燃油税——不能不说的事.doc

长达14年之久的燃油税改革，改革开放30年博弈了一半时间的一项改革，最终以收费公路里程将减半而推出。如果用这项改革来说明我们改革的长期性、复杂性、艰巨性或还有什么性，大概是一个很好的案例。国家发改委相关负责人指出，这次实施燃油税费改革后，我国汽、柴油含税零售价格高于美国，但仍低于欧盟和我国周边的亚洲国家和地区的水平。但是，这位负责人未提及的是，美国、欧盟和日本等国的高速公路基本上不收费，且炼油成本、人均收入和社会福利大大高于我们若干倍。任何数字的单一比较，都是不能说明任何问题的。我们宁愿相信，保留50%的收费公路，是一种妥协的结果。怎么看这样的结果，其实改革从来不可能一帆风顺，更不可能一步到位。只要向前进，希望在明天。我们可以继续推动改革，再有30年，剩下的50%收费公路里程应当改完了。1 燃油税的历程1994年有关部门正式提出开征燃油税。1997年全国人大通过公路法首次提出以“燃油附加费”替代养路费等，拟于1998年1月1日起实施。1998年10月，九届全国人大常委会第五次会议审议有关燃油税的议案。同月国务院提请全国人大审议公路法修正案草案，但修正案曾经两次遭否决燃油税也跟着被推迟。到1999年10月31日全国人大常委会第十二次会议才通过公路法修正案正式将“燃油附加费”改为燃油税。1998年，国务院总理的朱镕基在政府工作报告中强调，要进一步完善财税体制改革，重点是全面清理和规范收费，逐步实行“费改税”。2001年1月4日，国家税务总局局长的金人庆透露，燃油税出台工作已经就绪，将在适当时候开征该税种。2001年6月6日，国务院总理的朱镕基在清华大学经济管理学院讲演时曾对燃油税下马给出了解释。目前问题是油价太高，28至30美元桶去年还是25美元桶。因此原定下半年实行但现在看来要推迟。2002年初，金人庆则再次声称燃油税将“择机出台”，而在调离国家税务总局时，则称时机仍未到来。2004年3月，国家税务总局局长谢旭人透露，国家财政部、税务总局会同有关部门，已经就燃油税的问题做了大量的调查、研究、测算，取消养路费、开征燃油税的工作已经进入审批程序之中，一旦时机成熟将适时开征燃油税。2005年1月22日，国务院发展中心的报告称：我国已经制定征收汽车燃油税的方案，并将择机在全国公布推行。2007年3月5日，财政部在关于2006年中央和地方预算执行情况与2007年中央和地方预算草案的报告中提到，2007年我国将稳步推进税制改革，抓紧完善燃油税改革方案并择机实施，进一步完善社会主义市场经济。2007年6月，国务院印发了国家发改委同有关部门制定的节能减排综合性工作方案，其中再次提出将制定和完善鼓励节能减排的税收政策，“适时出台燃油税”。2008年1月11日，国家税务总局局长谢旭人公布，经过几年的研究，我国在征收燃油税方案上已有了初步的意见，目前需要选择一个比较合适的时机征收燃油税。但“现在原油价格一直是居高不下，所以要考虑各方面的因素，等待一个比较良好的时间才能出台。” 2008年1月22日，国务院发展研究中心发布报告称，我国已经制订征收汽车燃油税的方案，并将择机在全国公布推行。2008年12月5日，国家发改委、财政部、交通运输部和税务总局联合发布公告，就成品油价税费改革方案（征求意见稿）向社会公开征求意见。 根据方案，成品油价税费改革的主要内容为：在不提高现行成品油价格的前提下，将汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元，其他成品油单位税额相应提高。并同步取消公路养路费等六项收费，并“逐步有序取消已审批的政府还贷二级公路收费”。 同时在此次出台的方案意见稿还同时提出了国油价的形成方案，其实早在1998年我国就确立了石油价格市场化的取向，并于1998年和2000年分别实现了原油和成品油价格与国际市场的直接接轨。但2003年为减轻国际市场油价大幅攀升和国内“非典”疫情的影响，国家对成品油价格实施了调控，国内成品油价格没有按照定价机制随国际市场油价相应调整。 2006年，国家明确国内成品油价格与国际市场原油价格实行有控制地间接接轨，但受国际市场油价大幅攀升影响，这个机制也未能完全实行，国内成品油价格几度出现与国际原油价格倒挂的情况，2008年前9个月倒挂现象尤为突出，炼油企业亏损严重，国内市场供应紧张，迫切需要理顺成品油价格。 2 国外的情况是怎么样的燃油税是汽车发达国家为推动厂家研发环保技术、鼓励消费者使用低耗车型所推出的税种，税率高低不等，从30%到300%都有，美国为30%，英国为73%，日本是120%，德国税率260%，法国税率是300%。