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浅析高速公路BOT融资模式风险及防范策略 随着我国高速公路建设步伐的加快，多渠道融资已成为高速公路建设的重要特征。由于BOT模式可以有效地控制项目投资规模，规范政府部门的行为，提高高速公路管理水平，积极利用BOT方式已逐步成为高速公路融资的重要模式。目前在我国采用BOT模式建设高速公路还处于起步和发展阶段，随着我国BOT融资相关政策的支持和法律法规的不断完善，高速公路BOT融资的风险控制技术不断走向成熟，BOT模式在高速公路建设中的应用前景将会越来越广阔。本文将针对高速公路BOT项目存在的风险及防范策略进行初步探讨。 下载 一、高速公路BOT融资模式及其风险特点 投融资安排是高速公路建设的核心要素。融资是指为支付超过现金的购货款而采取的货币交易手段或为取得资产而集资所采取的货币手段。投资首先表现为一定的资金垫付，最终目的是为了取得一定收益的特殊经济活动，包括资金的筹集、使用和分配全过程。高速公路建设的融资渠道与融资方式，无外乎资金从哪里来，如何取得资金两个关键命题。 （一）BOT基本概念 BOT，即“建设、经营、移交”，又称为“特许权融资模式”，是政府与投资商合作经营基础设施项目的一种特殊运作模式。在我国，BOT方式已越来越广泛地运用于收费公路、电厂、铁路、污水处理设施和城市地铁等基础设施项目。 （二）高速公路项目BOT融资优点 能够拓宽资金来源，引进外资和利用民间资本，减少政府的财政支出和债务负担，加快发展交通设施建设。可以发挥外资和私营机构的能动性和创造性，提高建设、经营、维护和管理效率，引进先进的管理和技术。由于项目建设周期长、投资大、风险大，BOT模式可以降低政府风险，使政府无须承担融资、设计、建造和经营风险。 （三）高速公路项目BOT融资结构 一般由三部分组成。一是政府的特许权经营协议，这是整个BOT融资的关键；二是确立项目的投资者和经营者，项目的投资者和经营者是BOT项目的主体；三是贷款银行，贷款的条件除取决于项目本身的经济强度。合理融资结构的建立将使得各种风险要素在项目建设参与者之间进行分配，实现项目风险的分担，这是一个成功的BOT融资结构不可缺少的条件。 在高速公路BOT融资模式中，政府通过签订特许权协议，在规定的时间内，将高速公路项目授予投资商，为该项目成立的项目公司，由项目公司负责高速公路的投融资、建设、运营和维护，并通过收取车辆通行费，收回投资、偿还贷款并获取合理利润。特许期满，项目公司将高速公路无偿移交给政府。 （四）高速公路BOT融资模式风险特点 BOT融资模式能够缓解高速公路建设资金紧张的矛盾，减轻国家的财政负担，满足经济和社会发展对高速公路的需求，提高高速公路的运作效率。但是，作为一种复杂的项目融资技术，BOT项目投资额大，建设周期长，涉及面广，工程技术复杂，一般BOT项目风险较高，并且高速公路BOT项目还具有建设过程的线长面广、营运过程的车流量不确定等特点，高速公路BOT项目存在较大的风险，主要有以下方面： 高速公路投资回收期长，一般30年左右，对项目影响的不确定因素多，项目风险期长；项目涉及政府、项目公司、银行金融机构、保险公司、工程建设承包商、经营管理公司、设备材料供应商等众多当事人，各方之间关系复杂，在实施过程中会产生许多风险；BOT项目是政府特许项目，具有垄断性或独占性，政府的有关政策、法规以及政治经济环境对BOT项目的风险影响极大；高速公路BOT实施有明细的阶段，包括投资-建设-运营阶段，各阶段、参与各方所面临的风险有所不同。 二、高速公路BOT项目主要风险分析 高速公路BOT项目存在的风险包括：政治经济环境风险、法律政策风险、金融风险、前期运作风险、完工风险、运营风险、不可抗力风险等。 （一）项目的政治经济环境风险 政治风险的表现之一是没收风险，即东道国强制剥夺外国财产的行为。1971年，智利政府接管了所有外国人拥有的铜矿，包括美国肯尼科特铜公司（Kennecott)和安纳康达铜公司（Anaconda)等。他们都在智利拥有和经营大量铜矿。但是，由于他们对待政治风险的态度不同，采取的措施不同，从而出现截然不同的结果。 