关于开展农村集体土地上房屋抵押登记的建议22.doc

长阳农村信用合作联社关于农村集体土地上的房屋办理抵押登记有关问题的建议县政府办、县房管局：从今年2月份起，县房管局不再办理集体土地上的房屋抵押登记，这对解决农民贷款难，多年来，农村集体土地上的房屋登记缺乏监管，相关法律只是笼统规定可以参照城市房屋进行登记。随着中华人民共和国物权法（以下简称物权法）的颁布实施，加强农村集体土地上的房屋登记管理工作，已成为盘活农村资产、促进农村发展的迫切问题。为此，县信用联社依据物权法、中华人民共和国土地管理法（以下简称土地管理法）、住房和城乡建设部的房屋登记办法等相关法律法规，就“如何加强农村集体土地上的房屋登记管理”这一问题进行了深入调研，并提出相应建议。 一、开展农村集体土地上房屋抵押登记的意义开展农村集体土地上的房屋抵押登记工作，既保障农民的财产权，又能够盘活农村资产，解决农民贷款难问题，有利于农村发展、农业增效和农民增收，具有重要的经济、法律和社会意义。一是可以有效保护农村居民在房屋这一重要资产上的权益，保障合法建造的房屋上各类物权，特别是担保物权的实现；二是可以使农村居民通过抵押的方式获得发展资金，有利于破解农民贷款、融资难题；三是可以防止和避免许多社会纠纷的发生，维护农村建房秩序，保持农村社会稳定。二、农村集体土地上房屋抵押问题的法律分析（一）法律规定集体土地上可以登记的房屋有哪些？依照中华人民共和国宪法第十条和土地管理法第四条的有关规定，按用途划分，我国农村集体所有的土地包括农用地、乡镇建设用地、宅基地、自留山、自留地。依照土地管理法第四十三条、第四十四条和第六十条的规定，可以在农村集体土地上建设房屋的土地有乡镇建设用地、宅基地，其中，乡镇建设用地主要用于兴办乡镇、村办企业、农村公共基础设施等，宅基地则用来建设村民住房。据此，农村集体土地上可以合法建造的房屋有乡镇建设用地上的乡镇、村办企业房屋、农村公共设施房屋和宅基地上的村民住房。（二）农村集体土地上的各类房屋是否可以进行抵押？1.乡镇建设用地上的房屋抵押问题分析。物权法第一百八十三条规定“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押”。该条文表明，乡镇建设用地上的房屋可以进行抵押，并且，实行“地随房走”的房地关系，集体土地上的建设用地使用权必须与地上房屋一并抵押。2.宅基地上的房屋抵押问题分析。（1）宪法第十三条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。物权法第六十四条规定“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权”。土地法第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。房屋登记办法第八十二条规定“依法利用宅基地建造的村民住房和依法利用其他集体所有建设用地建造的房屋，可以依照本办法的规定申请房屋登记”。由上述条文可知，宅基地上的房屋属私有财产，建造人享有所有权，可以进行房屋登记，受法律保护。并且，在通常情况下，建造人与宅基地使用权人是同一人或同属一户。（2）土地管理法第六十二条规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。该条文说明三点，一是农村村民可以将宅基地上的房屋所有权以出卖、出租的方式进行转移，二是宅基地使用权随着宅基地上房屋的所有权一并转移，三是农村村民在丧失宅基地使用权后，不得再申请宅基地。（3）房屋登记办法第八十七条规定“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理”。该条文表明，宅基地上的房屋所有权可以转移，但只有转移给房屋所在地的农村集体经济组织成员时，才能在房屋登记机构办理转移登记，实质上是对宅基地上的房屋转移进行了限制。（4）物权法第一百八十四条规定“下列财产不得抵押：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外”。这里的除外规定指的是该法第一百八十条规定的“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：（三）以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权”，并没有对宅基地的例外规定。由此表明，宅基地使用权不得抵押，根本原因在于宅基地使用权是依申请取得的，并非因招标、拍卖、公开协商等方式取得使用权。现行法律虽然没有明确规定宅基地上的房屋是否可以进行抵押，但是，依法理逻辑，既然宅基地上的房屋所有权都能够通过出卖、出租的方式实现转移，那么房屋上物权效力较弱的担保物权，也应当能够实现。又因为房屋是不动产，其上的担保物权则又必须通过抵押的方式来实现。在实际生活中，宅基地上的房屋是农村村民可支配的重要财产，如果不能赋予它完全的物权（包括所有权、用益物权、担保物权），就不能算是真正意义上盘活了这一资产，农村村民享受国家在贷款、融资等方面的支农、惠农政策就会成为空头支票。以上这两个方面为宅基地上房屋的抵押担保提供了政策突破的理论支持和现实依据。因此，对待农村集体土地上的房屋抵押问题，我们要在认真执行现行法律法规相关规定的前提下，寻求政策突破口，明确房屋产权，盘活农村资产，并在实践中不断检验、发展，为农村集体土地上的房屋抵押、登记等政策措施的出台和实施做好准备。三、我县农村居民融资活动中存在的突出问题目前，承包经营土地、宅基地及其上的房屋仍为绝大多数农民的主要财产，虽然土地承包经营权流转方兴未艾，但宅基地及其上的房屋，一直被排斥在土地市场和房地产市场之外，宅基地使用权不得进行抵押，其上的房屋所有权的转移也受到法律的种种限制。特别是对宅基地上房屋的抵押问题，目前仍没有可以参照适用的法律法规和政策文件，有大量的农村资产被排斥在市场经济活动之外。这一巨大资产因为法律没有明确认可，无法进行抵押融资，直接导致农村金融市场发展滞后，农民贷款难已成为一个不争的事实。四、建议如何在风险可控的前提下，扩大农村担保物范围，解决农村发展资金匮乏问题？最重要的途径就是对农村集体土地上的房屋进行确权、登记，并出台相应的政策措施，盘活农村资产，提高农民融资能力，进而加快城乡之间的要素流动，助推农村长期发展和农民持续增收。因此，建议县政府高度重视，在国家出台相关的政策措施之前，早着手、早准备，结合实际，积极应对，为做好我县农村集体土地上的房屋抵押登记工作奠定坚实基础。（一）关注重视农村集体土地上房屋抵押登记工作。农村集体土地上的房屋抵押登记涉及面广、工作量大，关系到集体经济组织和农民的切身利益，情况较为复杂，需要引起政府和相关部门的重视和支持。一是要认真学习国家相关法律法规，掌握和了解集体土地上房屋抵押登记的法律依据、对象范围、登记条件；二是要结合我县实际，由县房管局等相关部门拿出切实可行的工作方案和推进措施；三是在全县农村开展宣传工作，营造全社会关心支持集体土地房屋登记工作的良好氛围。（二）促进农户、房屋登记部门与金融机构之间的合作。农村信用社网点众多、面向基层，并承担着支援“三农”的任务。对农民来说，由农村信用社这种金融部门作为农村房产的抵押权人，有利于顺利实现集体土地上房产的抵押。对于金融机构来说，各农村信用社在开拓新业务的过程中，也十分重视和青睐这种风险较小的农村集体土地上的房屋抵押。对房管部门来说，要加强与金融机构之间的联系、合作，努力为农户提供优质的登记服务，切实解决农民贷款、融资难的问题。（三）多渠道化解金融风险。在农户向金