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2010年房地产宏观政策回顾及2011年展望陈柳钦（天津社会科学院城市经济研究所，天津，300191）一、2010年主要房地产政策回顾2010对于房地产市场是一个不平凡的一年，各项调控政策频现。2010年1月1日，财政部出台“5年内住房转让全额征收营业税”的规定，国际金融危机时期的二手房转让营业税优惠政策就此终止，这无疑是在打击投机购房，给炒房者带来不利影响。2010年1月10日，国务院办公厅下发了关于促进房地产市场平稳健康发展的通知（国办发20104号)（简称“国十一条”），要求进一步加强和改善房地产市场调控，稳定市场预期，促进房地产市场平稳健康发展。“国十一条”包括五个方面，涉及十一个条款，与之前的“国四条”相比，内容更加丰富、系统和全面，规定也更加具体和详尽，政策方向与2009年12月以来的所有调控楼市的政策方向一脉相承，是对最近一段时间以来中央调控楼市政策的系统化。2010年1月20日，财政部发布关于印发投资性房地产评估指导意见（试行）的通知。通知称，为规范注册资产评估师执行资产评估业务行为，维护社会公共利益和资产评估各方当事人合法权益，中国资产评估协会制定了投资性房地产评估指导意见（试行），现予以发布，自2010年7月1日起施行。这是自国务院办公厅发布关于促进房地产市场平稳健康发展的通知后，房地产调控政策执行细则的首次出台。2010年1月21日，国土资源部发布国土资源部关于改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作的通知（国土资发20109号），提出申报住宅用地的，经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低于70%。2010年1月28日，国土资源部部长徐绍史在全国土地资源工作会议上表示，2010年国土部将加快编制保障性住房用地供应计划，严格控制低密度大户型住房用地；继续完善土地出让招拍挂制度，加大闲置土地的处理力度，对囤地炒地行为进行专项整治。2010年2月20日，中国银监会正式发布流动资金贷款管理暂行办法和个人贷款管理暂行办法，出拳打击炒房者和投机行为。2010年2月25日央行再次上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。2010年3月9日，财政部、国家税务总局联合下发了关于首次购买普通住房有关契税政策的通知(财税201013号)，通知明确，对两个或两个以上个人共同购买90平方米及以下普通住房，其中一人或多人已有购房记录的，该套房产的共同购买人均不适用首次购买普通住房的契税优惠政策。2010年3月10日，国土资源部又在其网站上公布了关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知（国土资发201034号），明确检查时间表，对“囤地”行为提出了具体的处罚措施。2010年两会刚刚闭幕，3月15日北京土地市场就涌现出3个新的“地王”，而且全部是“央企制造”。针对备受关注的央企“拿地热”，国务院国资委2010年3月18日就央企介入房地产业做出回应，表示除16家以房地产为主业的中央企业外，还有78家不以房地产为主业的央企正在加快进行调整重组，在完成企业自有土地开发和已实施项目等阶段性工作后，要退出房地产业务。2010年4月13日，住房和城乡建设部发布实施关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知（建房201053号），明确要求各地加强商品住房预售行为监管。今后，未取得预售许可的商品住房项目，房地产开发企业不得以认购、预订、排号、发放VIP卡等方式向买受人收取或变相收取订金、预订款等性质的费用。房地产开发企业应将取得预售许可的商品住房项目在10日内一次性公开全部准售房源及每套房屋价格，并严格按照预售方案申报价格，明码标价对外销售。2010年4月14日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，分析一季度经济形势，研究部署遏制部分城市房价过快上涨的政策措施，并确定了四项政策措施，被舆论称为“新国四条”：一是抑制不合理住房需求，实行更为严格的差别化住房信贷政策，二套房贷款首付款比例不得低于50%；二是增加住房有效供给；三是加快保障性安居工程建设；四是加强市场监管，严格查处土地闲置、捂盘惜售的企业行为。2010年4月17日，国务院又发出关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知（国发201010号），提出了调控楼市的10项具体措施，被称为“新国十条”。其将遏制房价与维护社会稳定等量齐观，要点包括要求房价过高、上涨过快、供应紧张的地区暂停发放购买第三套及以上住房贷款；对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款等。房地产新政提出了实施差别化的信贷政策，并指出在部分房价上涨过快地区可暂停发放购买第三套及以上住房贷款及暂停非本地居民购房贷款，严厉遏制了银行贷款支持购买多套住房的投机投资性行为，封堵住了投机客避开银行贷款进行炒房的空间，实现了对房地产投机投资行为严密而精准的打击。