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公共财政支持政策绩效相关研究 摘 要随着绩效管理与政策科学理论的发展，公共政策的绩效评估成为政策科学理论与实践研究的新关注点。我国政府的众多问题都是通过制定公共政策来进行规范和解决，公共政策绩效评估不仅对社会的和谐发展以及经济的稳定增长尤为重要，而且随着民主政治日益发展，公众对自身权利的保护意识逐步增强，公共政策绩效评估还有效监督政府在政策制定和执行时是否更多地考虑公众利益。改革开放以来，公共政策数量越来越多，伴随的政策风险也逐步增大，公共政策的经验总结成为政府下一步决策的重要依据，所以政策绩效的评价显得尤为重要。 下载 关键词公共政策；绩效评估；财政支持 doi：10.3969/j.i中图分类号F812.0 文献标识码A 文章编号1673-0194（2016）10-0-02 1 公共政策 不同学者对公共政策的界定不尽相同。学科创始人哈德罗?拉斯韦尔在政策学科创立初期时在权利与社会：一项政治研究的框架一书中提出公共政策就是一种大型计划，这计划包含目标、价值和策略。伍德罗?威尔逊是行政学科的始祖，他认为公共政策是由具有立法权者指定的并由国家公务人员执行的法律和法规。戴维?伊斯顿于政治系统：政治学现状研究一书中指出公共政策是对全社会价值的权威性分配。中国台湾学者伍启元指出：公共政策是政府所采取的对公私行为的指引；公共政策是将来取向的；公共政策是目标取向的；公共政策是与价值有密切关联而受社会价值影响的；公共政策是由政府或有决策权者所采取或选择的；公共政策是具有拘束性而受大多数人接受的行动指引。 综合各学者的观点，笔者得出：公共政策是指特定主体对社会公共资源进行权威性分配的过程。主要从3个方面进行理解：我国从中央到地方各级党委和政府是公共政策的主体；社会公共资源是公共政策的客体，可分类为有形和无形资源、实际和潜在资源；公共政策由政策制定、执行和评估3个动态过程构成。 2 公共政策绩效评估 在“服务型”政府建设的大背景下，公共政策绩效评估成为政府绩效的一个有效评估因素。党的十八大报告提出，必须依法坚持决策科学民主，建立健全决策机制和程序，充分发挥思想库作用，建立严格的决策问责、纠错制度。政府公共政策绩效评估是基于结果导向，运用科学方法、规范流程、相对统一指标及标准，对政府公共政策的投入、产出采取综合性测量与分析的活动。从政治学角度分析，绩效评估不但考量公民满意度，还能通过政策绩效评估过程中的双向沟通机制，更好地向公众阐明政府制定政策的目的，减少公众与政府之间由于认知误差引起的摩擦，维护和稳定政府在公众面前的良好形象，增强公众对政府的信任，以便更好的地持和推动政策的运行和实施。从行政学角度分析，公共政策绩效评估是对政府机构的一种监督和问责，能使政府机构在制定和执行决策时更加民主科学。 从20世纪末开始，公共政策绩效评估研究工作在国外不断取得进展，例如：美国的政策规定绩效分析法、法国的公共政策评估、日本的政策评价以及韩国的制度评估。对比之下，我国的公共政策绩效评估还存在很大缺陷。 首先，缺乏配套的制度和法律。2000年的部门预算制度改革，是我国公共机构绩效评估的开端。制度的改革使财政资金的使用率大大提高，公共部门的服务效率也有所提升。其次，政策主体转型缓慢。发达国家政策主体正发生着深刻转型，而我国还是发展中国家，科技文化发展水平相对落后，政策主体正由精英主体转向共同体主体，要想使公众主体成为主流政策主体还有很长一段路需要走。再次，我国政策评估技术落后，即实证评估发展落后。一些专家学者，把注意力更多地放在公共政策的执行力方面，而政策执行部门，在工作中很少采用实证评估，没有深入到社会现实中去发现问题，解决问题。 3 国内不同财政支持政策绩效评估 刘伦武 等提出我国林业政策绩效评价体系应该包括政策目标实现度、政策成本和政策相关社会效果3个方面，而肖泽忱则认为其应从生态效益、社会效益、经济效益和成本-效益4个方面选择评价指标。樊胜岳从生态环境因素、农户生态意识和农户经济因素3方面选取影响西部区域生态治理政策实施效果的评价指标，以此逐级选取不同层次的评价指标，并运用层次分析法分配指标权重。甘亚冰从农业保险功能角度出发，选择农业保险参保率、农业保险供求规模和农户收入水平对财政支持农业保险政策进行绩效评价。武深树对湖南省养殖业进行实证研究得出财政支持养殖业绩效低下的主要原因包括投入重点不突出、配套资金足额落实难、投入渠道分散、资金监管难等。齐晓娟汇总梳理了对内蒙古矿区的相关财政投入，分析得出公共财政投入优先顺序，并采用定性与定量相结合的方法构建了矿产资源可持续发展财政支出政策绩效评估体系，对财政支出绩效进行评价。 