在法官与村官之间对基层人民法庭法官职能的思考.doc

在法官、行政官与村官之间对基层人民法庭法官职能的思考不论英美法系还是大陆法系，法官的职能都是裁判案件。而我国法官，除了裁判案件所必须的庭审驾驭能力、法律适用能力、裁判能力与说理能力、裁判文书制作能力、事实的认定能力、执行能力外，还要具备作为法官之外的许多其它方面的能力，并要把讲政治放在首要位置，围绕党和国家的中心任务，服务于大局，额外负担更多的其它职能。这与我国法院不独立、法官不独立，法院行政化有关，在外部，法院司法不独立，受多方面干涉，司法权存在严重的地方化现象，在内部，人事制度完全行政化，连司法审判制度也用行政化的方式来管理。在这种体制下，法官也成为行政的附庸。特别是处在最基层的人民法庭的法官们，除了承担起基层法院法官所应有的职能以外，几乎还兼有基层地方官和村民自治组织的职能，要向地方党委、政府汇报工作，参与地方的社会治安综合治理，接待群众来方访，开展诉调对接，培训人民调解员和人民陪审员，指导人民调解委员会工作、开展巡回审判等等。这就要求人民法庭的法官们必须在法官、行政官和村官之间采取不同的扮相，处理好与基层农村相适应的几个关系，在法律适用与照顾民俗之间找到平衡点；在审理农村案件时，既要正确适用法律，又要做到合情合理；同时还要掌握好调解的技巧，让调解成为构建和谐社会的有力武器。只有这样，才能更好地履行自己多方面的职能，做一名合格的基层法官。法官，公平正义的居中裁判者，其天生的职能就是审理案件并对案件的是非曲直做出裁判。但在我国现阶段，由于政治体制的原因，法官除了裁判案件外，还被赋予了更多的其它职能。特别是处在最基层的人民法庭的法官们，几乎还兼有基层地方官和村民自治组织的职能。现实要求人民法庭的法官们必须在法官、行政官和村官之间采取不同的扮相，以适应我国农村的现状，更好地履行自己多方面的职能，为社会主义法治建设服务。一、法官职能的定位英美法系国家认为法官是“有权在法庭裁决诉讼案件的公共官员”（public officer with authority to decide cases in a law court），这种解释清楚地表明了“法官”是应当在法庭上行使审判权、对案件做出裁判的一类特殊职业者。大陆法系则将法官定义为“法律代言人”，“法官必须严格地解释和执行法律，既不允许偏离它，也不能自己认为是法律的真正创造者”。在英美法系国家，法官的职责主要表现在法庭上，即娴熟的庭审驾驭能力、独立而审慎的法律适用能力、权威的裁判能力与说理能力、裁判文书制作能力。认定被告人是否构成犯罪，这一任务是交给陪审团来完成的，即认定事实的职责是陪审团的事情，法官依据事实来适用法律。大陆法系国家的法官除了应当具备上述能力外，还有认定事实的职责。虽然英美法系和大陆法系法官在内涵上、职责上均有不同，法官能力也存在一定差异，但两者都属于国家公职人员，在法律地位上也都是以行使国家司法权（审判权）为特征，其职业目标也是一致的，即以追求社会公平与正义为司法的终极目标。从这个意义上讲，其基本职能是完全一致的。二、我国法官的职能我国对于“法官”的解释，远没有西方来得准确和精细。要么定义为：法官是依法行使国家审判权的审判人员。要么解释为：法官是法院中审判人员的通称。前一定义对法官概念的解释过于含糊，而后一解释又很不完善，都没有将法官必须在法庭行使审判权这一本质特征表述出来。但上述这两种解释恰恰又是对我国现阶段“法官”最正确的解释。法官这个审判关系最为重要主体的概念不清造成了我国司法制度改革中的许多难点。正因为如此，为了顺利推进司法改革的进程，2002年7月18日，最高人民法院在关于加强法官队伍职业化建设的若干意见中将法官定义为：以行使国家审判权为专门职业，并具备独特的职业意识，职业技能，职业道德和职业地位的法律职业群体。