2010年4月27日，住房和城乡建设部公布了关于加强经济适用住房管理有关问题的通知（建保201059号），规定：经济适用住房购房人在取得完全产权以前，只能用于自住，不得出售、出租、闲置、出借，也不得擅自改变住房用途。对违规出售、出租、闲置、出借经济适用住房，或者擅自改变住房用途且拒不整改的，按照有关规定或者合同约定收回，并取消其在5年内再次申请购买或租赁各类政策性、保障性住房的资格。中国人民银行2010年5月2日宣布，从5月10日起，上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点，农村信用社、村镇银行暂不上调。这是央行年内第三次上调金融机构人民币存款准备金率。此前，央行分别于2010年1月12日和2月12日宣布上调准备金率0.5个百分点。受存款准备金率上调影响最大的是房地产企业。因为房企70%的资金来源于银行贷款，存款准备金率上调将压缩商业银行的贷款空间。2010年5月5日，住房城乡建设部、民政部、财政部联合印发了关于加强廉租住房管理有关问题的通知（建保201062号），针对部分地方廉租住房管理中出现的房源闲置、出借，日常管理和维修养护资金不落实，准入退出管理机制不完善、日常监管和服务不到位等问题，做出了有关规定。2010年5月26日，国家税务总局发布关于土地增值税清算有关问题的通知（国税函2010220号），明确了土地增值税清算过程中若干计税问题。如房企逾期开发缴纳的土地闲置费不得在土地增值税中扣除、土地增值税清算时收入确认的问题等。2010年6月3日，国家税务总局下发关于加强土地增值税征管工作的通知（国税发201053号），抬高了土地增值税预征率的下限。国税总局规定，除保障性住房外，东部地区省市预征率不得低于2%，中部和东北地区省市不得低于1.5%，西部地区省市不得低于1%。2010年6月4日，住建部、央行和银监会联合发出通知，就商业性个人住房贷款中第二套住房的认定标准进行了明确的规范。通知规定，借款人首次申请利用贷款购买住房，如在拟购房所在地房屋登记信息系统(含预售合同登记备案系统，下同)中其家庭已登记有一套(及以上)成套住房的；或借款人已利用贷款购买过一套(及以上)住房，又申请贷款购买住房的；或贷款人通过查询征信记录、面测、面谈(必要时居访)等形式的尽责调查，确信借款人家庭已有一套(及以上)住房的。贷款人都应对借款人执行第二套(及以上)差别化住房信贷政策。即首付5成，利率1.1倍。2010年6月12日，住房城乡建设部等7部门联合制定发布关于加快发展公共租赁住房的指导意见（建保201087号），旨在解决中国城市中等偏低收入家庭住房困难。分析指出，这份指导意见弥补了长期以来“夹心层”住房政策缺位，是解决“夹心层”住房困难的有力举措。2010年6月18日，住房城乡建设部、发展改革委、财政部、国土资源部、农业部、国家林业局等六部门联合印发关于做好住房保障规划编制的通知，部署20102012年保障性住房建设规划和“十二五”住房保障规划编制工作。住房保障政策三大调整项目：购房补贴标准从每平方米2000元调整为2800元；中等偏低收入家庭收入标准从人均月收入1220元调整到1500元；35周岁以上单身的低收入住房困难户纳入住房保障范围。2010年9月初，国家统计局首次明确表示进行空置房调查。随后，北京、天津、上海、广州、深圳5个试点城市启动空置房调查。在5城市空置房调查启动后不久，由于空置房没有统一标准，难以得出空置率，国家统计局将对人口普查中获得的住房信息进行采集和分析。2010年9月25日，国家统计局公布了住宅销售价格统计调查方案(征求意见稿)。根据这个征求意见稿，直辖市、省会城市、自治区首府城市(不含拉萨市)、计划单列市等35个大中城市新建住宅销售价格、面积、金额等资料直接采用当地房地产管理部门的网签数据，不单独进行调查。2010年9月26日，国土资源部、住房和城乡建设部联合下发了关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知（国土资发2010151号），针对房地产用地和建设领域管理，在“国十条”的基础上进一步细化。要求继续抑制房价上涨、促进房价地价合理调整，并督促地方各有关部门“加强协作、形成合力，从当地房地产市场实际出发，落实各部门责任，促进房地产市场持续向好发展。9月28日，财政部和国家税务总局发布关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知（财税201088号），对公租房建设和运营中包括土地使用税、印花税等在内的多项税收予以免征优惠，执行期限暂定三年，政策到期后将根据公租房建设和运营情况对有关内容加以完善。9月29日，财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部三部委联合发布关于调整房地产交易环节契税个人所得税优惠政策的通知（财税201094号），规定，对个人购买普通住房，且该住房属于家庭(成员范围包括购房人、配偶以及未成年子女)唯一住房的，减半征收契税。对个人购买90平方米及以下普通住房，且该住房属于家庭唯一住房的，减按1%税率征收契税。对出售自有住房并在1 年内重新购房的纳税人不再减免个人所得税。