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中国旅游制度变迁机制及其理论体系构建研究论文联盟编辑。 中国旅游制度变迁机制及其理论体系构建研究 摘要：回顾中国旅游业发展历程可以发现，中央政府与地方政府这一对博弈主体之间关系及行为的变化深刻地影响着我国旅游业的发展与演化历程。而现有旅游制度研究当中大多以未明晰的政府主体与微观主体之间的二元博弈分析则存在着理论缺陷，它忽视了我国地方政府作为一个客观存在的博弈主体在与中央政府、微观主体之间进行动态博弈与旅游制度设计过程中所起到的关键性作用。基于上述认识，文章以地方政府经营旅游业原动力为出发点，分析我国自改革开放以来旅游业及其制度演变历程，从时空角度动态审视中央政府与地方政府这一对利益主体博弈关系的演化过程、展示其关系的演化轨迹、逻辑内涵与实质，并基于此初步提出构建旅游地多元博弈模型与适应性管理制度理论研究体系。 关键词：制度变迁；中央政府；地方政府；博弈模型；适应性管理制度 中图分类号：F590.1文献标识码：A文章编号：10002154(2011)12007608 一、前言 中国旅游业自改革开放以来的快速增长明显地与制度变迁相联系，随着我国经济体制改革的不断深化，我国地方政府业已成为制度企业家，他们通过直接参与制度创新和经济活动来实现本地发展。中央政府的被动和地方政府的主动形成了两个独立的利益主体之间的博弈格局(周业安，2000)。中央政府对地方政府进行放权让利及地方政府之间竞争的客观结果一方面加速了我国旅游业市场化进程；更为重要的是具有独立利益目标与拥有资源配置权的地方政府在我国旅游业发展历程中扮演着主动谋取潜在制度净利益的角色。 由此，地方政府这一博弈主体的企业化行为使其成为我国旅游业发展及其制度变迁的主导力量之一，然而，现有我国现有旅游制度、政策研究当中大多以未明晰的政府主体与微观主体之间的二元博弈分析则存在着理论缺陷，它忽视了我国地方政府作为一个客观存在的博弈主体在与中央政府、微观主体之间进行动态博弈与旅游制度设计过程中所起到的关键性作用。基于上述认识，本文以地方政府经营旅游业原动力为出发点，分析我国自改革开放以来旅游业及其制度演变历程，从时空角度动态审视中央政府与地方政府这一对旅游地利益主体博弈关系的演化过程、展示其关系的演化轨迹、逻辑内涵与实质，并在此基础上尝试构建旅游制度变迁理论研究体系及其研究思路，以期实现我国旅游业可持续发展目标。 二、中国经济管理制度变迁及旅游地博弈主体行为演化特征 改革开放以来，我国经济管理制度变迁最重要的推动力量莫过于财政体制改革。经过1980、1985、1988与1994年四次重大结构调整，我国财政体制改革效应已远不止限于政府间财政关系的调整，它在很大程度上无异于重构了中央政府与地方政府的关系。而每一次调整在调动和激发地方政府积极性、维护并加强中央政府财政能力的同时，也诱发和强化了地方政府势力的崛起。 上述宏观经济环境变化也深刻地影响着我国旅游业的发展与演化历程，具体显现在中央政府与地方政府在旅游业发展过程中走上了分权与集权两种截然不同的制度演化路径。一方面中央政府出台一系列宏观性、规范性、指导性法律法规，从总体上协调社会各方面力量，进行国家整体形象宣传，改善旅游大环境；另一方面地方政府则把中央政府提倡的政府主导型旅游业发展模式发挥到极致，从而演变成地方政府主宰、主财和主干旅游业的局面。 (一)中央政府博弈主体行为演化特征分权之路 回顾中国旅游业发展历程，中央政府在旅游业发展中的角色作用大致体现在以下3个方面：第一，开拓者在我国旅游业发展初期，中央政府利用行政体制动员所掌握的经济资源，使我国旅游业超前发展，迅速形成了较大的产业规模和供给能力；第二，规范者在我国旅游业逐步兴起后，中央政府相继颁布出台了一系列法规和条例，对我国旅游业的健康运行起到了很好的作用；第三，协调者在协调社会各方面力量，用各种方法鼓励企业发展，保护消费者利益，进行国家整体形象宣传，改善旅游大环境(详见表1)。 