前提1 1.2 研究问题的界定.2 1.2.1 委托代理理论.2 1.2.2 经济学中的委托代理理论2 1.2.3 代建制中的委托代理关系2 1.2.4 目前政府投资的城市轨道交通项目实施代建制存在的问题.3 1.3 研究的内容3 第二章 基于城市轨道交通建立代建主体选择机制的内容分析 6 2.1 城市轨道交通的概况6 2.1.1 城市轨道交通的建设特点.6 2.1.2 城市轨道交通的准公共产品属性.7 2.1.3 城市轨道交通提供中的政府作用分析.8 2.2 机制及选择机制的定义10 2.3 代建主体选择在体制与制度上存在的问题分析11 2.3.1 政府投资人与代建主体之间的信息不对称引入市场选择机制.11 2.3.2 代建主体的市场准入制度欠缺.12 2.3.3 代建主体的法律地位不明确.12 2.4 本章总结13 第三章 培育城轨项目代建人市场及完善相关法律法规 .15 3.1 培育城轨项目代建人市场15 3.1.1 确立代建主体的法律地位.15 3.1.2 增强代建主体的自身竞争力.16 3.1.3 建立代建主体市场准入制度.18 3.2 完善相关法律法规20 3.2.1 明确政府投资人的功能和权利.22 3.2.2 明确代建主体的职责.22 3.3 本章总结.23 第四章 公开招标制度选择城轨项目代建主体 .24 4.1 目前代建主体的选择方法24 4.2 选择适合城市轨道交通的代建主体企业代建25 4.2.1 城轨项目代建主体的分析.25 4.2.2 城轨项目代建主体的比较.28 4.2.3 城轨项目代建主体的评价.30 4.3 建立企业作为城轨项目代建主体的公开招标制度31 4.3.1 目前政府投资项目实施代建制的招标方式介绍.31 4.3.2 建立企业代建的公开招标制度.32 第五章 结论 .40 参考文献 42 致谢 44 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 1 第一章 绪论 1.1 研究背景及意义 1.1.1 研究背景 近几年来“代建制”在我国的政府投资项目建设中发挥了巨大的作用，使项目建设过程 的管理更加专业化、规范化，操作更加透明化，有效减少了政府投资项目中经常发生的超标 准、超工期、超投资的“三超”问题，提高了投资效益。实践证明在“代建制”的实施中， 代建单位的选择是首要问题，也是代建管理模式先进性能否发挥的关键问题。在政府工程建 设领域内引入市场竞争机制，通过招标方式选择优秀的建设管理队伍，更有助于提高工程建 设专业化水平及工程建设效率。同时由于代建单位是独立承担经济责任的实体，可以以契约 方式将责任落实到位，形成有效控制投资的刚性约束机制。 按照代建人性质的不同，代建项目可以划分为行政代理模式下的事业单位型代建、政府 机关型代建和市场代理模式下的企业型代建三种。在国务院关于投资体制改革的决定中 提及的代建方式主要是指最后一种模式，即利用社会化的项目管理单位实施代建。行政代理 模式下的两种代建方式，不符合政府投资项目的改革方向，只能作为一种过渡型的模式。从 试点的效果看，还是以公开招标方式确定代建人更符合代建制的特性，实际效果也更好23。 因此，基于政府投资的城市轨道交通项目，由政府公开招标选定代建人的企业型代建是 代建制发展的必然趋势。 1.1.2 研究意义 城市轨道交通工程作为复杂的大型系统工程，要使项目的建设更经济、更合理、更科学， 必须首先建立一个先进的建设管理机制。而代建制是项目建设管理的新模式,是建设项目投 资主体多元化发展的新事物,符合建设项目管理市场化的要求。随着我国投资体制改革的深 入，政府投资项目的建设管理模式正由“建设、监管、使用”多位一体的模式向“投建管用” 职能分离的模式转化。改变长期以来我国各级政府对直接投资的项目管理方式实行“财政投 资，政府管理”的单一模式，通过推行政府投资项目“代建制”的管理模式，实现政府投资 项目专业化建设管理，并最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。而推行代建 制的重要环节就是选择合格的代建主体。选择具备代建资质的代建主体是代建制在我国良性 发展的关键。