李燕凌使用DEA-Tobit回归模型以湖南省14个市的截面数据为数据源，分析财政支农支出的效率水平及财政支农效率的影响因素。谭术魁从数量保护的视角出发，采用DEA的C2R模型根据输入输出指标之比，评价多个DMU的相对有效性，得出我国2000-2007年度耕地保护政策绩效差异性。余亮亮基于农户满意度，采用熵权改进的TOPSIS法以及障碍度模型对耕地保护经济补偿政策的绩效进行了实证研究，并分析其障碍因子。陈莹 等采用模糊综合评估法从农民福利视角对征地的补偿安置政策进行了系统的绩效评价。 公共政策绩效评估不仅能检验公共政策的3E（阐述、效率、效果），而且能有效引导政府资源的优化配置。公共政策绩效评估有利于决策部门对不良政策进行调整和改进，亦能间接监督决策参与人员，增强其责任心。为了更好地促进决策的科学民主化发展和决策有效性，应该不断加强公共政策的绩效评估工作。 4 公共财政支持养殖业发展政策 随着农业的逐步发展，财政支农政策逐步成为农业发展研究的新核心内容。1933年，美国推行的农业调整法中农业政策主要目标调整为支持农民收入。而欧洲共同体直到1958年才开始将财政农业政策作为一项专门领域来进行研究，“共同农业政策”规定欧洲共同体要实行统一的农业财政政策，这些政策包括对农产品实施价格支持、农产品出口补贴和生产者直接补贴等。随着财政支农政策的调整，世界各国的养殖业政策也都发生了极大的改变，日本、美国和欧盟先后于1995年的WTO农业规则生效前后调整了养殖业保护政策。 日本为强化农业补助金制度，于1995年修订“新农业法”“农业经营政策大纲”，随后在1999年出台粮食、农业、农村基本法，此法旨在加大日本畜禽水产品行业资源环境、科技人才，基础设施等方面的财政支持力度。 美国养殖业产品总产量一直排名世界前列，养殖业是其国民经济的基础，政府部门对养殖业的财政支持力度大、范围广。为了大幅增加农业补贴，美国于2002年颁布农业保障和农村投资法，2003年又通过制定农业援助法案对牛羊鱼等畜禽水产品实行灾害补偿并直补贴养殖损失。 随后，欧盟也就2000年议程举行中期审议，此次政策调整主要包括3个方面：突出农产品食品安全、环境保护以及动物福利，构筑新的贸易技术壁垒。减少与产量挂钩的补贴。减少大中型农场的直接财政补贴，提高财政对农村发展的支持水平。旨在完善养殖业的保护政策，加大对农产品的价格支持和直补力度，突出支持农村发展。其中，法国还成立了专门的政策性农业保险机构，将其与商业保险区分开来。 林祥金、林旭英提出我国畜牧业经济已经迎来了营销时代，公共部门应该帮助农民建立畜产品营销合作组织，并不断拓宽销售渠道。中央屡次大会提出要加快畜禽水产等劳动密集型产业的发展，促进农业整体素质和市场竞争力的提高。然而我国养殖业一直处于弱势地位，也一直是农业结构战略性调整的重中之重。此外，我国养殖业发展主要依靠的是生产主体自身的力量来推动，发展速度严重受限。因此，国外众多的政府财政支持养殖业发展政策的成功经验是我国借鉴的宝典，养殖业持续健康的快速发展需要不断加大财政支持力度，发挥财政支持的导向、膨化吸附作用。 5 结 语 通过文献检索可以看出，国外关于公共政策绩效评估技术已经相当成熟，我国的绩效评估技术还有待加强。由于市场失灵和政府财政干预，我国制定了大量的公共财政支持政策以保证各项产业的健康发展。目前，关于财政支持政策的绩效评价方法也很多，在进行政策绩效的研究时，应通过对公共财政支持政策的投入与产出，对财政效果、效益、效率进行分析，找出影响绩效的因素，从而完善公共财政支持政策的绩效制度，充分发挥每一笔财政支持资金的用途，为政策的制定和修改提供指导依据。 主要参考文献 ME Dimrly，1937（4）. 美戴维?伊斯顿.政治生活的系统分析M.北京：人民出版社，2012. 伍启元.公共政策M.香港：香港商务印书馆，1989. 乔永忠.公共政策评估基本问题研究综述J.理论前沿，2008（16）. 刘伦武，刘伟平.试论林业政策绩效评价J.林业经济问题，2004（6）. 肖泽忱，布仁仓，胡远满.对我国林业政策绩效评价体系的思考J.西北林学院学报，2009（3）. 樊胜岳，马丽梅，殷志刚.基于农户的生态治理政策绩效评价研究J.干旱区地理，2008（4）. 甘亚冰.我国现行财政支持农业保险政策绩效评价J.对外经贸，2010（1）. 武深树.财政支持湖南养殖业发展的对策研究D.长沙：湖南农业大学，2005. 齐晓娟.矿产资源可持续发展财政支出绩效评价研究以内蒙古为例D.北京：财政部财政科学研究所，2014. 李燕凌.基于DEA-Tobit模型的财