9月29日，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合下发了关于完善差别化住房信贷政策有关问题的通知（银发2010275号），要求：各商业银行暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款；对不能提供一年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购房贷款；对贷款购买商品住房，首付款比例调整到30%及以上；对贷款购买第二套住房的家庭，严格执行首付款比例不低于50%、贷款利率不低于基准利率1.1倍的规定；各商业银行要加强对消费性贷款的管理，禁止用于购买住房；对有土地闲置、改变土地用途和性质、拖延开竣工时间、捂盘惜售等违法违规记录的房地产开发企业，各商业银行停止对其发放新开发项目贷款和贷款展期；对不认真执行差别化信贷政策的商业银行，一经查实要严肃处理；继续支持房地产开发企业承担中低价位、中小套型商品住房项目和参与保障性安居工程的贷款需求；鼓励金融机构支持保障性安居工程建设，抓紧制定支持公共租赁住房建设的中长期贷款政策。9月29日，财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部就调整房地产交易环节契税、个人所得税有关优惠政策发布通知，通知要求，对个人购买普通住房，且该住房属于家庭（成员范围包括购房人、配偶以及未成年子女）唯一住房的，减半征收契税。对个人购买90平方米及以下普通住房，且该住房属于家庭唯一住房的，减按1%税率征收契税。在个人所得税方面，通知要求，对出售自有住房并在1年内重新购房的纳税人不再减免个人所得税。通知自2010年10月1日起执行。2010年9月底以来，有关部委掀起的房地产“二次调控”将政策的利剑直指地方政府的执行力。2010年10月11日，住房和城乡建设部、国土资源部、监察部等三部门专门发出通知，要求各地立即研究制定贯彻落实“新国十条”的细则，并强调将对政策落实不到位、工作不得力的省级政府进行约谈，直至追究责任；房价过高、上涨过快、供应紧张的城市，要在一定时间内限定居民家庭购房套数。2010年10月19日，中国人民银行决定，自2010年10月20日起上调金融机构人民币存贷款基准利率。金融机构一年期存款基准利率上调0.25个百分点，由现行的2.25%提高到2.50%；一年期贷款基准利率上调0.25个百分点，由现行的5.31%提高到5.56%；其他各档次存贷款基准利率据此相应调整。2010年10月20日，住房和城乡建设部称，从2010年10月20日起，上年结转的个人住房公积金存款利率上调0.2个百分点，由现行的1.71%调整为1.91%。当年归集的个人住房公积金存款利率保持不变。与此同时，个人住房公积金贷款利率同时上调。其中，五年期以下(含五年)从3.33%调整为3.50%，五年期以上从3.87%调整为4.05%。2010年10月底，多家银行总行已向分支行下发通知，从11月1日起，全面取消房贷七折利率，首套房首付最低30%，利率优惠下限调整为同档期基准利率的85%；二套住房最低首付50%，利率执行同档期基准利率的1.1倍。2010年11月3日，住房和城乡建设部、财政部、人民银行、银监会发布关于规范住房公积金个人住房贷款政策有关问题的通知（建金2010179号），规定使用住房公积金个人住房贷款购买首套普通自住房，套型建筑面积在90平方米及以下的，贷款首付款比例不得低于20%；套型建筑面积在90平方米以上的，贷款首付款比例不得低于30%。同时，第二套住房公积金个人住房贷款的发放对象，仅限于现有人均住房建筑面积低于当地平均水平的缴存职工家庭，且贷款用途仅限于购买改善居住条件的普通自住房。第二套住房公积金个人住房贷款首付款比例不得低于50%，贷款利率不得低于同期首套住房公积金个人住房贷款利率的1.1倍。停止向购买第三套及以上住房的缴存职工家庭发放住房公积金个人住房贷款。2010年12月19日，国土资源部发布国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知（国土资发2010204号），要求各省区市国土资源行政主管部门及派驻地方的国家土地督察局，密切关注当前土地市场动向，抓紧采取有力措施，严格落实房地产监管和调控政策措施，打击囤地炒地闲置土地等违法违规行为，坚决抑制少数城市地价过快上涨趋势。2010年12月22日，商务部发布关于加强外商投资房地产业审批备案管理的通知（商办资函20101542号）指出，为确保房地产调控政策取得实效，要求各地商务主管部门切实加强涉及外汇流入类房地产项目的审查；加强对跨境投融资活动的监控以及对房地产市场风险的防范，抑制投机性投资；进一步加强对并购、股权出资等方式新设及增资的房地产项目的审批监管和数据审核。通知特别提到，各地商务主管部门要严格按照外商投资设立投资性公司的各项规定开展审批工作，不得审批涉及房地产开发经营业务的投资性公司。在加强涉及外汇流入类房地产项目的审查之外，商务部还要求，各地商务主管部门要会同当地有关部门加强对跨境投融资活动的监控以及对房地产市场风险的防范，抑制投机性投资。2010年12月23日，国家统计局局长马建堂表示，房地产价格统计改革取得阶段性进展，通过网络公开征求意见的住宅销售价格统计调查方案将从2011年起实施。2010年12月25日，中国人民银行宣布，自12月26日起上调金融机构人民币存贷款基准利率，一年期存贷款基准利率分别上调0.25个百分点。其中，对房地产市场影响最大的5年期以上贷款利率，由现行的6.14%上调至6.40%。