同时也为今后的城市轨道交通建立先进的建设管理机制奠定了基础。 1.1.3 研究前提 政府投资项目是一个在我国改革开放中出现的新的概念。在国外，一般叫做“政府工程” (Government Project)，如美国；也有的国家和地区叫“公共工程”(Public Project)。如 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 2 日本和我国的香港等。在中国，深圳市政府首次在政府文件中提出政府投资项目这概念， 即政府投资项目是指利用市本级预算内资金、土地开发基金以及其他财政性资金所进行的固 定资产投资建设项目29。 按照经济学产品和服务的分类原则和标准，参照世界银行对基础设施可经营性程度的划 分，将政府投资项目分为两类：非经营性项目和经营性项目。 城市轨道交通是可经营性的政府投资项目。因此，本论文所研究的是可经营性的政府投 资项目代建主体的选择，而非经营性政府投资项目不再研究之内。 1.2 研究问题的界定 1.2.1 委托代理理论 委托代理理论是现代经济学研究中最为活跃的领域之一，它主要研究非对称信息、条件 下市场参与者的经济关系委托代理关系以及激励约束机制问题。 所谓委托代理关系，詹森和麦克林(Jensenand Meeking，1976)认为:它是“一个人或一 些人(委托人)委托一个人或一些人(代理人)根据委托人利益从事某些活动，并相应的授予代 理人某些决策权的契约关系”。 委托代理关系的实质是企业所有者放弃了对企业的直接经营权，委托自己挑选的代理人 进行经营，并设计一种机制或合同，能给代理人提供某种刺激和动力，使其按有利于委托人 的利益、目标去努力工作，并由委托人向代理人支付报酬15。 1.2.2 经济学中的委托代理理论 所谓委托代理理论， “指直接从信息不对称条件下契约的形成过程出发，探讨委托人 如何以最小的成本去设计一种契约或机制，促使代理人努力工作，以最大限度增加委托人的 效用的理论。由于委托代理关系中存在三个不可克服的自然性缺陷：委托人和代理人的效 用函数不一致；委托人和代理人的责任不对等以及委托人和代理人之间严重的信息不对称； 使代理人产生偷懒、机会主义行为等委托代理问题，从而导致非效率损失（表现为道德风险 和逆向选择）和代理成本。为了控制代理人的偷懒和机会主义，委托人通过激励和约束代理 人的行为来减少非效率损失，从而实现自身效用的最大化。只有当代理成本低于非效率损失 时，委托代理契约才是有效的。 ”19 1.2.3 代建制中的委托代理关系 在代建制中参与者一般包括投资方、项目公司、代建单位、融资机构、承包方、供应商、 建设监理单位、项目产品、设施使用者。由于各参与方加入项目的目标、利益、掌握的信息 和所处的地位不同，从而引发委托一代理关系。代建制中的委托一代理关系有两个层次：一 是投资方与代建单位之间的委托一代理关系；二是代建单位与其他参与方（设计单位、施工 单位、材料设备供应单位）之间的委托一代理关系。 “它们之间总是以合同即经济契约的形 式把相互关系确定下来，主动设计契约的一方为委托人，被动接受或拒绝契约的一方为代理 人。代建项目委托一代理关系的这些特点决定了项目规划实施过程中存在高度信息不对称性， 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 3 资产规模越大的项目，项目周期越长，合作难度越大，有效监督越困难，风险越高，腐败与 共谋问题越容易发生。 ”20 目前就政府投资项目代建的整个项目交易过程来看，主要包括政府委托人、代建人以及 承包商等（以承包商为主，还包括设计、勘察、监理、供应商等）三方项目参与主体，他们 之间构成了代建与承发包两级市场。与这两级市场相对应，存在着经济学意义上的两层委托 代理关系：首先是政府委托人与代建人之间的委托代理关系；其次，是代建人与承包商之间 的委托代理关系。 本文研究的是第一级委托代理关系。即政府委托人与代建人之间的委托代理关系。优化 选择代建主体，建立适合我国城市轨道交通建设的代建主体选择机制。 