这一概念定位是我国首次从职业的角度来界定法官的概念，让法官回归到法律职业中去。为提高法官职业的准入门槛作了准备。我国公务员法规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员”。而法官与立法部门、行政部门以及其他履行国家公职的人员相比，必须通过严格的司法考试，任职需要人大常委会任命，法官是独立行使国家司法权的国家公职人员,是一类特殊的法律职业群体。因此,从法官不同于其他国家公职人员的特殊法律地位的角度来看，对法官下定义应该从法官产生的依据、法官的任职程序、法官的功能和作用、法官的地位几个方面把法官与其他公共官员区别开来，可作如下表述：法官是按照宪法和法律规定，由人民代表大会及其常务委员会任命的，专门行使国家审判权的公共官员的统称。中国法官的职能无论与英美法系还是大陆法系相比,都具有更广泛，承担义务更多，职责要求更高的特点。不仅要具备娴熟的庭审驾驭能力、独立而审慎的法律适用能力、权威的裁判能力与说理能力、裁判文书制作能力、事实的认定能力，而且还要具备相当高超的执行能力，以维护当事人的合法权益。法官除了要忠于宪法和法律之外，还要把讲政治放在首要位置，围绕党和国家的中心任务，服务于大局，决不能就案办案。也就是说，法官不仅仅是法律人，更为重要的还是政治人。因此，衡量一个法官的能力高低和对一个法官的业绩考核，更重要的则在法庭之外，法官除了审案，还要具备很好的协调能力，参与社会治安的综合治理，维护社会和谐稳定，在办案效果上应当注重法律效果与社会效果的有机统一，有时为了追求社会效果的最大化，不惜牺牲法律效果。因此，中国法官所承担的职责与义务比外国法官和我国其他国家公职人员更高，法官的任务更加繁重。三、我国法院体制决定了我国法官的职能依我国宪法的规定，政府、法院、检察院分司行政、司法和法律监督，各行其职、互不干涉。我国宪法一百二十六条和人民法院组织法第四条均规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。而实际上，我国国家机构设置行政化色彩浓厚，法院不单在外部受行政干涉，内部也实行行政化管理。法院实际上并不独立,更谈不上法官独立。有的学者认为，司法独立应该包含三个方面的内容，一是法院独立，二是陪审法庭独立，三是法官独立。法院独立的模式又可分为形式独立和实质独立。事实上，我国法院既无形式上的独立，更无实质上的独立，更谈不上法官的独立。具体表现为：1、从外部环境看，法院司法不独立，司法权存在严重的地方化现象。从权力来源和性质来看，司法权来源于国家主权，是由国家法律统一授予司法机关行使，各级法院享有的审判权都是国家主权的一部分，而不是地方的自治权。但现实中的实际情况是，法院因受地方党委政府的影响和制约，在诉讼中屈从于地方政府，不得已而搞起了地方保护主义。对于造成司法权地方化的原因，具体来说，首先是法院设置的地方化，形式上形成司法权地方化。地方法院的设置与审级与地方行政区域完全重合，县以上各级地方行政区域都相应地设立了法院，法院的名称为某某省高级人民法院、某某市中级人民法院、某某县人民法院，从法院的名字就给人以地方化的感觉。地方党委政府也就自觉不自觉地将法院作为了地方管辖的一个部门。其次，法院人事体制的地方决定权形成了司法权地方化。法院人员的升迁地方党委政府有很大的决定权，具体来说，法院院长由人大选举和任命，副院长、庭长、副庭长、审判员经院长提名由人大常委会任命。地方人大常委会任免审判员的随意性很大，因为地方党政对人大的影响是有相当力度的，法院从上到下自然都要受地方权力的影响。第三，审判的物质资源来自于地方政府财政部门。端谁碗就要服谁管，法院人员的工资、福利、办公费用、建设费用等都需要地方政府予以解决。