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民族自治地区公民政策参与意识的制约因素分析 摘要：公民政策参与是有效促进政治民主、提高政策制定质量、维护社会稳定的重要手段，而有效提升边疆民族地区的公民政策参与更是加强民族团结、促进民族融合的重要途径。民族地区由于其民族性、多元性、宗教性等因素的影响，也决定了地方政府必须从重视参与意识、强化制度建设、提升教育水平、丰富参与渠道、完善责任机制等方面采取有效措施，提升民族地方公民的政策参与意识与能力。 下载 关键词：民族自治 政策参与 公民参与 中图分类号：D621 文献标识码：A 党的十八届四中全会在提到健全依法决策机制时，明确指出建立和实行公众参与机制是重大行政决策的法定程序之一。由此，大力推进公众参与已经成为各级政府决策过程中的重要环节之一。在民族自治地区，大力推行公民政策参与，对于加强民族团结、促进民族融合、提升国家认同有着极为重要的意义。从现实情况来看，公民政策参与意识状况需要我们给予足够的关注。 1 民族自治地区公民政策参与意识的构成分析 公民政策参与意识主要是指公民参与政府政策制定过程中的心理意愿以及对政策参与内涵与意义的主观认识情况。对此可以从内外两个方面来理解：内在方面强调的是公民作为政策参与的主体，结合其自身的利益情况、知识和能力水平，希望实际参与政策制定过程的心理强度；外在方面则强调外界环境所提供的条件和手段等因素，在多大程度上可以塑造和提升公民政策参与的认识水平，一般强调的是政府的制度供给对公民参与意愿的影响。如果从权利的角度看，内在方面可以看作是公民个人在政策?敕矫娴娜?利意识觉醒及运用情况，外在方面则可以看作是政府对这种权利的制度保障落实情况。 在民族自治地区，与其它地区相同的一点是公众都有特定的政策参与需求，不同的是民族自治地区会表现出更为突出的民族性、多元性或宗教性，当地民众的民族成分越复杂，这种特殊性也会越明显。此外，为了更好地行使民族自治权，充分发挥民族自治的制度优势，实际上也更需要有高水平的公民政策参与。 在民族自治地区公民的政策参与意识，首先是以自身的利益需求为决定因素的。公民个体方面，不同的利益需求与政府政策供给满足程度之间的差异程度在很大程度上决定着公民政策参与的心理意愿，也就是说这种差异越大，相对而言公民政策参与的意愿越强，反之则越小。如果仅从广泛意义上的社会责任或道德角度去谈论公民的政策参与，缺乏现实的基础。其次，公民的政策参与意识要受到外在制度供给的影响。虽然在利益的驱动之下，公民有着特定的政策参与意愿，但如果过去的制度经验及现实的制度供给不能保证这种参与的有效性，公民对政策参与的价值就会倾向于否定性评价，进而会求诸于其它手段寻求利益的满足。因此，公民的政策参与意识实际上可看作是地方政府政策供给水平在公民身上的主观反映。 2 民族自治地区公民政策参与的现实困境 2.1政策参与观念不到位 基于政策参与的双向驱动性，政策参与观念不到位也体现在两个方面：一方面是公民本身的政策参与观念需要进一步完善。虽然在一些调查中显示出大多数公民都意识到积极参与政策过程是自己的一项重要的民主权利，但在实质上这一认识并不是很坚定，特别是在参与遇到了较大难度的时候，或需要自己付出较多精力实际参与的时候，往往会选择回避或沉默的方式。另一方面，则在于作为政策制定主体的政府部门也没有对推动公民政策参与投入足够的精力。公民政策参与实际上是一个十分复杂多变、极度需要耐心的过程。公民政策参与程度越高，可能意味着不同群体矛盾冲突显示得越明显，而在民族自治地区，政府承担着的维护地区稳定的责任更为突出，特别是经常需要考虑是否可能存在民族矛盾，因此政府部门在促进公民政策参与方面可能会更为谨慎，甚至趋于保守。 2.2制度可行性不够 现有的关于地方公民政策参与的制度规定，在可行性上也存在较大的问题。可行性主要涉及制度的可操作性、可实现性及责任保障机制。可操作性涉及的是公民在政策参与过程中的手段问题，即在多大程度上可以学得会、做得了，能够规范有序地参与到政策过程的各个环节；可实现性指的是通过一定的参与手段能否保证得到公民所期望的公平公正的结果；责任保障机制则强调违反参与规则的否定性后果的承担问题。没有相应的责任保障机制，可操作性和可实现性的有效性都会大为减弱。例如，信息透明是政策参与的根本前提，以政府信息公开条例（以下简称条例）为例，条例中明确规定的行政信息的内涵、公开的范围及形式等主要内容，但在责任保障机制上则相对模糊，并没有明确可操作性的违反规定的责任承担方式。