如图 1.1 所示： 图 1.1 代建制中的委托代理关系 Fig. 1.1The procreation in the substitute building system 1.2.4 目前政府投资的城市轨道交通项目实施代建制存在的问题 政府投资的城市轨道交通项目实施代建制在实际运作中面临的主要问题有: 一是代建制的生存、发展需要有相应的建设市场体系，良好的外部市场环境包括诸如适 当有效的政府监管，相应行业协会的辅助与管理，中介服务机构以及与代建制相关的法律、 法规和配套制度等都还没有完善。 二是作为承担代建项目的代建单位对代建制模式推广的重要性毋庸置疑，但在国内的实 际运作中代建制企业的发展目前还存在较多的问题。如代建单位整体竞争力不高，还不能达 到代建机构应有的水平;能提供代建服务的企业还太少，且代建服务水平与国外相比差距还 很大。 三是在选择代建企业时缺乏对代建企业进行综合能力评价的方法。 代建主体代建主体 政府政府 （投资人）（投资人） 第一级委托代理 关系 总承包商及各分包商总承包商及各分包商 第二级委托代理 关系 研究范围 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 4 1.3 研究的内容 根据目前各地在操作的代建制实际情况来看，代建制实际是工程项目管理的一种表现形 式。 “代建”二字比较简明扼要而又形象地反映了工程项目管理中的这种委托一代理关系， 即政府购买社会化、专业化的项目管理服务，实行“管办分离” ，从而提高政府部门的管理 效率和效益，并且符合国际惯例。 政府投资项目的代建制应该是建设单位(建设项目业主)将国有投融资的建设工程项目委 托给熟悉建设程序和相关法律法规、具备一定专业技术力量的、有相应资格的代建企业进行 分阶段或全过程管理的制度。代建制的实质是专业化、社会化、市场化的建设项目组织实施 方式，建立权责明确、制约有效的运作模式，从而提高政府投资建设项目的建设管理水平和 投资效益。 代建主体称为代建单位或代建人。主要指的是代理方(代建制项目管理公司)，也就是项 目管理的代理方，即有相应资质的专业工程管理公司。具体到哪种类型的公司是政府投资项 目所意属的代建项目管理公司，各地在实际操作中有差别。有的是政府事业单位，有的是国 企，有的是社会中介机构，这是从属性来分;从类型分，有咨询机构，有施工承包企业，有 房地产企业，有设计单位，有投资公司等等。这也导致了目前对代建制模式多样性的主要原 因之一。项目管理公司在接受政府部门的委托之后，应当成为项目的业主，具有与勘察设计、 施工承包商的依法招标、合同谈判、付款控制、关键设备、材料确定权，合同索赔权等。由 项目管理公司在政府投资项目的特殊地位和要求可知，项目管理公司应该是一个全能型管理 或者有尽可能多的工程管理资质的公司。 本论文着重研究的是对代建主体选择问题。基于政府投资的城市轨道交通项目，在代建 模式下，选择什么样的代建企业来承担城市轨道交通项目的建设管理.是提高政府投资建设 项目的建设管理水平和投资效益的重要环节。因此对代建主体的选择必须建立合理有效的选 择机制。 本论文各章讨论的内容如下： 第一章 绪论部分。说明城市轨道交通在代建模式下选择代建主体的重要意义。提出城 市轨道交通项目在选择代建主体所存在的问题。根据存在的问题，从三方面提出选择代建主 体应完善的内容。即培育代建人市场，建立合理的招标选择制度，建立和完善代建主体选择 的有关法律法规体系。以这三方面内容为研究体系，阐明建立代建主体选择机制的理论框架。 第二章 建立代建主体选择机制的理论依托。明确城市轨道交通项目的定义，为选择适 合城轨项目的代建主体限定选择范围。明确代建主体的内容和选择机制。为研究代建主体选 择机制建立相应的理论依托。建立代建主体选择机制所研究的内容。 第三章 基于城市轨道交通项目实施代建制，在明确选择机制的基础上，研究选择机制 的内容。从宏观方面研究包括培育代建人市场，建立和完善有关法律法规。 第四章 从微观方面研究完善公开招标制度选择代建主体，即建立企业作为代建主体的 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 5 招标选择制度。选择适合城市轨道交通的代建主体。