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从“邻避冲突”谈政府治理机制的完善 摘要：本文从“邻避冲突”的内涵与特征入手，分析当前“邻避冲突”中政府治理的表现和原因。在此基础上，提出基于利益均衡的三个“邻避冲突”治理工具，从而提出“邻避冲突”中政府治理机制完善的三个具体措施。 下载 关键词：“邻避冲突” 政府治理机制 完善 伴随着城市化的发展，国家需要兴建大型的工程项目来满足城市人的生活需要，以及拉动经济的增长，比如垃圾焚烧厂、污水处理中心、火葬场等。但是，这些公共设施在给人们提供方便的同时，也给公共设施附近的居民制造出负面的影响，即少数人受不利影响，但社会大众享有便利。但是没有人愿意把这样的项目建在自家门口，如果这类事件处理不当，就很容易发生矛盾。这就叫“邻避冲突”。 “邻避冲突”，其实就是居民为了维护生活品质的一种心理情绪导致的一种具体行动。因此，“邻避”更多的可以认为是不要在自己家后院搞非环保建设项目的主张。学者将“邻避冲突”划分为四个类型： 环境污染型、风险集聚型、心理不悦型和污名化型。邻避设施具备以下特征： 一是高发性。随着公众维权意识不断提升和经济高速发展带来的社会负面弊端日益加深，“邻避冲突”尤其是环境污染型“邻避冲突”成为高发类别，受到学界与业界的广泛关注。 二是高危性。邻避设施给其附近的居民制造出负外部性影响，有可能对周边居民的生产生活带来安全风险与威胁，使居民感到担忧甚至恐慌。 三是可治理性。相较于核电站、加油站等一旦发生风险会造成巨大人员和财产损失的风险聚集型邻避设施可做好提前风险防范；环境污染型、心理不悦型和污名化型项目所引发的社会冲突更容易平抑，需做好倾听公众诉求，给予合理补偿，科学规划并治理，则有可能得到公众的理解与接受。 “邻避冲突”带来的挑战具有波及范围广、负外部性强等特征，无论从“能力”还是“意愿”角度分析，政府须在“邻避冲突”治理中都扮演着不可替代的角色。而法律政策缺失、项目信息不公开、个人利益“被代表”、公众声音遭淹没、冲突处理欠妥等政府履职失当的“邻避冲突”带来的挑战负面影响是很大的，作为为人民服务的政府，在“邻避冲突”治理中都扮演着不可替代的角色。而法律政策缺失、信息不公开、个人利益“被代表”等现象往往是冲突升级的催化剂。因此，探究政府在“邻避冲突”治理中的问题，并提出相关建议，是亟待解决的问题。 二、以重庆南岸区为例谈政府治理机制问题 2014年11月，在关于调整城市规模划分标准的通知里，重庆被定为超大城市，正按照新一轮城市规划开展大规模建设，城市建设任务非常繁重。随着城市范围的大幅度扩大，预计在2020年，重庆市主城人口将有1200万。人口的增加以及消费水平的提高将使得生活垃圾在数量和质量上发生大的变化。作为主城之一的南岸，长生桥垃圾填埋场目前担负着主城区生活垃圾处理“兜底”重任。场日均处理量约2000吨。但是，由于垃圾填埋场的建设及运行，近几年来，引起了周边居民的强烈抗议，发生了 “邻避现象”，群众通过不同的方式反应诉求，加大了政府与居民间的矛盾冲突。 其实，政府职能应贯穿于“邻避冲突”中整个项目的全过程。具体而言，也就是选址前后、出现问题的答疑和事后处理等均属于其职责所在。且要达到调整利益关系、化解群体矛盾，维护社会秩序的目的。政府在其中的职能缺失主要体现在以下三个部分： 一是政策供给职能缺失。一方面，相关法律法规不完善。目前，国内已经有环境影响评价、环境影响评价公众参与暂行办法等来规范项目的修建并引导公众行为的制度，但缺乏对风险评估的顶层设计；另一方面，部分地方仍以“办法”、“制度”、“规定”等形式发布风险评估与处置的指导意见，缺乏整合，欠缺必要的法律效力和约束力。 二是冲突预警职能缺失。就目前国内出现的 “邻避冲突”事件来看，政府处理主要在后期处置阶段，基本上前期措施较少。近几年，政府开始逐步树立“风险预警”理念，在十八大报告中均多次提及“建立重大工程项目建设决策的社会稳定风险评估及预警机制”，但由于传统的管理方式的影响，在建立具体操作等方面还很不成熟。 三是冲突善后职能缺失。矛盾不仅影响公众的情绪及政府公信力，同时也会留下许多的后遗症，值得我们反思和认识。