2010年12月26日，住房和城乡建设部宣布上调住房公积金存贷款利率。从2010年12月26日起，五年期以下(含五年)及五年期以上个人住房公积金贷款利率均上调0.25个百分点。五年期以下(含五年)从3.50%调整为3.75%，五年期以上从4.05%调整为4.30%。同时，开展住房公积金支持保障性住房建设项目贷款试点的城市，贷款利率按照五年期以上个人住房公积金贷款利率上浮10%执行，并随个人住房公积金贷款利率变动做相应调整。2010年12月26日，国务院总理温家宝再次重申稳定房价的决心和承诺不变，国家将从两个方面继续加大力度以稳定房价：一方面，加大保障性住房的建设力度；另一方面，继续抑制投机。2010年12月29日在北京召开的全国住房城乡建设工作会议提出，2011年要继续坚定不移地加强房地产市场调控，遏制房价过快上涨，住建部将会同有关部门储备调控政策。2011年我国将更大规模地推进保障性安居工程建设。 二、2010年重大房地产政策评述1、“国十一条”2010年1月10日，国务院出台关于促进房地产市场平稳健康发展的通知（简称“国十一条”），要求进一步加强和改善房地产市场调控，稳定市场预期，促进房地产市场平稳健康发展。“国十一条”包括五个方面，涉及十一个条款，与之前的“国四条”相比，内容更加丰富、系统和全面，规定也更加具体和详尽，政策方向与2009年12月以来的所有调控楼市的政策方向一脉相承。“国十一条”不仅从数量上比以往要多，涉及各个环节，而且每一条都有很具体的内容，尤其对于市场的治理和地方政府的落实均提出了明确要求，决策层面的决心很大。具体说来，可以概括为几个方面：首先是调整供应结构，最核心的是增加中低价位、中小套型普通商品住房和限价商品住房、公共租赁住房、经济适用住房、廉租住房等五类住房的供给。增加上述五类住房供给，实际上明确了此前强调的住房供应的“双轨制”，通过调整供应结构的方式，让住房“双轨制”落实到位，实现住房市场结构上的大调整。第二，抑制投资投机性需求。这次没有特别提到改善性住房需求字眼，而是把首次购房和非首次购房、普通住房和非普通住房区别开来，加大差异化的信贷和税收政策，支持鼓励首次置业需求。对非普通商品房、非首次置业等投资投机性需求，明确采取差异化政策。对二套房明确以家庭为单位认定是否为第二次购买。体现“有保有压、区别对待”的做法，在信贷、税收政策上加以区分。第三，控制信贷风险。通知提出对房地产开发商严格项目资本金的要求，对开发贷款要严格管理。同时，还提到金融机构信贷资金、境外热钱进入房地产等问题。对央企投资要规范化，主要是对2009年央企进入楼市的一个警示，并在金融、信贷风险管理方面提出具体措施。对稳定市场秩序，针对开发企业囤地炒地、捂盘惜售，对土地出让金缴交方式管理、土地管理方面等都涉及到，内容非常系统全面和完整。第四，在明确责任方面，这个文件与此前出台的政策方式非常不同。该通知以国务院办公厅名义正式对下发文，与此前中央经济工作会、国务院常务会等涉及房地产调控的政策相比，该通知对地方各级政府责任有具体要求，对地方责任主体有明确约束力。“国十一条”通篇不是打压原有房地产市场的供应体系和价格，而是通过提高首付款比重来疏导非理性需求和投机性需求；通过加大保障性土地、保障性住房的供给，实现加快土地有效供应、完善住房供给市场进而最大限度满足有效需求的目标。“国十一条”在针对“地王”背后的土地制度方面，提出了“探索土地出让综合评标办法，从严控制商品住房项目单宗土地出让面积”；在针对捂盘惜售、囤积房源等扰乱楼市秩序的行为上，提出“不得分层、分单元办理预售许可，要在规定时间内一次性公开全部房源”。探索土地出让综合评标方法等一系列涉及土地市场的政策，一方面是防止“地王”现象，另一方面是提高土地供应和开发利用效率。因此，需要改进的，一是供应的地块不宜过大，一般应保证在3年左右能开发完；二是招拍挂制度要完善，对普通商品房用地，一般应在基准地价、标定地价基础上作适当浮动，防止过高地价提升房价。“国十一条”中，明确提出进一步健全和落实稳定房地产市场、解决低收入家庭住房困难问题由省级人民政府负总责，市、县人民政府抓落实的工作责任制。这是国家文件中第一次在房地产的管理上提出采取“问责制”方法。这是指在考核地方政府官员绩效时，除了以GDP为主的绩效考核外，同时也将拍卖土地价格、廉租房占商品房的比例、商品房价格增幅、商品房空置率等代表民生状况的综合指标纳入其中。这样可以督促地方政府增加保障性住房供给，降低地方政府吹大房地产泡沫的动因。“国十一条”告诉我们，归市场运作的房地产市场，通过计划和市场的综合措施满足社会有效需求“提高土地供应和开发利用效率”，未来房地产供应市场的重点是满足“中低价位、中小套型普通商品住房和限价商品住房、公共租赁住房、经济适用住房、廉租住房”的五种住房需求，“扩大上述五类住房的建设用地供应量和比例”。非重点的高档豪华住宅的供应量和比例将相对减少，稳定房价的趋势已经明朗。“国十一条”的出台为2010年年度各项政策的出台埋下伏笔，可谓是2010年各项政策的前身，之后的政策大多是贯彻这一政策核心“二次调控”，“二套房”首付提高到40%进一步抑制“投资性”需求的诞生，该政策是2010年房地产“调控年”的开篇之作。