经过选择，比较，分析，提出代建企业 作为代建主体。运用理论方法，建立完善的公开招标选择制度选择企业代建主体。 第五章 建立适合城市轨道交通代建主体选择机制。对上述几章研究的内容进行总结归 纳。构建适合城市轨道交通代建主体选择机制。 本文研究思路如图 1.2 所示： 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 6 绪论绪论综述部分 城市轨道交通项目代建主体选择城市轨道交通项目代建主体选择 机制相关知识的介绍机制相关知识的介绍 建立理论依托 提出建立代建主体选择机制需要研究的内容提出建立代建主体选择机制需要研究的内容 选择适合城市轨道交通 的代建主体 企业作为代建主体 完善公开招标制度完善公开招标制度 选择代建主体选择代建主体 分 析 比 较 评价 建立企业作为代建主建立企业作为代建主 体的招标选择制度体的招标选择制度 建立适合城市轨道交通代建主体选择机制建立适合城市轨道交通代建主体选择机制 结论 分 析 解 决 过 程 宏观方面微观方面 培培 育育 代代 建建 人人 市市 场场 建建 立立 相相 应应 的的 法法 律律 法法 规规 图 1.2 研究思路 Fig.1.2 Study structure 第二章第二章 基于城市轨道交通建立代建主体选择机制的内容分析基于城市轨道交通建立代建主体选择机制的内容分析 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 7 2.1 城市轨道交通的概况 轨道交通全称城市快速轨道交通，是指位于城市之内的以电力为驱动的有轨公共交通运 输系统，它的班次频密且独立于其他交通体系，目前国际轨道交通有地铁、轻轨、市郊铁路、 有轨电车以及悬浮列车等多种类型。 从 1863 年英国伦敦建成第一条地下铁道至今，世界上己有 35 个国家和地区的 80 多个 城市修建了约 5000 公里的地下铁道。不少城市如伦敦、巴黎、纽约、东京、莫斯科已形成 四通八达的地铁线网，运量占交通量的 50%以上。在我国，北京地铁 1969 年首先开始运营， 20 多年里，运量增长了 60 多倍，上海和广州地铁也已相继建成并开始运营。城市轨道交通 在近几百年来在世界各地发展如此迅速，主要是因为其相对于其他公共交通运输系统更加突 出的运输特点。 运量大。一个城市能否建设轨道交通主要是出于运量的考虑，对于经济发达人口稠密的 大城市而言，客运量特别大的地区常规公共交通体系根本满足不了城市居民对交通运输的需 求。据世界轨道研究协会数据表明，一般的公共电车的运输能力是每小时 1 万人，而地铁的 运输量为单向每小时 5-6 万人，轻轨则为 2-3 万人。 速度快，运输效率高。轨道交通的运行速度都在 30 公里/小时以上，比公共电汽车要快 一倍以上。如坐公交车一个半小时的路程，坐地铁可能只需半个小时。而且轨道交通由于其 准时性和直达性，大大缩短了居民的乘车时间，相比其他交通方式具有更高的运输效率。 安全性高。地铁本身不但具有 IR 高的安全率，而且使地面的交通拥挤现象减缓，使其 他交通工具和行人安全率增大。专家曾就巴黎交通工具死亡事故的安全率进行比较，如地铁 的安全率为 100%，自行车为 1.7%，市内摩托车为 0.5%，私人小汽车为 2%，市内公共汽车、 无轨电车和有轨电车各为 8%。 无废气污染，保护城市居住环境。城市轨道交通的建成具有不受交通堵塞的优势,因而 可以促使原来的汽车用户转为乘坐该系统,随着汽车交通量的减少,可以降低氮氧化物、一氧 化碳等大气污染,降低造成地球温室化的二氧化碳,城市轨道交通的建设、运营及管理基于 公共产品理论的研究从而为环境保护带来了一系列的间接效益。 2.1.1 城市轨道交通的建设特点 1.城市轨道交通是巨大的综合性复杂系统 建设规模大。一个城市的轨道交通线网一般有百余千米 至数百千米；技术要求高。几 乎涉及到现代土木工程、机电设备工程的所用高新技术领域；项目投资大。每千米造价达 34 亿元人民币；建设周期长。单线建设周期要 45 年，线网建设一般要 3050 年；参 与单位多，有成百上千家；信息海量。