现阶段“邻避冲突”尚未形成科学的补偿机制，一方面风险缓和后，政府没有建立与利益相关者的事后沟通机制以进一步疏导公众抵触心理；另一方面，政府缺乏对于该类事件的总结和反思。 四是冲突管理职能分散。“邻避冲突”的发生和发展是具有过程性的，涉及到预警、应急、安保等不同政府部门的联动管理行为。但由于职能分散、责任划分不清且缺乏统一的指挥，这就势必降低了对突发事件的反应速度，增加不必要的损失。 三、 造成“邻避冲突”的原因 从政府的角度，在项目落地阶段，政府主要依据专家意见和相应部门进行决策，挑选出他们认为较好的选址，然后对外公布。而公布消息之时，也是相关社区居民刚刚知道。当遭到居民的强烈抗议后，政府又提出居民的社会责任和义务，进行宣传和解释。 从居民的角度，第一是担心环境破坏对身体有不利影响；第二是担心不动产房屋等的贬值；三是心理因素，主要是无法接受邻避项目就在自家旁边的理由，内心感到不公平。几种复杂因素相交织，导致矛盾的加剧。 四、加强政府治理机制的几点建议 其实 “邻避冲突”的本质是随着民众的权利意识日益觉醒，民众对自身权益保障与公共决策民主透明的要求。因此，如何应对“邻避冲突”所带来的调整利益结构、保障公民的正当权益等一系列问题，履行好政府公共服务职能，有效化解“邻避冲突”，本文提出以下几点建议： （一）公众参与的制度性政策 为了切实保障公众利益，政府部门应该创制完整的参与性制度工具，让公众参与到邻避项目的所有环节，构建深度的公众参与模式。 第一，在立项阶段，构建议程参与机制。公民有权了解与自身利益相关的公共决策信息。现代社会是一个有序发展的社会，法治的实质是秩序，一个政府，既是秩序的建立者，更必须是秩序的遵守者。社会成分、社会利益、社会关系、社会信息的多元等等，在不同程度上改变着我国现行的管理模式。 第二，在方案制定阶段，构建规划参与机制。政府要遵循法治治理社会的这一思维基点，要履行好自已的相关义务，比如政府信息公开的相关义务，重大事项特别是直接关系老百姓切身利益的事项，要向社会公开，保障老百姓的知情权，收集他们的意见、想法，在此基础上才能减少人治的盲目行为，有助于决策的理性化、科学化建立，获得群众的理解、信任和支持，减少与人民群众不必要的冲突。 第三，在项目执行和监督阶段，加强监督和问责的机制。在过程中，建立公民参与的监督机制，在验收评估机制中引入公民参与是建设责任政府与服务型政府的必然要求，为了避免不正义与利益失衡的问题，邻避设施责任方要将公众愿望纳入评估标准，让公众参与贯穿评估过程，以公众满意度作为考核指标，做实这项工作。 （二）发展多元的社会治理模式 对政府来说，承担着巨大的社会责任，但拥有的资源又相对有限，新的社会经济生活和旧的行政管理体制之间的矛盾已经越来越突出，这种供给和需求之间的矛盾导致社会治理水平面临严峻的挑战，不同的治理主体可能具有不同的利益诉求和不同的治理目标。如政府是以公共利益的最大化作为治理目标，企业以利润最大化，各种社会组织的利益也都相应的有所不同。因此，必须根据不同的需求发展多元的治理模式，为更多的人提供表达诉求和参与决策的机会，提高协调利益矛盾的效率和能力， 保证实现公共利益最大化基础上的广泛共识。这自然成为增强人们对政府公信力的重要举措。 （三）建立广泛的公共责任机制 公共责任机制的可以分为三大类：保护政府自身的利益； 保护受公益机构活动影响的个人和团体的利益；保护公益机构的利益。这些目标的实现，首先需要价值层面上发展一种新的社会赋权，只有政府价值取向和社会价值认同上的变化，组织价值才最终确立。通过精密的社会问责制度，独立的第三方评估制度，媒体与公众的监督评估机制，责权才能得到完整的统一。近年来在发达国家的邻避冲突越来越少，兴建邻避项目时遇到的阻力已经变得越来越小，主要原因在于国家政府相关部门开始承担批准相关项目方兴建邻避设施草案的责任，法律方面也提供了更多公众参与邻避项目决策的机会。 参考文献： 李世新.从技术评估到工程的社会评价：兼论工程与技术的区别J.北京理工大学学报（社会科学版），2007（9）. 陶鹏，童星.“邻避”行动的社会生成机制J.江苏行政学院学报，2013（1）. 潘伟健 张秋云.环境影