所以，地方政府的财政状况以及对法院的好恶态度决定着法院物质待遇的多寡。所以法院必须和地方政府处好关系，否则很难从地方政府争取到资金财物，为了取悦地方党委政府，换取地方对法院司法资源的更大投入，法院必然不遗余力地为地方利益服务。2、内部管理行政化。从法院内部来看，法官的人事管理与行政机关并无二致。审判权的行使以独立、公正为特征。法院的司法权行使体制应是按照司法工作方式运作。但我国目前审判权运作体制无疑却是行政化的。主要表现为：一是法官人事管理的行政化。从我国法官法的规定看，法官的人事管理应该包括法官的录用、级别、升迁、奖惩、退休等。我们就逐一来进行考察：首先法官录用上，根据现行人事体制，成为法官首先要通过国家统一组织的公务员考试，这很明显就是将法官等同于公务员来进行管理，我国公务员法也明确法官就是公务员，也就是行政人员。其次，法官虽然有法官等级，但那是啥用都没有的东西，真正有用的是行政级别，而且每个法官也都有行政级别，比如什么科员级、正科级、以至处级、部级审判员等。“法官的工资与福利待遇都与行政级别挂钩，这种模式是完全行政化的。” 第三，法官可以在审判业务部门与非业务部门轮岗。只要是法院的部门，法官都可以去任职，可见，这与行政机关工作人员的工作转换是没有区别的。第四，从法官的升迁管理来看，法官无论是行政级别，抑或是法官级别的提升，都由政治部门负责考核，然后上报到地方组织部门或上级法院政治部门，法官的升迁与行政人员的升迁并无二样。法官的退休制度与公务员也是完全相同的。整个法官人事管理体制完全行政化。3、司法审判行政化。首先表现为案件审理的院、庭长层层审批制。在司法实践中，“法院院长在审判权的各个环节上，都有着指示权、批准权和决定权，并对法院的全面工作都有组织权和监督权。” 院、庭长对自己并不参加的合议庭或独任审判庭审理的案件参与讨论和进行审批，可以决定或改变合议庭或独任审判员的意见。这样的审判权行使方式已脱离了独立审判的体制，转变成了一种行政化的行使方式。“层层审批的后果导致过多的人干预案件的审理和裁判，但无人对裁判结果负责，从我国情况来看，法官不能独立审判根本不利于裁判的公正”。 其次，审判委员会讨论案件也是行政化。从实践来看，审委会讨论决定案件也是行政化的运作方式。案件承办人在审判委员会上，向各委员书面汇报案件事实，提出拟处理意见。委员们听完汇报逐一发表意见，最后实行少数服从多数，决定案件的处理结果。从决定主体和决定程序看仍然是行政性的，“各地法院的审判委员会一般由正、副院长和各审判业务庭庭长（很多时候还有非业务部门的负责人，如政治处主任、监察室主任等）组成，基本上是一个法院院领导和庭室领导的综合体，带有明显的行政性质，是行政管理模式在司法活动中的集中体现。” 审判权行使方式行政化直接导致审判权主体独立行使权力虚化，“更为严重的是它导致了法官体制和法官素质低下的恶性循环”。三是上下级法院关系行政化。下级法院对一些重大疑难案件，在没有进入二审程序前，就向上级法院汇报案情，进行口头或书面的、正式或非正式的“请示”，以求自己的裁判意见与上级法院意见一致，保证所谓的“案件质量”。虽然上级法院并无答复义务，但往往都是有问必答。原因是上级法院掌握着发改大权，下级法院怎能不请示、不按其意见裁判呢？“这种制度在法律上并没有明文规定，但在审判实践中却非常普遍，并得到司法解释的认可。” 这种有请示、有答复、又按答复处理，这种上下级法院关系也是典型的行政化模式。这种模式的后果就是“如果允许上级法院干涉下级法院对案件的具体审理，必将架空审级制度，使审级制度徒有虚名。”4、法官有时“不务正业”。法院不独立于政府，法官又不独立于法院，法官不但要听法院的，还要听政府的。因此，法官除审理案件外，还要参与政府组织的法律宣传、法律咨询，参与社会治安的综合治理，参加各种不相关的会议，参与社会调解等。