总体而言，自改革开放以来中央政府通过渐进性改革逐步放权让利，把旅游业发展空间与主导权下放地方政府。中央政府所采取的渐进性改革具有试错性内在特性，其原因在于中央政府对市场经济缺乏必要的知识储备，它是我国旅游业改革发展走上渐进性轨道的一个至关重要的制约因素。在旅游业改革发展进程中的每一个重要环节，中央政府都迫切需要通过局部性改革的绩效来启示下一步改革目标及其路径的选择，并证明这种选择的合理性，降低全局性改革的风险。而要发挥地方政府在局部改革上的主动性和创造性，不仅需要充分赋予地方政府某些必要的自主权，而且必须对地方政府在改革试验过程中的种种不合乎旧体制、旧政策的冲动保持必要的宽容。由此决定了中央政府对地方政府发展旅游业所进行的相关政策、制度与管理模式改革采取观望与容忍态度。 (二)地方政府博弈主体行为演化特征集权之路 作为国民经济新的增长点，旅游业对区域经济发展的带动作用逐渐显示出来，绝大多数省份普遍将旅游业作为振兴地方经济的重要支柱产业加以培育和扶持，短时间内地方政府迅速制定、颁布、实施了一批旅游扶持政策与管理条例。自海南省1995年率先颁布海南省旅游管理条例至2000年有60的省、自治区、直辖市颁布了自己的旅游管理条例或旅游条例，至2005年12月则达到97。如此之快的立法速度一方面与我国旅游业飞速发展的现实密不可分；另一方面折射出了地方政府希望通过设定地方性法规、条例以扩大其所能掌握的相关行政资源与旅游资源，从而提高与中央政府及其他地方政府的博弈能力、层次与竞争方式，从而为其提供一个较为宽松的、有利于自己的博弈策略选择空间。 在我国社会经济转型特殊时期具有相同的制度环境和基础性制度安排这一大前提下，尽管不同地区旅游经济发展制度以及制度变迁的起点存在差异，存在各自特殊的制度环境和具体因素，其演化发展过程不尽相同，但我国地方政府在发展旅游业过程中的博弈集权之路总体而言都经历了经营旅游企业和经营旅游资源产权这两大发展阶段。 思想汇报 1、地方政府经营旅游企业。1984年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发国家旅游局关于开创旅游工作新局面几个问题的报告，提出加快旅游基础设施建设，采取国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生和利用外资一起上的方针，国家旅游局减政放权，赋予地方更多权限。 这一报告吹响了我国旅游管理体制改革的号角，这一制度改革的深度、广度在我国旅游业发展历程上有着难以比拟的重要地位。我国旅游业发展过程中原有利益博弈主体的运行特征发生了根本性变化，计划经济下原本并不清晰的利益博弈主体被彻底激活，地方政府的投资冲动迅速得到释放并不断增加，从而使其成为旅游经济运行中极其活跃的利益博弈主体。例如在饭店业中，1998年由各级政府机关所拥有的饭店数量占全国饭店数量总数的一半(见表2)；在旅行社业中，几乎每一个大型旅行社的背后都有某一政府机关的影子。 编辑。 旅游全行业宽松的发展环境使得我国饭店业与旅行社建设飞速发展，但其产生的经济效应及对地方政府的贡献度却事与愿违。其中，我国饭店增长速度大大超过了客源市场的增长，加之多数饭店资本金严重不足，多为负债经营，受利率影响大，从1996年开始，全国旅游涉外饭店业的客房出租率、营业收入和利润总额逐年递减，尤其是在1998年，首次出现全行业亏损局面，营业收入利润率降至5.84。2000年底，在大幅减亏的基础上，全行业亏损仍达26亿元。这表明我国饭店业已经由高速增长的上升阶段进入了有节制增长的成熟阶段，产业竞争环境发生了根本性转变。我国旅行社发展历程亦是如此。自1991年开始到2002年，全国旅行社总数已超过1987年旅行社总量的9倍达到11552家。然而，旅行社行业规模的扩张带来的并不是行业供给与市场需求相得益彰的理想结果。相反，12年来，旅行社的平均利润率处于节节下滑的状态。