建设、运营过程中所产生的信息量很大，处理工作非 常繁重；系统复杂。要考虑轨道交通与其它交通方式、城市发展的关系，考虑轨道交通线网 布局、建设次序、资源共享的关系，考虑轨道交通工程策划、建设、运营、资源利用的关系 等。 2.城市轨道交通工程管理难度大 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 8 对项目业主来说，城市轨道交通工程项目管理涉及到的管理单元（要素）繁杂，包括项 目组成的各种资源(人、财、物、信息)，包括项目的各种组织形态(单元、部门、单位)，包 括各种技术(设计、施工、制造、运营)等。 2.1.2 城市轨道交通的准公共产品属性 现代经济学从产品本身固有的属性出发，将所有的社会产品和服务按消费的非竞争性和 非排他性进行分类分析。非竞争性是指当一个人消费某些产品和服务时，并不对其他平等地 消费这种产品和服务造成任何影响。非排他性是指我们无法阻止人们对某一产品或服务的消 费，或者说要阻止人们对该产品和服务的消费所花费的成本时无限的大。1如果人们享用的 产品和服务同时具备非竞争性和非排他性两个性质，这类产品就称为纯公共物品。 公共产品由于在生产上具有不可分性，只能作为一个整体供全体社会成员使用。人们对 公共产品的消费不能由市场价格来决定，价格机制无法将社会对公共产品的供需情况如实反 映出来。因此，在公共产品生产上，出现了市场失灵。这样，公共产品只能由政府根据社会 成员的共同需要来提供。现实生活中关于纯公共产品的典型例子有大气污染治理、城市绿化、 国防和外交等。与公共产品相对的是私人产品，即具有消费上的竞争性和排他性等特征的产 品。 保罗A萨缪尔森认为：“如果一种产品能够加以分割而每一部分能够分别按竞争价 格卖给不同的人，而且对其他人没有产生外部效果的话，那么这种产品就是私人物品。公共 物品常常要求集体提供，而私人物品则可以通过市场被有效率地提供出来。 ”2实际上许多 产品并不具备纯公共产品和私人产品所具有的所有特征，而是在一定程度上部分具有两种物 品性质，我们将这种介于纯公共产品和私人产品两极之间的产品和服务称之为准公共产品。 根据准公共产品对竞争性和排他性所拥有的程度和偏重不同，可以将其大致分为三类。 一类准公共产品具有非竞争性却不具有排斥性，比如公园；二类准公共产品不具有非竞争性 却具有排斥性，比如环保问题；还有一类产品和服务在一定程度上具有非竞争性或排他性， 但超过一定德限度，非竞争性或排他性就不再存在。5这三类准公共产品都有一个共同特点， 即他们都具有拥挤性。美国经济学家詹姆斯布坎南对准公共产品的拥挤性做了深入研究， 提出了“俱乐部理论” 。4这一理论认为，消费者对准公共产品的消费数量在未达到拥挤点 以前，增加一个消费者所付出的边际成本非常小或者说几乎为零，但当消费人数超过拥挤点 这个限度后，新增加的人数会使每一个人从该产品中获得的效用递减。 表 21 纯公共产品、准公共产品及私人产品的区别5 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 9 Table2.1Different from pure public goods standard goods and private goods 特点纯公共产品准公共产品私人产品 1 消费时能否分割不可以部分可以可以 2 提供主体政府提供政府与市场结合市场主体 3 购买方式间接支付部分间接部分直接直接支付 4 分配原则公共选择公共选择与市场价格市场价格 5 外部经济性外部经济性广泛外部经济性广泛无外部经济性 6 拥挤性无有无 城市轨道交通基础设施产品与服务不同于其他私人产品或纯公共产品，它有其自身的特 点：效用的可分割性、不完全非竞争性、不完全非排他性。 1效用的可分割性 作为城市基础设施一部分的轨道交通，因为使用的是专用轨道并且按售票准入的方式提 供服务，每个消费者可以通过谁买票谁乘车的方式对城市轨道交通运输产品进行消费，因此 其具有效用的可分性，属于私人产品的一个属性。 2不完全非竞争性 一般情况下，增加一个乘客不会提高轨道交通的运营成本，也不会影响其他个体消费轨 道交通服务时所获得的效用。