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降低我国中小企业守法成本的必要性及路径分析【摘要】守法成本是指公众依照 法律 进行活动而增加的支出或放弃的利益。基于美国的数据 分析 表明，中小 企业 面临着绝对的守法成本支出和相比较于大企业而言的相对的守法成本支出过高的 问题 。我国可以借鉴美国的经验，通过建立促进中小企业 发展 的专门机构，深化市场 经济 体制改革，规范行政收费行为以及通过建立弹性行政立法制度等措施来降低中小企业守法成本过高的问题。 【关键词】中小企业守法成本路径 一、守法成本的涵义 众所周知市场经济是法制经济，每一个市场经济国家都需要通过法律来干预市场经济的运行。法律作为一项公共产品，其消费和所有其它产品的消费一样是需要付出成本的。法律成本是法律运作行为的全部费用，包括立法、司法、执法、守法各法治环节中当事人实现权利、行使权利、履行义务和承担责任所消耗的人力、物力、财力和时间的资源。守法成本则是指公众依照法律进行活动而增加的支出或放弃的利益。那种认为法律实行没有成本，国家可以随心所欲地供给法律，人们也不需要为消费法律（守法和违法）支付代价的想法，是不食人间烟火的幻想。比如 会计 法规定，企业必须配备专门的会计从业人员、设置会计账簿、进行纳税申报及保管会计资料等，显然企业为了遵守这些法律规定必须支付相应的成本。 二、降低中小企业守法成本的必要性 1、中小企业在经济和 社会 生活中的重要性 中小企业数量庞大，通常占企业数量的90以上。在市场经济国家，中小企业在促进竞争、创造就业机会和稳定社会秩序等方面发挥着重要作用。我国现阶段仍处在经济转型阶段，促进中小企业的发展有着更为重要的意义，因为中小企业在引入竞争机制从而有效地配置资源、在按照市场主体组织形式要求从而重构企业制度和在解决由于国有企业破产、倒闭及人员精简的再就业方面发挥着不可替代的作用。正因为如此，促进和保护小企业的发展是各国政府长期推行的一项经济政策。 2、中小企业守法的绝对成本支出庞大 随着凯恩斯的国家干预经济的学说为各国政府所接受，各国为规范企业的行为制定了大量的法律、法规和规章，涉及经济管制、工厂安全保护、环境保护和税收征管等诸多方面，企业为遵守行政法规和规章而支出的法律成本在所有法律成本支出中占主要份额，而且这一守法成本的支出呈现出加速上涨的趋势。据美国联邦小企业局（SBA）2001年调查表明，2000年美国人（主要是企业）仅为遵守联邦行政法规而支付的费用就高达8430亿美元。2005年公布的同样性质的调查表明，企业和个人为遵守联邦行政法规而支付的费用已达1.1万亿美元，占整个国民收入的11。高额的守法成本支出不仅直接 影响 了中小企业的盈利能力，而且降低了小企业的技术改造和技术创新投入的支出，进而降低了中小企业的市场竞争力和生存力。 在市场体系还不完善的经济转型国家，中小企业除了要支出不断增加的经济管制法律和法规方面的守法成本，而且还要支出名目繁多的以法律和法规的名义征收的“守法成本”行政性收费成本，而这些行政性收费常常与腐败关系密切。与大企业相比，由于中小企业在处理上述问题方面缺乏进行抗争的信息、经验和有效途径，因此，腐败给中小企业经营带来的压力要比大企业大得多。腐败是制约中小企业发展的重要的制度环境。 3、中小企业守法的相对成本偏高 为了了解不同规模的企业守法成本的现状，美国联邦小企业管理局分别于1995年、2001年和2005年公布了委托W.Mark Crain等专家就小企业遵守联邦行政法规支出的费用所作的调查分析报告，三次调查分析报告都表明中小企业，尤其是小企业在守法费用支出上都远远高于大型企业。1992年，小企业的人均守法成本是5532美元，大企业为2979美元，小企业是大企业的185.70%；2000年度，小企业的人均守法成本是6975美元，大企业为4463美元，小企业是大企业的156.29%；2004年度小企业的守法成本为人均7647美元，而大企业为5282美元，小企业是大企业的144.77%。 中小企业的盈利能力通常是远远弱于大企业的，而小企业通常又是劳动密集型企业，在人均守法成本又远远高于大企业的情况下，这更加加重了中小企业守法成本相对偏高的程度。 我国中小企业还负担着大量的不合理的行政性收费，这会进一步加重我国中小企业相对的守法成本。我国现行的部门立法和文件将一些不合理的收费项目合理化和合法化。有些行政部门在设立之初，没有获得国家财政拨款，国家下发相关文件设立该部门并确定相应的罚款项目，希望借此养活机构内的公务员。工商、质检、城管、卫生防疫中的一部分是很典型的这种机构，这些机构收费对象主要是中小企业和个体工商户。有数据显示，中小企业额外承担着除企业税收外的各种收费、各种摊派以及公关招待费等三项支出，而为这三项支出所负担的费用已经相当于企业利润的13，个体户所缴纳的费用比重更高，甚至达到23左右。 三、降低我国小企业守法成本的路径分析 1、设立促进和保护中小企业发展的专门机构 建立一个独立的、有权威的中小企业促进和保护机构是美国政府采取的重要措施。促进和保护中小企业发展的政府机构在经济大萧条时期就有了雏形，进而于1953年建立了小企业管理局（美国习惯上用“小企业”而不是我国常用的“中小企业”这一概念，本质上两者之间没有差别）。