最高法院在关于增强司法能力，提高司法水平的若干意见中规定，人民法院增强司法能力、提高司法水平的主要任务包括六个方面：（1）增强惩罚刑事犯罪，维护国家安全和社会稳定的能力；（2）增强调节经济关系，促进社会主义市场经济健康发展的能力；（3）增强依法处理矛盾纠纷，保障社会和谐的能力；（4）增强支持和促进依法行政，推进社会主义民主政治建设的能力；（5）增强在司法领域保障人权，维护人民群众合法权益的能力；（6）增强正确适用法律、公正高效司法，保障在全社会实现公平和正义的能力。为的提高法院的这些能力，法官们不得不额外负担起其它职能。四、基层人民法庭法官的职能人民法庭是基层人民法院的派出机构，代表基层人民法院审理辖区内的案件。肖扬同志2005年4月9日在在全国人民法庭工作会议上的讲话中要求人民法庭要处理好以下几方面的关系：一是便于群众诉讼和便于法院审判的关系；二是参与社会治安综合治理和独立审判的关系；三是坐堂问案与巡回审判的关系；四是调解与判决的关系；五是法官审判与人民陪审的关系。从中我们也可以看出，人民法庭的法官除履行法官基本的职能、基层法院法官职能之外，还要额外地承担我国现实农村社会乡土文化所赋予的更多的职能，笔者认为，其职能比基层法院法官还要丰富，除案件审理外，还要参与的工作有：1、与地方党委、政府联系络，向其报告工作，参加其组织的会议。正如上文所述，法院的人、财、物都控制在政府手中，政府把法院当作自己的一个工作部门理所当然。人民法庭虽然人、财、物不受乡、镇政府的控制，但受制于人的法院当然要求其所属机构向政府报告工作；再说，法庭庭长的行政级别比地方党委、政府长官低，又在其辖区之内，当然要向其汇报工作。2、参与地方的社会治安综合治理工作。社会治安的综合治理是所有国家机关的责任，作为政法机关的法院当然责无旁贷。3、开展普法宣传。中国农村即便是在今天，文化也还是相当落后，文盲仍占相当大的比例。法官在案件审理过程中，普法宣传就是一项重要的任务。办案之余单独进行普法宣传也是法院考核法庭工作的一项重要内容。4、接待群众来访，义务解答法律问题，承担起法律咨询员的职责。这部分本来应该是法律服务工作者的事情，到了基层人民法庭也变成了法官应有的职能。5、开展诉讼调解与人民调解的对接。为了更好地全方位地化解矛盾，人民法院要与社会调解机构有效合作，构建大调解格局，完成构建社会主义和谐社会的艰巨任务。6、培训人民调解员和人民陪审员。人民调解委员会的人员都是农村基层组织成员，不但法律素养不够，有的文化水平也较低，基层法官们要多方面提高其素质。人民陪审员虽然文化相对较高，但法律修养不够，也需要培训。7、指导人民调解委员会工作。正因为人民调解员的素质较差，其办理案件能力受限，需要法官给予指导。8、开展上门立案和巡回审判工作。为了贯彻“两便原则”，基层法庭的法官们还必须走出法庭，服务上门，预约上门立案和到案发地巡回开庭办案。与基层法院法官相比，人民法庭的法官更象是一个无所不能的全能型人才，一个无事不管的管家婆，其职能更接近一个基层政府官员，甚至是一名“村官”。五、如何做一名合格的基层人民法庭法官法官要做好什么、行政官要做好什么、村官要做好什么，人民法庭的法官就要做好什么，这肯定是不现实、不合理，也是不可能的。但鉴于人民法庭所处的最基层的现状，接触的都是最基层的群众，其在履行职能过程中，必然要做好一部分属于基层政府官员和村民自治组织应该做的事情。在实践中要注意处理好以下几种关系：1、在法律适用与照顾民俗之间找到平衡点。中国广大基层法庭的辖区绝大部分都是农村，农民需要什么样的法官？农民对法官有什么要求？基层法官在解决纠纷时如何顺应民意，并依法而治？这都涉及到基层法官在审理案件时如何在法律与民俗之间进行选择的问题。民俗在特定民间社会中在某种程度上说具有普遍的规范性，有时可以作为解决纠纷的的基本规范。