表3描述了12年来我国旅行社行业的平均利润率水平，从表3中可以看出，自1996年起，旅行社业的平均利润就下降到了3以下，有些年份甚至低于2。 2、地方政府经营旅游资源产权。基于我国社会经济发展内在推动力由地方政府经营企业转向经营土地(详见表4)与相关自然资源产权转让、我国饭店业、旅行社进行现代企业改制并伴随着利润率下降、国家为促进我国旅游产品结构由观光型向观光度假型转变而批准11个国家旅游度假区的大背景下，地方政府发展区域旅游业的导向与重心从经营企业转变为经营景区土地与资源产权。而中央政府与地方政府围绕旅游资源产权的博弈过程大致可分为两个阶段：第一阶段是上世纪九十年代中期到2001年地方政府对旅游风景区大规模转让经营权阶段；第二阶段是2003年至今中央政府对经营权转让进行干预阶段。 简历大全 第一阶段：地方政府经营旅游资源产权这一阶段可分为两类： (1)地方政府经营旅游景区自然资源。自1997年湖南省地方政府将张家界黄龙洞和宝峰湖景区经营权分别以委托经营和租赁经营的方式出让给(北京)中国大通实业有限公司以来，我国地方政府纷纷探索景区企业制度改革。据不完全统计，截止到2004年底，全国已经出让景区经营权或鼓励出让景区经营权的省、直辖市、自治区有20个以上，已有超过300多个景区(点)以不同形式转让了经营权，景区长期租赁合同一般为25年至30年，长期可达50年至70年。各地方政府在此期间纷纷出台相关政策表示鼓励经营权转让，如2001年，井冈山所在地吉安市表示要进一步拍卖旅游景点经营权；江西鹰潭市表示可以出让包括龙虎山在内的全市任何一处旅游景点的经营权；山东省政府鲁政发(2001)103号文件明确要求，要积极推行景区(点)所有权和经营权两权分离改革，通过租赁、承包、拍卖经营权等形式，吸引多种经济成分参与景区(点)开发和经营，为旅游景区两权分离改革提供了政策保障。 (2)地方政府经营旅游住宅地产。地方政府经营旅游景区资源的另一种形式则是伴随着我国土地财政与度假旅游发展兴起基础上出现的依附于旅游景区土地资源价值的旅游+房地产开发模式。 思想汇报 旅游住宅地产由于产权的交易往往能够获得较高的经济利润，因此地产逐渐在以旅游为主题概念的旅游住宅地产经营模式中占据主导地位，产生了利润上的交替特点。深圳华侨城旅游+房地产经营模式就表现出如下历程：第一阶段，先旅游后地产地产开发是在旅游景区经营长期积累的基础上后期开展的；第二阶段，旅游决定地产开发类型属于旅游住宅地产范畴，这是由华侨城主题公园非商务、非度假的观光游乐功能所决定的；第三阶段，地产超越旅游华侨城地产2002年、2003年以及2004年前9个月盈利贡献分别占华侨城控股公司总税前利润的71、99和70，地产已经取代旅游成为华侨城的核心业务。这一利润核心转换的特点在杭州宋城集团、浙江南都集团的旅游地产经营活动中都有着相似的体现，预示着未来较长时期内我国旅游住宅地产经营模式的成长规律。 无论是经营旅游区自然资源或是开发旅游住宅地产，上述两种形式都是地方政府与相关企业两个博弈主体形成共同利益诉求并结成利益同盟。二者合作博弈的实质就是相关企业在地方政府的帮助下，通过突破国家对资源产权转让限制的制度壁垒获得潜在收益，进而地方政府也分享这一收益。显然，潜在制度收益的获得依赖于制度创新，其关键就是要确立排他性的产权，明确微观主体的收益预期。因此，地方政府与相关企业合作突破进入壁垒的过程实际上是通过明晰产权关系实现外部利润内部化的过程。 简历大全 第二阶段：随着全国各地景区旅游资源产权改革如火如荼，经营权转让愈演愈烈之时，作为行业主管部门的建设部、文物部门、林业部门等均表示强烈反对。