2.1 德国高速公路一般不再收取过路费。德国的高速公路网络是全欧洲最大的，也是投资最贵的，但至今绝大部分的道路维修保养费用，都是由政府从税收中支付。除了对12吨以上的卡车征收高速公路通行费外，不再向普通车辆征收过路过桥费。 这不是德国独有的现象，很多欧洲国家燃油税相对较高，所以车主都不需另外征收过路费等其他费用。 2.2 日本与中国一样依赖原油进口的日本，燃油税由两部分构成，即“挥发油税和地方道路税”。燃油税在日本属于国税，为了应对1973年1979年道路建设五年计划当中出现的财源问题，日本从1974年开始征收“临时税”，其金额与本税相同，这项措施一执行就是30年。征收燃油税后虽然没有免除高速公路费，但各种打折方法堪称一大特色。而且日本征收车辆通行费是为筹集道路建设、维护管理等所需费用，一旦通行费总收入足以偿还总费用，高速公路就免费通行。 2.3 美国而对于美国来说，全美约有9万公里的高速公路。因为东部道路建设成本较高，所以收费路段集中在东部城市，但也只有8000多公里。在中西部地区，绝大多数高速公路很难看到收费站。即使碰到，收费也不高，一般从2美元到20美元不等。 在美国，燃油税弹性很大，燃油税分为联邦税和州税。联邦税顾名思义其税率是全国统一的，而州税则由各州自行决定，通常远远高于联邦税。目前美国全国平均的燃油税率大约是每加仑汽油47美分(合每升12.4美分)，其中联邦税每加仑18.3美分，余下的为州税。各州州税不尽相同，其中加州是全美国最高的，为48.7美分，阿拉斯加州最低，为零美分。美国作为世界最大的能源消费国家，其消费模式本身是无法复制的，地球只能供养起一个美国。美国的低税率导致轿车油耗普遍偏高，不利于环保节能，而欧洲的高税率则促进了节能技术的发展与小汽车的普遍使用。美国目前的联邦燃油税率是1993年确定的，长期不变的燃油税也造成了道路建设和维护经费不足的问题。一些人士已经开始呼吁联邦及州两级政府大幅提高燃油税率，一方面增加筹措道路建设和维护的经费，另一方面使燃油税发挥抑制过度能源需要和促进环保的功能。3 为什么要开征燃油税实施燃油税费改革的意义之一，就是通过提高现行成品油消费税单位税额，有利于发挥税收杠杆促进节能减排、环境保护和优化经济结构，以及促进经济发展方式转变的积极作用。3.1 从交通和汽车本身：首先，中国将迎来油耗少、成本低的小排量汽车的春天，进而使道路堵塞和环境污染相应减少；其次，可以鼓励企业技术进步，开发更省油节能的产品；第三，目前因征收养路费所带来的收费站过多影响道路交通等弊端也将随之消除。3.2 从能源角度燃油税的定位不仅仅是费改税，还应考虑国家能源战略、资源节约、环境保护、实现税收公平等政策目标，体现国家的宏观政策、充分发挥税收的调控功能。特别是国家能源战略方面，根据世界能源机构预测，中国的石油需求量2010年为3.5亿吨，2020年为5亿吨；原油产量2010年为2亿吨，2020年为1亿吨，2010年缺口将达到1.5亿，2020年达4亿吨。实际上，从能源消费总量来看，中国现在在全球已经是消费第二。尽管我国GDP总值在世界上还不是第二（现在可能是第六），但是人口是世界第一。如果我国跟美国一样的消费能源，我国一国就要耗费现在全世界60到70甚至更多的能源。这在实际上也不可能。所以中国现在面临两个问题，一个是如何在经济发展中给中国找到更充分的能源供应；另一个是怎么提高能源效率，因为我国现在不能够简单地重复发达国家已经走过的路。开征燃油税，实现“多用油多花钱”，通过税收杠杆调节、引导消费，对石油这样的紧缺资源给予保护，这在国外开征燃油税的国家已证明不失为一个好方法。10年前改革的试点已成效显著。海南省在1994年1月1日开始在全国率先实行燃油附加费，对柴油车实行养路费、过路费、过桥费、运输管理费四费合一收取的方式，每月300元；对汽油车，则按每吨1500元收取燃油费，不计标号。燃油费收取方式是先由加油站预付，再在加油时向车主收取。全省公路没有一个收费站，车辆畅通无阻。尽管海南目前所实行的制度仍然被称为“燃油附加费”而非“燃油税”，但其成功运行就可以充分表明全国范围内开征燃油税并无操作障碍。4 为何总是难产燃油税的命运综合起来就是四个字：坎坷多戕。一件利国利民的“好事”为何“磨”了10年至今仍是“千呼万唤不出来”？究竟是什么原因导致了燃油税的难产？长期以来，官方公开给出的理由是“油价太高”；一些反对者给出的解释是“在具体征收中还存在操作上的难度”等等。