但是，作为轨道交通运载主体的地铁或轻轨是有其承载量的， 而当使用轨道交通运输方式的消费者超过一定承载量时，新消费者的加入将使得其他乘客无 法舒适地甚至安全地享受轨道交通服务，因而其消费服务具有不完全竞争性。 3不完全非排他性 城市轨道交通对所有人提供相同数量和相同质量的服务，但当乘客越来越多的时候，会 产生拥挤问题，乘客所得的消费利益将会下降。而通过售票准入的方式排除一些人的消费， 只让那些买票的人上车，而且不用花很大的成本。然而城市轨道交通是一种公用交通工具， 虽然票价弹性较小，涨价会带来收入的增加，但是不能通过随意提高票价的方式，来排除大 部分人对城市轨道交通运输产品的消费。因此城市轨道交通具有不完全非排他性。如果一种 产品能够被完全分割即具有竞争性和排他性，那么它就是私人物品；相反，如果这种产品完 全不能分割，那么就是纯公共产品；本文认为界于两者之间具有不完全分割性的产品就是准 公共产品。轨道交通基础设施具有部分竞争性、部分排他性以及外部经济性，即源于产品自 身消费或生产上的不完全可分割性，因而是准公共产品。 2.1.3 城市轨道交通提供中的政府作用分析 1政府介入轨道交通提供的理由 从目前世界各国城市轨道交通基础设施的统计数据看，大部分轨道交通的建设主体依然 是政府，不论介入轨道交通基础设施的方式和结果如何，政府介入的理由都包涵以下几点： （1 1）轨道交通基础设施投资数额巨大且回收期长）轨道交通基础设施投资数额巨大且回收期长 轨道交通基础设施是个耗资极其巨大 的工程，当初北京建地铁一线工程时，单位里程造价（指综合造价）约为 6000 万元，其后 上海在建设地铁时，造价一直扶摇直上，从最初预计的 1.3 亿美元，到开始建时的 1.7 亿， 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 10 后来更高达三四亿美元；广州建地铁时，其公里造价也达到约 89 亿元。轨道交通基础设 施投资资金沉淀时间长，即回收期长。国外对轨道交通较为成熟的实证分析得出，轨道交通 从项目初期建设到后期运营并逐渐成熟、运营利润汇流达到收支平衡的时期一般为 30 年。 因此资金投入以后就会沉淀在项目上，投资主体不易根据市场的需求状况灵活地退出市场， 而且需要很长的时间才能收回投资，这使得轨道交通基础设施的投资存在很大的回收风险。 轨道交通建设需要如此巨额的资本、而且风险程度又较高，使得民营资本难以进入，而政府 资金雄厚同时可以对其进行全面规划、分步实施。因此政府介入轨道交通基础设施建设成为 可能。 （2 2）轨道交通基础设施的自然垄断性）轨道交通基础设施的自然垄断性 自然垄断性是指由于产品成本中固定成本所占比 重很大，而变动成本的比重很小，因此在既定的投资规模基础上，增加产量导致成本下降。 轨道交通基础设施的大量投资主要集中在建设阶段，一旦建成并投入使用，在一定的产出范 围内，单位产品的成本会随着产出量的增加而下降，具有显著的成本弱增性。对于具有自然 垄断性的轨道交通基础设施而言，如果任由企业制度和市场竞争机制发挥作用，会产生一些 不良后果。一是市场无法实现优胜劣汰，任何企业都无法达到规模经济，而且重复建设严重。 而是如果市场竞争达到了均衡，由少数几家私营企业提供轨道交通产品和服务的话，会形成 垄断经营，垄断的私营企业会凭借其市场垄断力量，制定大大高于边际成本或市场成本的垄 断高价以摄取垄断利润，造成整个社会福利水平下降。为了保持轨道交通基础设施固有的规 模经济性，同时为了避免垄断定价侵害消费者的福利，政府应当介入轨道交通基础设施的提 供。 （3 3）轨道交通基础设施的正外部性）轨道交通基础设施的正外部性 外部性是指某个经济实体的行为使他人受益或受损， 却不会因此而得到补偿或付出代价。轨道交通基础设施提供的产品和服务将会诱发沿线土地 升值，促进房地产业、商业等行业的加速发展；轨道交通快速、安全的运输方式极大地提高 了城市居民的工作效率，推动地区经济发展；相对于其他交通方式，轨道交通对城市的大气 污染、噪音污染少，提高了城市居民的生活环境，这都给所在地区的居民、企业、公共部门 带来了直接或间接的受益，提高了整个城市的福利。