其中，建设部于2002年3月在关于对四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函中指出，任何地区、部门都没有将风景名胜区的经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业经营管理的权利；2002年8月，建设部在全国城乡规划和风景名胜区保护工作电视会议上特别强调严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地；国家文物局更是明确指出：对有些地方和单位以所谓所有权与经营权分离的名义，擅自转移文物保护单位经营权，甚至将文物的经营向国内外招标、承包，对此，我们坚决反对；建设部2005年9月在全国风景名胜区综合整治暨风景名胜区纪检监察工作会议上划出四条底线，不允许对门票经营权进行任何实质性转让；建设部2006年发文对违规出让景区旅游资源产权责任方进行通报批评与整改。 正如上文所述，我国旅游业发展历程中出现了两股主要的利益博弈群体，这一阶段的博弈过程主要表现在中央政府及行业主管部门对地方政府大规模进行景区旅游资源产权改革现象一方面重申不得对景区进行整体转让；另一方面则是中央政府及行业主管部门选取部分省区进行景区旅游资源产权制度改革探索与创新试点工作，希望将旅游资源经营权转让纳入正常的管理轨道。 思想汇报 三、基于新博弈视角的中国旅游制度变迁理论体系构建 目前由于我国国家级别如国家旅游法长期缺位，这在操作层面上给我国地方政府这一事实上的博弈主体提供了各自立法与博弈策略选择的广阔空间。而我国现有旅游制度研究当中以未明晰的政府主体与微观主体之间的二元博弈分析则存在着理论缺陷，它忽视了我国地方政府作为一个客观存在的博弈主体在与中央政府、微观主体之间进行动态博弈与旅游制度设计过程中所起到的关键性作用。因此，研究我国旅游业发展历程及其制度变迁问题毋庸置疑需要重点关注地方政府所起到的作用，这其中包括三个问题值得系统研究： (一)明晰并引入地方政府博弈主体概念，构建旅游地多元动态博弈模型 有强烈愿望成为制度企业家的地方政府在行为与目标上与中央政府形成事实上的新博弈格局，因此首先需要在明晰政府这一概念与范畴，将其明确为中央政府与地方政府两个具有博弈关系的利 编辑。益主体的基础上探讨地方政府在我国旅游业发展过程中所起到的特殊与关键性作用，并以旅游地时空演化理论为指导，运用演化博弈思想与方法研究中央政府、地方政府与微观主体之间多元动态博弈过程及其经济后果；其次，针对原有旅游地制度供给一需求分析框架中对地方政府官员行为动机分析不足的问题，将地方政府官员视为利用政治组织实现经济功能的政治企业家，即他们在与中央政府和微观主体动态博弈中，将努力通过追逐潜在制度收益来发展本地旅游业和显示政绩，从而使自己的政治资本增值。最后，基于上述研究成果，尝试构建与旅游地时空演化理论相耦合的多元动态博弈模型。 (二)研究与构建旅游地适应性管理制度理论体系 事实上，不同的旅游制度都有各自产生的现实背景，并且应该承认各自的制度安排在一定时期内确实都起到积极作用，中国50年来旅游制度进行的一系列变革实质上就是制度模式的变迁过程。它是旅游地各博弈主体基于内外条件约束下的权益应变及利益动态调整的结果，是旅游地博弈主体利益冲突的妥协和均衡。因此，对于旅游地可持续发展而言，不存在普适、静态、单一的最优制度模式，存在的只有与旅游地演化过程匹配与否的动态适应性管理模式。这一客观现实要求我们转变机械、静态、面向问题的传统思维方式，以演化思维范式与旅游地时空演化理论为指导，以旅游地多元动态博弈模型为基础，通过深入考察旅游地各博弈主体之间关系变迁、旅游地时空演化规律和它所处的内外环境之间的耦合关系来确定旅游地特定阶段管理制度的关系与结构类型，尔后分析其演化的内在机制与规律性，并在此基础上构建一套以旅游地结构、功能和演化过程的可持续性以及社会和经济的可持续性为目标的，具有动态性、前瞻性、预测性的适应性管理制度模式体系。 (三)建立与细化管理目标体系，构建旅游地适应性管理模式具体实施流程 实现旅游地适应性管理制度从纯理论概念转化为方法体系的关键途径是建立和细化一个旅游地管理目标体系。在借鉴预警理论与方法，全面把握旅游地演化规律的基础上，通过正面的评价诊断与反面的跟踪预警，静态与动态相结合的方法来研究旅游