但事实上，各方利益的纠缠才是燃油税难产的主因。4.1 “两难”之说燃油税迟迟“登不上台面”，一直是有“两难”之说，一是“油价太高”，二是“操作困难”。对此说法，多数人不赞同。国务院发展研究中心宏观部部长米建国认为，油价居高不下不应是推迟燃油税出台的理由。油价高说明油源供应紧缺，紧缺下需要节约用油，厉行节油则需要提高油价，燃油税改革有利于节油。“可以肯定的是，开征燃油税会引发某些问题，但不开征问题更多，问题越积累越难办。利弊相权，应该尽快推进燃油税改革。”有关部门认为在具体征收上也存在操作上的难度，在哪个环节征收燃油税，是燃油税多年来“呼之难出”的一个原因。燃油税是在油品的生产、批发渠道收取，还是在零售领域加油站收费？如果在工业生产环节原油厂征税，有可能导致加油站通过私人油站购油，此举将“鼓励”原油走私。而如果在销售环节加油站征税，则必须在各加油站配备税控机，要投入大量成本不说，如何管理也是个难题。另外，如果在加油站收取也是一个难题，因为加油站分布十分广泛，税务部门采取什么样的措施才能防止偷税漏税现象的发生？虽然在生产、批发渠道收取倒是有利于税收，却会遭到生产企业和经营商的反对，因为他们要事先垫付这笔费用，但能不能收回来却存在财务上的风险。另外，数量众多应该优惠用油的农用柴油车怎么办？然而对于“操作困难”的说法，许多人也不以为然。他们认为以上提及的问题都属于操作层面上的事，是在决定开征燃油税的前提下需要解决的问题。这就如同不能因噎废食一样，不能把“操作困难”当成否决改革方案出台的理由。4.2 利益分配成“拦路虎”“燃油税迟迟不能出台，主要还是利益分配的问题。”中国社科院财政与贸易经济研究所的张德勇博士说。即交通部门和税务部门利益分配、中央和地方的利益分配等。现在路桥收费是由公路监管部门收取，收费所得中相当一部分要归入地方政府；一些地方路桥更是由企业、个人投资兴建，燃油税改革后，这笔钱将上缴国家财政，势必影响地方政府利益，同时也会影响投资者的投资回报。有人透露推行燃油税的最大阻力首先来自公路交通部门，因为费改税后，交通部门不仅损失掉了一大块收入，最重要的是损失掉了上路稽查的权利，摘下“大盖帽”，变成“筑路工”，这恐怕是最难令人接受的。其次，来自地方政府的阻力也不小，因为现在的养路费属于地方政府收入，改为燃油税后就会中央占大头；现有的路桥收费也是由公路监管部门来收取，其中相当一部分也会进入地方政府，改成燃油税后，这笔钱将上缴国家财政。至于本应持积极态度的税务部门，由于近年来国家税收连年以超过GDP的增长速度持续高速增长，所以它对燃油税改革的要求显然已变得不再迫切。关于各方利益协调问题，米建国表示，燃油税是共享税，可以由各地国税部门征收，并确定中央与地方的分成比例；其次是使用一揽子解决方案确定不同地区的征收额度，即在统计各地近几年养路费征收量和油品销售额的基础上，计算出其各地占全国总量的综合比例，以各地占比乘以燃油税总收入的地方分成数，得出各地的实际分成数。中央部分由财政部在农业、交通、税务、海关等部门进行分配。为避免中央侵占地方收入，中央与地方的燃油税收入分配以季度结算为宜。农业占比以各地的粮食产量为权重，交通部门的分成收入用于公路管理支出，海关用于缉私支出，税务用于征管费用。5 燃油税开征以后5.1 最终油价会是多少？再比如，有关方面还提到，实行燃油税后，现行油价不会提高。那么公众又要问了：国际油价从150美元左右的高位，如过山车般下降了将近三分之二，反映到国内油价上，该降多少？尽管专家或者业内人士给出了种种答案，却缺乏权威的数据发布。仅仅以一句现行油价不会提高，这是一个模糊得不能再模糊的公文式答复。公众的理解只能是，燃油税加上与国际接轨的油价，等于现在的油价。也就是说，杭州的93号汽油，还将是5.97元照此公式，国际油价的急降却只能给国内油价带来每升1元的降价。这显然不是一个严密的等式。好吧，我们可以容忍这个不等式的存在，那么再问一句，当国际油价调头而上时，到什么价位，国内油价会提价呢？惟有将方案尽可能的完整化，并且及时传播到公众耳中，让公众的心理预期真正“落地”，才能最大化地保证公众的利益，取得共识，改革才可谓之圆满。5.2 二级公路合适取消收费提到收费公路里程将减少6成。那么，这一过程需要多长时间？1年甚或5年？年限不同显然直接影响到公众对燃油税的追捧热度和公权力的信任度。对于公众而言，最好的方案自然是燃油税甫一实施，6成公路收费即告停止，但有关方面对实施的时间表自然有自己的“腹稿”，而这个腹稿却因种种原因，现在还无