这些福利在目前的技术水平上是难以具 体衡量计算的，因而无法按照边际成本等于边际收益的市场定价方式对轨道交通提供的服务 进行分配。在没有“一台能细致分割外部性利益的机器”前，无法指望具有逐利天性的市场 去完全提供轨道交通的产品和服务，因此外部性的存在使得政府介入成为可能。 2完全政府介入存在的弊端 1954 年，凯恩斯主义的代表人物萨谬尔森，以典型的公共产品灯塔为例，首先系统 地探讨了市场机制无法有效地解决具有外部性的公共产品的资源配置问题。为了实现公平与 效率，只有政府才能弥补市场机制的这一缺陷，即政府替代。此后，运用斯密的秩序概念来 处理所有的私人品，而用霍布斯的主权国家概念来处理所有的公共产品，也就成为市场经济 国家资源配置制度安排的普遍选择。从财政经济实践看，在凯恩斯主义经济学盛行的年代里， 西方国家普遍奉行政府干预经济的政策，用政府权威直接或间接地垄断了城市轨道交通产品 的提供。但绝大多数国家的实践表明,这并没有解决城市轨道交通提供的低效率问题。相反, 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 11 正是政府垄断经营方式导致了低效率。具体表现如下： （1 1）政府本身的财力也是有限）政府本身的财力也是有限 国家在一定时期内能够以税收形式筹集到的资金是有限的， 尤其是在发展中国家，经济发展落后，税收基础薄弱，而同时发展中国家各个产业的投入需 要数量巨大而且稳定的政府财政投入，因此在特定时期内很难单纯靠税收支出一大笔轨道交 通建设费用。 （2 2）公共物品的供给由政府垄断容易导致效率低下）公共物品的供给由政府垄断容易导致效率低下 官僚是由政治家任命的公共政策和公 共项目的执行人，也和任何人一样是经济人，他们有自身的利益追求目标，而作为决策者和 经营者他们不具有对轨道交通收益的剩余索取权，因此无法像私人企业一样以利润最大化作 为追求目标，结果会导致城市轨道交通资金的不合理使用，机构的日益膨胀、无效开支增长， 浪费社会资源。而另一方面，政府作为公共物品的垄断者，不存在市场经济中的优胜劣汰的 竞争机制，过渡垄断容易滋生腐败行为，政府干预经济的行为往往会受到各方面利益集团的 影响,使得政策实施的结果与原来意图大相径庭，有些公共支出项目质量低劣。 （3 3）政府直接参与轨道交通的投资和经营，难免陷入纷繁芜杂的微观经济事务中，不利）政府直接参与轨道交通的投资和经营，难免陷入纷繁芜杂的微观经济事务中，不利 于政府履行其维护市场秩序和宏观调节的职能于政府履行其维护市场秩序和宏观调节的职能 政府的决策过程比在市场中要复杂得多，在 现代社会的三种决策模式中，无论是投票决策、利益团体妥协决策、还是精英决策,都无法 高效地解决信息收集与信息处理问题。其次，由于人的认知水平是有限的，由人组成的政府 也不可能是全知的，政府也可能犯错误，而且由于政府拥有强制力和权威性，政府一旦犯错 误，其影响是任何个人或团体所不可弥补的城市轨道交通作为基础设施、公共产品和社会资 本，以及它所具有的公益性和自然垄断性，都决定了其建设运营需要政府模式的介入。 根据以上城市轨道交通的准公共产品性和城市轨道交通提供中的政府作用的分析看出， 轨道交通是基础设施是准公共产品，我国城市轨道交通应该由政府提供;另外，城市轨道交 通属于自然垄断行业，必须由政府进行管制才可以有效处理因垄断而形成社会效益低下问题。 因此，作为政府投资的城市轨道交通项目，实施代建制的建设管理模式是非常可行的， 这种模式是解决因垄断而形成社会效益低下的有效手段。而推行代建制的重要环节就是选择 合格的代建主体。基于城市轨道交通项目，建立代建主体选择机制，是城市轨道交通项目今 后发展的必然。 2.2 机制及选择机制的定义 机制一词最早源于希腊文。原指机器的构造和动作原理。生物学和医学通过类比借用此 词。生物学和医学在研究一种生物的功能(例如光合作用或肌肉收缩)时,常说分析它的机制。 机制这个概念用以表示有机体内发生生理或病理变化时,各器官之间相互联系、作用和调节 的方式。人们后来将机制一词引入经济学的研究,用经济机制一词来表示一定经济体系内各 构成要素之间相互联系和作用的关系及其功能。 