在我国，政治社会稳定，经济快速发展，投资环境宽松，公路建设市场逐步开放，这方面的风险呈逐渐减少的态势，但针对具体高速公路项目，还需要结合当地经济社会发展水平进行分析，经济发展水平高的地区，项目风险水平较低，相应地，经济发展水平低的地区，项目风险水平较高；同时项目所在地区行政首长的变化，以及由此带来的对项目的行政支持的变化也是我们在进行BOT项目投资时必须考虑的因素。 （二）项目的法律政策风险 该风险是指由于与BOT相关的法律法规以及政府政策的欠缺或变更而导致的风险。这种风险可能会引起增加成本、降低收益，甚至使项目失败。许多国家和地区为了有效开展BOT融资，都制定了相应的规章制度。国内目前尚没有关于BOT项目专门的法规或政策，对此项工作缺乏明确而统一的规划和引导，在产权界定、收费标准的确定及调整机制、保证利润的分配、风险分担机制、合作期限等一系列问题关键细节上也缺乏明确的原则规定。因此，投资者往往要求政府在特许授权的法律文件中作出种种保证，如土地及后勤保证、不竞争保证、经营期保证、合理收益率保证等。政府保证与否及保证的充分程度，是BOT项目取得成功的重要前提。 （三）项目的金融风险 金融风险主要指由于汇率波动、利率上涨、通货膨胀等因素引发的风险。高速公路项目是典型的项目融资。即主要是依赖于项目本身良好的经营状况和项目建成投产后产生的现金流量作为偿还债务的资金来源，而不是依赖于项目的投资人或发起人的资信来安排融资。在融资结构中，将项目的资产、而不是项目业主的其他资产作为借入资金的抵押即所谓无追索权（或有限追索权）的贷款。贷款的额度约占总投资的60%-70%；贷款的期限将根据项目的具体需要和项目的经济生命周期来安排设计，比一般商业贷款期限长。 由于高速公路投资金额较大，项目贷款是高速公路建设重要的资金来源之一。项目贷款政策性强、涉及面广，不仅受国内经济、金融政策的制约，也受国外经济、金融形势的影响，还涉及公路项目的建设和营运等诸多因素，各种因素的不断变化给项目贷款带来较大的风险，利率和汇率的微小变化都将对项目收益产生重大影响。因此，投资方一定要认真分析和预测金融市场上可能出现的变化，采取相应的措施。如预测未来市场利率是上升还是下降，相应地可以采取固定利率投资或浮动利率投资的措施。 （四）项目的前期运作风险 高速公路BOT项目前期运作风险指项目从规划、立项、招投标到开工阶段的风险。对于政府和项目投资者，BOT项目缺乏可行性论证或可行性分析失误是该阶段主要风险，并影响其他阶段的风险。需要指出的是，项目前期运作风险并不会立即显现，而是出现在项目的其他阶段。如判断高速公路项目是否可行，要基于车流量预测是否准确，对于项目运作的成败至关重要。如果车流量远远低于先前的预测，营运过程不会有足够的现金流量支付经营费用，提供利润和偿还债权人本息。除此之外，项目前期运作阶段还存在招投标中不公正风险，政府擅自改变、撤回承诺或规避责任等不利风险，项目融资过程中可能由于各种原因使资金无法及时到位投入建设带来的风险等。 （五）项目的完工风险 高速公路BOT项目融资在完成有关手续、正式签署有关文件并经政府批准后便进入工程营建阶段，对项目公司而言，在这一阶段面临的最大风险是工程顺利完工的风险。完工风险是指项目延期完工、完工后无法达到设计运行标准或无法完工等风险。主要包括由于工程设计不合理、在工程施工中改变设计方案、项目发起人和工程总承包商技术能力和经验不足、资金不到位、气候条件恶劣等原因造成的项目建设延期、项目建设成本超支、项目达不到实际规定的技术经济指标，甚至项目完全停工放弃等潜在的风险。在这些风险中，施工承包商在管理和控制完工风险中起了主要的作用。因此选择资信良好、实力雄厚的承包商就成为能否减少完工风险的关键。为了减少完工风险，一般要求工程承建商提供固定承包价格、固定工期的合同，或“交钥匙”工程合同。也可以要求项目工程设计者提供工程技术保证。在原材料和设备、能源供应方面，可以要求供应商在保证供应的同时，在定价上根据项目产品的价格变化设计一定的浮动价格公式，保证项目的最低收益。 （六）项目的运营风险 高速公路营运风险是指高速公路在投入营运后，由于市场、技术、管理等多方面因素，导致营运成本增加、车流量减小、收入降低、本息偿还和收益得不到保证的风险。