如第三十五条中只是提出了责令改正、依法给予处分或追究刑事责任，但是没有具体的评判标准，如此一来违法后果承担的必然性有了缺憾，也就无法形成对责任主体的有效约束。 2.3政治文化支持不足 公众政策参与制度作为民主政治的重要体现，它深深地植根于特定的政治文化土壤中。由于历史上专制制度影响，我国的公民政治文化更多地强调了公众对于国家的义务，强调对于政府的服从。因此，不论是公众，还是为数不少的政府工作人员，都不适应公众的参与，一方面体现为参与意识不强烈，即并不认为公众参与是一种重要的民主政治权利；另一方面则是缺乏相应的参与制度体系。实践中则表现为：一方面政府本身并不太愿意提供公众参与的机会与渠道，因为这将给其工作带来明显的压力，会让其置于公众明确的监督之下。相反的情况则是，即使政府主动提供了参与的机会与渠道，公众也不一定愿意付出时间和精力真正参与其中；另一方面，在具体的参与过程中，公众与政府在观念上很难达成一致，前者认为既然有权参与，就要充分参与，政府就要有求必应，结果不依程序、不守规则之事层出不穷，后者则认为给予公众参与的机会类似一种恩赐，公众应该依照其要求来参与，实际上双方都忽视了参与过程的平等性、程序性、规范性要求而走向了不同的极端，影响了公众政策参与的健康发展。 3 促进民族自治地区公民政策参与的路径选择 3.1加快观念转变，真正重视公民政策参与的推进工作 公民政策参与的提倡，是与服务型政府理念相一致的。建立服务型政府，有效提升公共服务水平，促进社会治理机制的合理建立，就是要求各方主体能够共同的、平等的参与到社会事务的管理过程中来。只有给予公民足够的重视与尊重，把公民看作社会的主人，公民政策参与才是可能的和真实的。因此，真正意义上对公民政策参与的重视，首先体现为政府部门能够真正重视公民在政策过程中的重要作用，要把公民放在重要的决策参与主体的位置上来，要给予公民足够的尊重；其次，要在制度设计过程中突出制度的有效性，真正是想通过合理的制度推动公民政策参与的运行，能够实现人们期望的公正结果；第三，要切实关注公民政策参与的实际运行状况，关注实践中存在的困难和障碍，并想办法加以解决。 3.2完善制度建设，保障公民政策参与有效运行 制度的完善是公民政策参与得以实现的重要依据。从这一视角看，首先要充分落实信息公开制度，以保证公民的知情权，知情才能参与，知情才有监督。完善听证制度，保证公民的参与权，健全网络监管制度，保证网络沟通。正如公民权利救济的完全性原则一样，凡是政策过程的每一个环节，都要尽可能地规定不同程度的参与路径与手段。 其次，通过监督和纠错机制，维护和保证制度的权威性。没有权威的制度是形同虚设的，根本没有办法指导实际工作。制度权威一方面要取决于制度本身的效果，在过程中是否得到了遵守，另一方面则要看制度被违反后能否得到有效的维护。因此，制度的制定要充分考虑到实际情况，尤其是运行过程中可能遇到的各种困难，制定及时准确的应对机制。同时，要用制度明确公民政策参与过程中各方主体的责任承担与追究手段，要通过消极后果的具体承担，来警示相关部门与人员在思想上重视、在行动上有效地保证公民政策参与的现实性。 第三，要注重制度之间的系统性，即分工与配合。要通过制度之间的无缝隙对接，形成不同部门之间的有效配合，并且明确分工与责任方面的确定性和精确性，杜绝出现不同部门职能领域之间的空白或冲突，特别需要注意的是要建立不同部门之间的信息共享机制，保证公民政策参与过程中的每一阶段或环节都可以和相关的责任部门对接。 3.3加强实践探索，推进公民政策参与的实际运作 首先，当前最突出的是网络沟通技术的高度发达赋予了公民更为多样化的政策参与方式，广大公民利用微博、微信等新媒体手段打破了政府部门过去的话语垄断，可以更积极而全面地参与到政策过程。为适应这一形势，政府部门必须不断完善公民?W络政策参与的有效途径，提升政策制定质量。 其次，政府要注意提升公民政策参与过程中的信息素养，即公民的信息收集能力、信息分辨能力与信息判断能力。鉴于网络信息高度的集中性、超常的密集性以及大量的虚假性，政府部门为了让公民能更好地参与政策，必须通过加强监管来引导公民提高收集和利用有效信息的能力。 第三，政府部门要不断探索新方法、新手段，敢于试错，能够容错，在实践中不断创新，以政策参与的实践过程来进行公民的政治社会化教育，逐渐提高公民政策参与素养，最终培养具备足够民主素质的优秀公民。 参考文献： 李传军.网络公共领域的生成机制、运作背景及其问题分析J.中共杭州市委党校学报，2016，17（6）：72- 77. 龙丽波.公民参与视域下民族地区社会治理路径J.中共云南省委党校学报，2016 ，17 （2）：168-