乡土社会中的人们大多并不懂得什么是法律，法律对于他们来说充满了不可知性，民俗才是在农村社会被广大农民认为是“合理”的依据，因此，人民法庭的法官在适用法律时应该在“家法”和“国法”之间采取不同的扮相。苏力先生说“任何法律制度和司法实务的根本目的都不应当是为了确立一种威权化的思想，而是为了解决实际问题，调整社会关系，使人们比较协调，达到一种制度上的正义。”因此，法官们，当然包括基层法庭的法官们，即使不能改变法律、违背法律，但我们认为，在执行法律的过程中，基层人民法庭的法官应当充分考虑使法律与农民的需要和农村的实际情况相结合，使不适合农村的法律得到合法的“变通”，通过法官的操作使统一适用的法律实现法律的本土化，使法律、民俗在解决纠纷的功能上达到统一融和。2、既要正确适用法律，又要做到合情合理。在司法工作中，经常有基层法官们感叹：审判“难”，难就难在许多事情合法而不合情理，或者合情理却与法律规定相悖。中国社会是一个“情理社会”。“情理”之于中国人，不仅是一种行为模式，而且是一种正义观。从这个意义上说，审判之“公正”，其实就是“公众认为正确”之意思。所谓“情理”，首先包含着人与人之间的感情，即“人情”， 其次，“情理”是依据民间的习惯和礼俗所认定的“是”与“非”，即广大农民所认定的“道理”。它与法律规范所确定的“法理”完全不同，用它作为衡量案件是非的标准，具有不确定性和模糊性。因此，对于当事人要求合法但不合情理，或者合情理但与法律相冲突的情形，基层法庭的法官们应尽力在法律与情理之间找到契合点。如何找到这个契合点，关键在于法官在案件审理过程中对于适用法律与情理之间的沟通策略，简单地说就是要使适用法律作出的裁判理由和结果合情合理。这其中包括使过程合情合理、使理由合情合理、使结果合情合理。另外，基层法庭的法官们还要掌握正式制度的非正式运作，也就是孙立平所描述的“正式权力的非正式行使”，也就是对法定制度和程序进行变通操作，以绕过法与情理相互冲突而形成的障碍，做到既处理了案件，又防止矛盾激化。或许这些变通与法律规定不完全吻合，从而产生“模糊的法律产品”，但这样做却能满足农村当事人对情理的要求，也使法官的判决得到公众的认可，用当下时髦的话说那就是“社会效果好”。3、加强修养，掌握技巧，让调解成为构建和谐社会的有力武器。我国正处于社会转型时期，社会矛盾大量突现，社会对法院解决纠纷的功能需求比审判本身更甚。因此在基层人民法庭，调解是一种有效的纠纷解决方式，调解率更成为考核基层人民法庭法官业绩的标准。法官对调解率的追求是有内在动力的。作为基层法庭的法官，在调解案件时要掌握一定的技巧：一要深入民间，收集与案件相关的信息，找准形成案件的“症结”。“知已知彼，百战不殆”。要想调解成功，在调解之前，必先收集有关信息，了解纠纷的性质、起因和经过，了解双方当事人的个性，找准当事人的认识误区和问题症结。这个过程是调解的基础环节，如果盲目介入，不但不容易搞好调解工作，反而会因对整个过程和当事人的情况缺乏了解，使调解工作陷入被动，甚至恶化。二是在调解过程中要善于把握局势，不使场面失控。对于部分案件，由于冲突剧烈，或者当事人易于情绪激动，造成听不进劝说。情绪冲动易导致意识范围狭窄、重者甚至理性丧失，易做出违纪违法的行为。对此，调解法官首先应当稳定当事人的情绪，促使其回归理性。调解法官应首先保持冷静的态度，用平静、有力的语言与当事人交谈，在一方当事人情绪激动的情况下，使另一方保持克制，决不能使双都激动起来，互相激怒。接着，要善于做一个倾听者，倾听当事人的心声，让其倾吐心中的压抑、不满和愤怒，在宣泄过程中，如能引起侵权方当事人的内疚和后悔心理，从而当场向对方道歉，那么调解离成功便一步之遥。注意不可把宣泄搞成无休止的控诉，以防失控。然后，要分别做好工作，各个击破，也就是“背靠