高速公路营运风险包括技术落后、管理水平低下等对高速公路带来不利影响，如养护技术落后，养护成本高，收费系统效率低等；还包括由于政治经济、法律政策、利率汇率、自然社会等外部环境变化对高速公路营运所产生的不利影响，如物价上涨、通货膨胀、车辆通行费下调、自然灾害等。其中包括较突出的竞争风险，政府在同一区域建设或许可建设与该BOT项目同样性质的项目，使该项目的客户分流，利用量减少。如在离已建好的收费公路较近的区域之内另建一平行公路，或者将现行的平行公路进行重大改造，提高其等级，这样就会发生两条公路争夺同一路段交通量的情形。这种情况需要在合同中明确规定由此产生的交通量下降或增长率降低而造成的损失应给予补偿。 （七）不可抗力风险 不可抗力风险是指项目的参与方不能预见且无法克服及避免的事件给项目所造成的损坏或毁灭的风险，如地震、水灾、瘟疫、社会动乱、战争行为等。一旦出现不可抗力，整个BOT项目可能中断或完全失败。项目公司无法控制这些不可抗力风险，可在合同中约定采用顺延工期和延长营运期补偿损失，或者投保将此类风险转移给保险公司。 三、高速公路BOT风险防范对策 （一）树立风险防范意识，加强风险管理 目前，我国高速公路BOT项目投资处于起步阶段，如果只注意项目投资可能带来的优惠和发展机遇，缺乏足够的风险意识，不知道将会遇到哪些风险，这是我国BOT项目投资所面临的最大风险。国内外有许多由于风险重视不够导致项目失败的案例。因此，项目投资者必须树立良好的风险防范意识，重视风险防范和控制。为了加强风险管理，需要建立专门的风险管理机构，广泛咨询和听取专家们的意见，对项目的各阶段、各方面风险进行系统的识别和分析，采取有效的风险防范措施，建立完善的风险控制体系，防患于未然。 （二）争取政府支持和法律法规保证 BOT项目融资在很大程度上依赖于政府的特许经营权、特定的税收政策和外汇政策等，并以这些特许权和相关的政策作为项目融资的重要信用支持。因此在BOT项目中，政府支持和法律保证显得比较突出，涉及项目的各个方面和各个阶段，项目的选择、建设、营运、移交的全过程都受到政府的影响，因而争取到政府和法律的保证尤为重要。同时，政府应设立专门的BOT主管部门，加强政府各职能部门的协调，为项目投资者和管理者提供各方面支持，提出优惠和资助BOT项目的措施，特别是需要完善法律法规，增强法律的约束力。加快制定和通过相关法律法规，明确规定BOT和招投标工作应遵循的原则和各环节应遵循的程序性规则，有利于政府和投资者规避风险，实现共赢的目的。 （三）加强合同管理，合理分担风险 风险分担是进行风险防范的关键和核心。BOT项目涉及利益主体多，项目各方需要有合作和双赢的思想，在考虑利益分配与风险分担时，不但考虑自己一方，也应该仔细考虑对方对风险的承受能力和对方应得到的权益。在分担风险时，将风险分配给最有能力管理和承担这种风险的一方，承担风险的一方将期望获得相应的回报。风险分担主要通过项目公司与有关政府机构之间的特许权协议，以及项目公司与项目的各个参与方谈判并签订一系列合同，利用这些合同，明确合同双方的职责范围、权利和义务。项目公司在与有关方面签订合同时，应加强合同管理，降低不可控风险出现的可能性，减少确已存在的风险所造成的不利冲击，采用最佳方法管理所承担的风险。 （四）强化对市场、信用、经营维护和金融风险的管理 市场风险的管理关键在于预防。在项目初期，做好充分的可行性研究，可以大大减少项目的盲目性；在项目的建设和运营过程中，签订建立在固定价格基础上的“或供或付”长期原料及燃料供应协议和“或取或付”的产品购买（长期设施使用）协议，可以在很大程度上减少市场不确定性因素对项目未来现金流量的影响。 信用风险管理在于，在项目的建设和开发期间、或以后，着重审核借款人和担保人是否有足够的担保或其他现金差额补偿协议；承包商是否有一定的保函来保证赔偿因承包商未能履约造成的损失；项目发起人是否在项目中起重要作用，或提供了股权资本或其他形式的支持。金融风险管理在于，在融资协议中，应当包含套期保值技术来应付汇率和利率风险，通过货币和利率互换调期、利率封顶、利率区间和保底以及其他技术。可参考市场、通货膨胀、能源费用、税率等一系列因素来设计偿债计划。 （五）重视风险管理人才的培养和引进