1967年又在小企业管理局中设立了一个独立的咨询办公室，办公室的主任由总统任命并由参议院批准，其主要任务是向国会、白宫、联邦机构、联邦法院及州的政策制定机构提供促进和保护小企业发展的意见、建议及其它值得关注的热点问题。美国的小企业管理局及其咨询办公室与联邦的许多强势机构一样由国会通过立法来建立，并不隶属于某个行政部门，具有高度的独立性和权威性，从而使其能够在促进和保护小企业发展中开展卓有成效的工作。 思想汇报 目前 ，我国虽在商务部中设立了中小 企业 管理局，但它显然并不是一个独立的、权威的促进和保护中小企业的机关，没有从立法上赋予其相应的促进和保护职能。借鉴美国经验，我国需要通过立法来建立一个强势的中小企业保护和促进机关，并在该机关中设立一个专门机构，负责 研究 如何降低中小企业守法成本 问题 。 2、减少中小企业的绝对守法成本 （1）完善市场 经济 体制，依靠市场机制作用的发挥来代替或减少政府的经济干预，从而减少中小企业的守法成本。经济学的基本原理表明，市场对资源的配置是最有效的。相对于政府的经济干预而言，市场机制作用的发挥不仅能让资源得到更有效的配置，而且可以避免或减少通过立法和行政手段来干预经济而产生的立法、执法和守法成本。对企业而言，政府干预常常伴随着守法成本的支出，有的表现为直接的税收和行政收费；有的表现为间接的为遵守 法律 而增加的生产成本和管理成本。经济干预是在市场失灵的情况下才需要借助的一种力量和手段。 在我国，由于长期的计划经济的思维定式，在加强法制和建立 社会 主义市场经济体系的口号下，一旦市场出现了问题，决策者首先想到的就是加强政府管制和干预。因此，完善市场经济体制，充分发挥市场机制的替代效应（替代政府对经济的干预），可以大大地减少企业的守法成本支出，这一点对中小企业尤为重要。 （2）进一步深化经济体制和财政体制改革，减少中小企业的守法成本。深化经济体制改革就是要撤销那些在计划经济 时代 存在而在市场经济条件下已经不再需要的行政审批机关，减少或避免因行政审批程序给中小企业带来的成本支出。增加财政投入就是要改变部分行政机关依靠行政收费运转的现象，由国家财政承担这些行政机关的行政经费，从而消除由中小企业和个体工商户来养活行政机关的不正常现象。目前我国部分行政机关不是由国家财政预算而是靠行政收费和罚款来维持行政机关运转的，这既不符合行政支出应由国家财政负担的惯例，同时直接增加了包括中小企业在内的企业的负担，更为严重的是还会诱发行政机关弱化行政执法职能和强化营利行为。 （3）制定行政收费法，规范行政收费行为，减少中小企业的守法成本。从根本上讲，要将少收费，建立服务型政府作为立法的基本原则。行政收费给人的印象更多的是管理和有偿，而且这些表面印象往往掩盖某些行政收费的内部合理性，扭曲服务型政府的形象。因此，政府在进行管理时应当尽量少收费、多服务，除非一些涉及公共资源使用及服务部分人群且需要支出巨大成本的项目外，一般不应另行向管理对象收费。从具体制度上讲，一是要让政府收费项目法定化，明确规定政府收费的范围，可以采用概括的方式确定可能收费领域，从而根本性地遏止地方政府随意扩大收费范围；二是让收费主体法定化，明确哪些机关可以收费，哪些机关不可以收费，并坚决制止以实体名义变相收费，以方便公众监督，从而有效杜绝多头收费。 3、降低中小企业的相对守法成本 鉴于小企业相对守法成本远远高于大企业，因此通过立法上的特别安排来降低中小企业的守法成本成为一条可行的途径。美国国会于1980年就通过了由SBA的咨询办公室草拟的行政立法弹性法案（Regulatory Flexibility Act-RFA），其立法宗旨是要求联邦行政机关在制定行政法规时要充分考虑小企业的弱势地位，研究行政法规实施后对小企业可能造成的不利 影响 ，在不影响行政法规实施目标的前提下做出对小企业的弹性制度安排，从而有效地降低小企业的守法成本。 据美国SBA统计，因为联邦行政机关在制定规章时安排了针对小企业的弹性制度，2002年度小企业因此减少了211亿的成本支出。 交通 部1998年3月在制定美国残疾人法案实施细则时针对小企业做出弹性制度安排，受到小运输企业的欢迎，在不影响给残疾人提供运输服务的同时，估计会给小运输经营者节省1.8亿美元的支出。 我国完全可以借鉴美国的FRA的立法经验，通过立法确立我国的行政立法弹性安排制度，从而有效地降低中小企业相对于大企业的守法成本过高的现象。全国人大可以制定出一个旨在降低中小企业守法成本的行政立法弹性制度安排法，或者对中小企业促进法进行修订，加入行政立法弹性安排制度。在行政立法弹性安排制度中规定中要求：第一，行政部门在制定行政法规和规章时要广泛征求社会公众、尤其是中小企业的意见和建议；第二，针对行政法规和规章实施后可能给中小企业造成的不利影响进行评估，并做出弹性制度安排；第三，定期对行政法规和规章进行评估，审查其是否与现行的经济、技术条件相符合，如果不符合，应及时进行修订或予以废止。 【 参考 文献 】 冯玉军：法律的经济学论略J，西北师范大学学报（社会 科学 版），1999（7）. W.Mark Crain and Thomas D： The Impact of Regulatory Costs on Small Firms a report for The Office of Advocacy,U.S.Small Business Administration，Hop