2、“国十九条”2010年3月10日，国土资源部公布了关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知（国土资发201034号）（简称“国十九条”），要求各地2010年90平米(包括90平米)以下的住宅土地供应量应不低于七成，同时，土地竞买保证金不得低于出让最低价的20%。这份文件的发力方向，毫无疑问是“高房价”。这一被称为“国十九条”的土地新政要求必须确保保障性住房、棚户改造和自住性中小套型商品房建房用地比例，不低于住房建设用地供应总量的70%。并要严格控制大套型住房建设用地，严禁向别墅供地。按照“国十九条”的要求，2010年的商品房土地将更多用于90平米以下住宅建设。同时，棚户改造土地供应应优先安排，其次是保障性住房用地，最后才是自住性中小套型商品房建房用地。“国十九条”还明确提出，土地竞买保证金不得低于出让最低价的20%。此前，购地只需缴纳10%竞买保证金。同时，对用地者欠缴土地出让价款、闲置土地、囤地炒地、土地开发规模超过实际开发能力以及不履行土地使用合同者，国土资源管理部门要禁止其在一定期限内参加土地竞买。在2010年年的全国两会期间，房价、地价问题备受关注，半数提案直指房地产。国土部此番“奉旨调控”的力度可谓“凶猛”，颇有刀刀见血之“狠劲”，这也是继“国四条”、“国十一条”等调控政策之后，中央再次从楼市源头抑制市场热炒，房地产用地整治风雨欲来。“国十九条”的政策构思可谓良苦，一方面企望抑制地产商利用土地存积获取溢价，另一方面则期望加大保障房用地，令低端商品房批量面市。回顾近十年来的土地管控可以发现，从1999年住房市场开放，至2004年，每年房价上涨幅度为5%，而从土地“招拍挂”制度开始起，即2004年至2010年，平均每年房价涨幅为10%，为什么土地集中管制前后，房价涨幅会出现翻倍差距？基本逻辑是，当土地集中供应导致商品房供应规模下降，而需求却源源不断增加时，房价必然像被搁在蓄热已久的“活火山”出口上。为了平衡高房价之弊，此次出台的“国十九条”将保障房土地供给推到极致。我们认为，“国十九条”的主要作用，还是重塑土地市场制度建设，催促土地市场转型。表1 “国十九条”国土部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知一、加快住房建设用地供应计划编制（一）科学编制住房特别是保障性住房用地供应计划。（二）协调推进住房用地供应计划实施。二、促进住房建设用地有效供应（三）确保保障性住房用地供应。（四）严格规范商品房用地出让行为。（五）坚持和完善土地招拍挂制度。 三、切实加强房地产用地监管（六）实施住房用地开发利用申报制度。（七）加强土地开发利用动态监测。（八）强化保障性住房用地供后监管。（九）严格依法处置闲置房地产用地。（十）加强房地产用地开发利用诚信管理。四、建立健全信息公开制度（十一）公开住房供地计划。（十二）公开土地出让公告。（十三）公开土地出让和划拨结果。（十四）公开土地开发利用信息。（十五）公开违法违规用地查处结果。五、开展房地产用地突出问题专项检查（十六）明确房地产用地专项检查的重点内容。（十七）结合出让合同清理制定专项检查方案。（十八）严肃查处房地产用地中的违法违规行为。（十九）切实加强对专项检查工作的组织领导和政策指导。3、“新国四条”国务院总理温家宝2010年4月14日主持召开国务院常务会议，研究部署遏制部分城市房价过快上涨的政策措施（简称“新国四条”）。其中，要求对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付款比例不得低于30%，对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款不得低于50，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍。从“新国四条”，我们发现政策的“变”与“不变”。变化之处在于：一是，政策重点有所转变。此轮调控政策始于2009年12月的中央工作会议，此后国务院陆续出台了“国四条”、“国十一条”，乃至今日的新的调控政策（本文称为“新国四条”）。回顾历史，我们发现：此轮调控政策的首要工作（第一条内容）已由“增加供应”转变为“抑制需求”。可见，目前部分城市房价的过快上涨已经超过政府的容忍程度，政府开始更加关注短期房价的走势。二是，信贷政策收缩力度加强，且未来收紧空间仍然很大。二套房贷政策始于2007年9月，在2008年底从中央政策上开始松动，又于2010年1月“国十一条”上重新收紧，但在这个过程中，对于第二套房贷的首付比例无非是40%，但在“新国四条”中，二套房首付比例提升至50%，且重新明确其贷款利率为基准利率的1.1倍。同时，这一政策给市场传递一个信号，如果政策未能收到效果，二套房首付比例仍可以做进一步的提升。三是，加快研究制定合理引导个人住房消费、调节个人房产收益的有关税收政策。此项为此轮调控政策中的新内容。我们认为，政策所提税收政策主要是指“物业税”或“房产税”。可以看出，政府在调控手段上仍有很多选择的余地。不变之处在于：一是，政策目标仍然是遏制部分城市房价过快上涨，而非让房价下降。二是，增加供应，尤其是保证保障房供应的政策不变。“新国四条”要确保完成2010年建设保障性住房300万套、改造各类棚户区280万套的工作任务。这与“国十一条”中“力争到2012年末,基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题”的目标相符。政府重民生，保投资的意图没有改变。