机制的构建是一项复杂的系统工程，各项体制和制度的改革与完善不是孤立的,是相联 系的。不同层次，不同侧面必须互相呼应，相互补充，这样整合起来才能发挥作用。制度可 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 12 以规范体制的运行,体制可以保证制度落实。通过体制与制度的相互交融，建立机制。选择 机制在特定的制度和体制双重约束下，利用已设定的各种手段和方式进行优化选择，从而形 成的机制。 本文所研究的选择机制是指代建模式下，构建完善的代建主体选择机制。依照以上的分 析，对于可经营性的政府投资项目，城市轨道交通建设项目，政府作为投资人，选择合适的 项目代建主体，是在政府与代建单位之间的范围内，建立的选择机制。因此，在这个范围内， 必须有相应完善的制度和体制相制约，才能建立相应的机制。以下是图 2.1 例说明： 选择机制选择机制 的运行的运行 政府合适的代 建单位 体制体制 制度制度 城市轨道交通项目 图 2.1 基于城市轨道交通建立的选择机制理论图 Fig.2.1 Urban mass transit selection mechanism 政府要在城市轨道交通项目中选择合适的代建主体，就必须建立完善的选择机制。选择 机制的建立与运行才是选择代建主体的有效措施。选择机制的运行必须完善相应的体制和制 度。只有使选择机制内的体制与制度完善的建立起来，才能充分的建立代建主体选择机制。 2.3 代建主体选择在体制与制度上存在的问题分析 2.3.1 政府投资人与代建主体之间的信息不对称引入市场选择机制 政府投资项目实行代建制的改革，使得政府投资职能与投资管理职能相分离，由此产生 了一个问题：即代建人的选择。企业家选择实质上是对企业家才能的搜寻和识别 26，同理， 代建人选择的实质是代建人能力的搜寻和识别过程。然而，代建人能力是一种私人信息，具 有复杂性、滞后性，代建人提供服务的内在品质不易观察，其努力程度不易监督，在选择者 和被选择者之间存在信息不对称，由此可能导致逆向选择。 引入市场选择机制后，市场竞争具有信息披露的功能，在一定程度上解决了信息不对称 的问题，更重要的是市场选择的作用机制是“优胜劣汰” ，其作用体现在以下几方面： 天津理工大学 2008 届本科毕业论文 13 一是促进代建人之间的竞争。在代建人的市场选择机制中，委托人的选择对象较多，选 择余地大。如果存在一个有效的代建人市场化选择机制，能够对现有代建人产生强大的压力。 它总会给代建人带来一种潜在的威胁。不是生存就是被淘汰。所以，竞争性选择机制是代建 人将不能观测的隐性信息内化为一种压力，从而形成了带有强制性的自我激励。 二是对代建人形成约束。引入市场选择机制，可以对代建人形成有效的市场监督约束， 制约代建人的道德风险问题。完善的代建人市场化选择机制可以使代建人在每个阶段的行为 信息一定程度公开化，如果代建人存在道德风险问题，其人力资本价值就会贬值，从保护自 身人力资本角度出发，代建人会倾向于追求长期利益，放弃短期行为。 三是减少委托代理成本。虽然市场竞争下的代建人选择并不能完全消除一定程度的代理 费用（这也是不可能的） ，但市场选择机制保证了这种费用被限制在一定限度之内而不能无 限制的增长27。 其实引入市场选择机制，就是要培养代建人市场，完善代建人选择的体制。 2.3.2 代建主体的市场准入制度欠缺 代建制在我国是新生事物，按项目代建工作范围，代建管理方式一般划分为以下三种方 式:一是全程代建。从项目建议书批复开始直至项目缺陷责任期结束为止;二是前期工作代建。 从项目建议书批复开始直至项目初步设计文件批复为止;三是建设实施代建。从施工图设计 开始直至项目缺陷责任期结束。 目前对代建单位的资质条件尚无统一的认定标准和办法，无法建立有效的市场准入制度， 从而难以为相关企业开展公开、公平、公正的竞争提供有力的保障。虽然有些地区在试点过 程中出台了“代建制管理办法(试行)”等地方性规定，对代建单位市场准入做出规定，但由 于是地方性法规且各地做法不一，不利于市场的统一管理和规范运作。 2.3.3 代建主体的法律地位不明确 尽管按照原来的设想建设