相比此前出台调控房价的“国四条”和“国十一条”，“新国四条”措辞更具针对性，条文更具体、措施更严厉，不但为未来的调控创造了宽松的税改空间，还首次明文承诺，“地方政府可根据实际，在一定时期内采取临时性措施，严格限制各种名目的炒房和投机性购房”。通过实行差别化的信贷和税收政策、增加土地总供应、实行差别化的土地政策、大幅增加保障性住房、加大市场监管力度四个方面四管齐下，其着力点就是彻底改善房地产市场的供求关系，从而达到抑制高房价和楼市泡沫的目的。保证了对高房价和楼市泡沫的精准打击，又尽量避免了扰民，堪称中国房地产调控政策中最动真格、最有力度、最具针对性的举措。当然，上有政策、下有对策，政策是死的人是活的。所谓无商不奸，无利不起早，不管是从事房地产开发的商人，还是依赖于“土地财政”的地方政府，都把房地产市场当作“香饽饽”，把购房者当作了“唐僧肉”，为了实现利益最大化，不排除房地产商和金融部门对“新国四条”的阳奉阴违，地方政府也难免会对“新国四条”变通执行。“新国四条”好比从银行信贷、税收政策、住房供求、市场监管等方面对畸高房价打出的组合拳，为成功调控房价提供了“理论上”的可能，要发挥其最大威力，让理论转化为实际成效，关键还取决于执行力。如果在执行中不走样、不出状况、不掉链子，并且有强有力的措施包括问责制度来保障执行力，畸高房价一定能够被降服，房地产泡沫带来的一系列社会问题、经济问题和风险隐患都将被消除。反之，“新国四条”则会成为纸上谈兵。4、“新国十条”2010年4月17日, 国务院颁布关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知（国发201010号）（“新国十条”），通知从金融杠杆、土地供应、购买准入等各方面对楼市的投资、投机行为进行了严厉打压，是楼上有史以来涉及面最广、力度最大、影响最深远的一次房地产调控政策，旨在遏制房价过快上涨。“新国十条”要求，对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付款比例不得低于30%；对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款比例不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍；对贷款购买第三套及以上住房的，贷款首付款比例和贷款利率应大幅度提高。要严格限制各种名目的炒房和投机性购房。商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款；对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。相对而言，本次政策措施相较更为严厉和细化。不但对首套、二套及多套购买住房的首付款比例逐次抬高，还规定在一些房价问题最为严重城市，可自行制定“差别化”房贷政策，如：对第三套住宅贷款不予审批，限制非常住居民购房贷款等。“新国十条”要求，对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。很明显，这条是为了遏制外地炒房者，尤其是某些炒房团。在个别城市，炒房团会破坏当地楼市正常的供求关系，放大需求，吸入更多的资金，再倒卖出去，导致部分地区出现恐慌性购房的情况。“新国十条”指出，各地区、各有关部门必须充分认识房价过快上涨的危害性，认真落实中央确定的房地产市场调控政策，采取坚决的措施，遏制房价过快上涨，促进民生改善和经济发展。“新国十条”中，最亮眼的是对地方政府的问责制，提出地方政府对稳定房价、推进保障性住房建设工作不力，影响社会发展和稳定的，要追究责任。“新国十条”与以往政策相比，其新意在于：地方政府稳定房价不力将问责。房价调控已从中央性举动变成了地方政府责任，问责制度实施将地方政府与高房价的整体利益进行剥离。能促使地方政府在控制房价方面更为主动和积极。严厉的调控政策必须有“考核问责机制”的配合，如果在政策措施有针对性、职责划分清晰的前提下，房地产市场调控还不能达到如期目标，不能令群众满意，到时“问责制”或许就会紧随其后出台亮相了。5、“新国五条”为进一步贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知精神，2010年9月29日，国家有关部委分别出台五条措施，巩固房地产市场调控成果，促进房地产市场健康发展。被业界称之为“二次调控”，又称作“新国五条”。这些措施包括：一是，各地要加大贯彻落实房地产市场宏观调控政策措施的力度。要立即研究制定贯彻落实国发201010号文件的实施细则。二是，要完善差别化的住房信贷政策，对贷款购买商品住房，首付款比例调整到30%及以上。同时，各商业银行暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款，要加强对消费性贷款的管理，禁止用于购买住房。三是，调整住房交易环节的契税和个人所得税优惠政策。四是，切实增加住房有效供给。各地要加大对各地2010年住房建设计划和用地供应计划实际完成情况的督查考核力度，切实落实中小套型普通商品住房和保障性住房建设计划和供地计划。五是，加大住房交易市场检查力度，依法查处经纪机构炒买炒卖、哄抬房价、怂恿客户签订“阴阳合同”等行为。对房地产开发企业土地闲置、改变土地用途和性质、拖延开竣工时间、捂盘惜售等违法违规行为，要继续加大曝光和处罚力度。“新国五条”与“新国十条”比较，主要有一下几点不同之处：一是，强调了首套房的首付比例由“不低于30%”调整为“30%及以上”。之前，首次购买90平米以下普通住宅的贷款最低首付为20%。总体基线未调，但更为明确。二是，第三套房停贷将不再区别地域、也不再给予商业银行自主选择权，将全面停贷。三是，10月1日起，对契税和个人所得税进行调整。五是，加快推进房产税改革试点，并逐步扩大到全国。以前政府没提，这次将加快房产税改革试点，并逐步扩大到全国，房产税或许越来越近了。“新国五条”的出台，其布景不只仅是局部地区房子的价格疾速上涨，更多的是我们国家政府的政治不变和经济不变。因此，理解2010年9月29日的“新国五条”，要从政治和经济两个方面深查，问责制、三套房贷、房屋税是“新国五条”中最为要害的字眼：政治方面：强化中心当局的新政策落实，将当地当局的当地新政策节制在中心当局的新政策系统之内。“新国五条”的第一条中最严峻的语句是：严厉执行问责制，对新政策落实不到位、任务不得力的，要进行约谈，直至追查责任。问责制关于当地当局来说意味着政治生命的完毕。经济方面：金融杠杆和税收杠杆效果将会加大，然后成为楼市调控的利器。三、2011年房地产政策展望随着房地产市场调控难度的增大，来自通胀压力、汇率压力、投资渠道匮乏等各种外部因素的影响也越来越多。2010年房地产调控措施层出不穷，但效果不给力，最严厉的调控政策，非但没有将成交量“打趴下”，反而在年末出现明显回升。2010年末中央和各部委的表态和举措传达出了中央对房地产继续调控的坚强决心。短期来看，2011年房地产调控将继续，政策高压依然延续，加上供应量增大，房价有望进一步稳定，抑制住房投机将是“十二五”期间的主题。十七届五中全会提出“要加快形成消费、投资、出口协调拉动经济增长新局面”，这与以往“投资、消费和出口”三驾马车的提法有新的变化，更加强调了消费的重要性。长期来看，房地产难以再出现2009年那样的政策优惠时期。房地产发展必须与经济发展相协调，保障民生、结构调整、制度规范等是调控的方向。土地供应、住房供应不再只着重量的增加，而更强调结构的调整。税费制度改革、交易建设标准将不断完善。对于未来的房地产调控，就行业本身而言，只要调控政策大方向不变，调控的效果就会逐渐显现，市场关系会回归到正常的状态。1、货币政策基调发生重大转变，由“适度宽松”调整为“稳健”1998年为应对亚洲金融危机和国内严峻的通缩压力，中国开启稳健的货币政策。从1999到2006年，中国实行稳健的货币政策。这是1984年中国人民银行专门行使中央银行职能以来，执行时间最长的货币政策取向。从1998年开始，我国在稳定的货币政策下，采取了收紧货币抑制通胀的政策；而到2003年我国外汇占款日益增加，基础货币与货币乘数越来越多，2003年以来，面对经济中出现的贷款、投资、外汇储备快速增长等新变化，稳健的货币政策内涵开始发生变化，适当紧缩银根，多次上调存款准备金率和利率。 图1 货币供应量月度同比增长率（%）2010年以来，国内宏观经济呈现出经济快速增长、货币供应处于高位，物价水平快速攀升的局面。央行采取了针对性的货币调控措施，努力确保经济持续增长，信贷投放平稳，物价保持平稳的实现。2010年12月3日，中共中央政治局召开会议，指出2011年将实施积极的财政政策和稳健的货币政策，增强宏观调控的针对性、灵活性、有效性。这标志着货币政策在从2009年的“极度宽松”（2009年货币政策虽为适度宽松，但全年新增贷款达9.6万亿元，M2增速接近30%）转为2010年的“适度宽松”后，正恢复到中性。2010年，我国货币政策始终面临“两难”抉择。一方面是国内通胀压力不断显现，国际“二次宽松”、国内“货币超发”成为2010年的关键词，政府开始主动收缩流动性，另一方面，加息将增加“热钱”流入。面对人民币对外升值、对内贬值的双重压力，2011年货币政策将继续在两难选择中寻求突围。考虑到2010年起中央已多次提高存款准备金率（最近一次为12月10日，大型金融机构的存款准备金率已达到18.5%的历史新高），并于10月和12月两次加息，预计从现在起至2011年上半年，货币政策的重点在于抑制物价上涨和促进经济转型，整体偏紧的导向不会变化。在经济处于新一轮上行周期、M1增速仍处高位的情况下，为避免出现目前由局部供给冲击引发的食品价格上涨转换成全面通货膨胀，预计2011年总体回归稳健的货币政策将采取总量对冲、增量控制与适度升值、谨慎加息、适当管制流入资本的对策来收缩流动性，并管理通胀预期。从历史经验看，经济增长过热、通货膨胀和负利率是央行加息的主要参考指标，但在实际操作中，央行对加息手段的采用往往十分慎重，时点选择一般是在经济过热与通胀高企并存的情境之下。在过去的10多年里，一年内连续2次以上加息的情况仅在2006和2007年出现过，这可能是考虑到纠正负利率、抑制通胀预期的同时，需要尽量避免对实体经济的过大冲击。从当前的情况来看，一方面我国正面临着经济结构调整和经济增长方式的转变，经济过热的局面暂时难以出现；另一方面，在全球经济复苏依然疲弱的形势下，处在转型期的中国企业更需要良好的政策环境，连续加息不利于企业的发展壮大。随着近期国家加大对市场投机炒作打击的力度、出台稳定物价的措施、加大对农业的投入，以及央行再次上调存款准备金率、加大公开市场操作回收流动性的举措和天气及翘尾因素影响的渐行渐远，预计CPI将很快见顶回落。因此，我们认为，在2011年通胀压力仍然较大的情况下，央行更多的会选择数量型货币政策工作，使用加息工具相对比较慎重，年内加息的可能性不大。但如果房地产调控的效果依旧不明显，房价出现报复性的反弹，或者股票市场再次出现非理性的上涨，则不排除央行再次使用加息的政策手段。当前的货币政策环境与2002年、2006年较为相似，在制定计划时，预计2011年M2增长率将参照2003、2006-2007年的计划制定。预计2011年M2增长率将为16%。至于新增贷款目标，考虑到2010年全年达到8万亿元，而此前制定该指标计划时一般会低于上年实际值（如2003-2004年和2007年）。预计2011年新增贷款目标计划将为7万亿元。2011年，在“流动性内部存量大、外部增量大”，“人民币升值预期加强”，“内需不足，外需萎缩”，“加息通道打开”等多重矛盾的背景下，“紧货币”、“宽财政”将是中国经济在矛盾中寻找再平衡的政策基调。如果说2009年以保障经济增长为压倒一切的目标，为此在刺激性财政政策、适度宽松货币政策的运用上，可以放手去做的话。相比而言，2010年的保增长，似乎成了戴着镣铐跳舞，不但要维持经济稳定增长，还要完成结构调整和通胀预期管理的难题。到了2011年，控制通胀水平已经成为第一位的施政目标，货币政策也从适度宽松向稳健转向。在货币政策明确转向稳健的背景下，尽管实体经济信贷需求保持旺盛，但信贷控制更趋严格将导致新增贷款规模下降。在国内信贷需求旺盛、境外资本流入压力较大同时公开市场回笼存在一定困难的情况下，预计2011年底之前准备金率还有可能上调3-4次，每次0.5个百分点。考虑到目前部分银行的贷存比已经超过75%，未来再次差别性调整准备金率的可能性依然存在。对于房地产行业而言，更需关注的是央行对数量化（信贷总额）而非价格型工具（利率）的使用。据测算，在加息50个基点和100基点的假设下，居民购房成本将提高5-10%，不会突破2007年的水平。开发企业方面，即使加息200个基点，万科等多数标杆企业利息支出占货币资金的比值仍然处于较低水平（见表2）。可见，2010年以来多数标杆企业资金实力明显提升，加息对标杆资金运营压力不大。和加息相比，银行信贷紧缩对开发企业的影响更大。由于银行信贷（开发贷款和按揭贷款）占企业资金来源的近40%，若信贷紧缩力度加大，新增贷款更加严厉，将给房地产企业的资金状况带来显著影响。毕竟对开发企业而言，由于其投资回报率远高于贷款利率，更重要的是资金的流动性，而不是资金的成本（动辄融资成本超过10%的信托资金在2010年得到开发企业的广泛使用即是证明）。表2 加息对部分标杆开发企业利息支出与货币资金比影响 利息支出与货币资金比 万科 保利 金地 招商 华侨城 基准利率6.3%21.6%8.4%1.69%7.01%50个基点7.0%23.6%9.3%2.32%8.73%100个基点 7.7%25.7%10.2%2.95%10.45%150个基点8.4%27.7%11.1%3.58%12.16%200个基点 9.2%29.8%12.0%4.21%13.88%250个基点 9.9%31.8%12.9%4.84%15.60%300个基点 10.6%33.8%13.8%5.47%17.32%在稳健货币政策的宏观背景下，2011年开发商及购房者均将继续受到金融“紧箍咒”的压力。目前首套房和二套房首付比例分别为30%和50%，利率则分别不能低于基准利率的85折和1.1倍。有关部门日前提出，房地产价格回到合理价位的调控手段之一是信贷杠杆，这意味着短期来看房贷政策工具收紧的可能性大于放松。加息对房地产业的影响，一方面将增加开发商的财务成本，另一方面则将增加购房者的还贷压力。目前商品住宅开发商的平均毛利率普遍在35%以上，适度加息不会对房地产业利润产生严重影响，但在房屋交易低迷、土地增值税严格清算，严格预售款监管等多重压力下，加息周期将加剧房地产行业的资金压力。对购房者来说，在第三套房全面停贷的背景下，目前自住需求购房比例有所提高。从这个角度来看，加息影响不及提高首付比例影响大。但无论是横向还是纵向比较，当前我国利率水平仍处于低位，再加上通胀预期有所增强，可以肯定的是，加息压力对房地产业的影响将持续显现。 2、房地产调控政策仍将趋紧，限购、限贷政策将延续2010年9月底，年内房产调控进入一个新高潮。2010年9月30日，深圳市首先出台政策，继北京之后开始限制居民购买多套住房，随后国内10余城市先后出台了不同版本的“限购令”，虽然具体要求不同，但目标无一例外地指向了以投资、投机为主的多套房购买。“限购令”的不断出台引发了市场的强烈反应。作为调控楼市的“权宜之计”，“限购令”在2011年还会走多远，这些有的规定了期限，有的没有明确期限的限购政策对未来楼市还将产生怎样的影响？其实，无论是中央还是地方，其实都清楚地知道限购政策这种直接干预市场的调控方式只能是一种中短期政策。何时退出，主要取决于调控的目标和效果是否能够达到预期。厦门、福州等城市，限购的政策已经继续延期。反之，如果调控效果明显，也不排除一些限购的城市会逐渐淡化限购的政策。作为一个特定时期的特殊手段，限购政策的实行短期内在调节市场、抑制投机购房方面肯定会有明显的效果。但这并非长久之计，如果长期实行，肯定会扭曲市场关系。在调控作用之外，限购政策一个重要的意义就是释放出一个明确的信号不要怀疑中央调控房地产市场的决心。2010年12月4日，胡锦涛主席主持召开中共中央党外人士座谈会，在会上胡