咸阳市旱腰带地区农村扶贫开发规划.doc

咸阳市旱腰带地区农村扶贫开发规划 （20012010年） 为了加快我市旱腰带地区经济社会发展步伐，促进全市新阶段扶贫开发和建设西部经济强市战略的顺利实施，根据陕西省扶贫开发领导小组关于加强渭北旱腰带浅山区扶贫开发工作的意见和咸阳市农村扶贫开发规划(20012010年)的总体要求，结合我市旱腰带地区扶贫开发的实际与农村贫困状况，特制定本规划。一、形势和任务（一）旱腰带地区位于我市中部，乾县、礼泉、泾阳、三原4县北部，属渭北黄土高原与关中平原过渡地带。东西长约100公里，南北宽约20公里，总面积1971.48平方公里，耕地152万亩，分别占4县总面积的58%和总耕地面积的50%。域内有34个乡镇、682个行政村、77.8万农业人口，分别占4县乡镇总数的52%、行政村总数的45%、占农业人口总数的46%。面积和人口均占全市的五分之一。由于这一地区地貌复杂，生态环境脆弱，水土流失严重，自然灾害频繁，尤以干旱最为突出，故称“旱腰带”。（二）建国以来，特别是改革开放以来，在市委、市政府的正确领导下，4县县域经济取得了长足发展，社会面貌发生了巨大变化，整体发展水平处在全市乃至全省的前列。但是，地处4县北部的旱腰带地区，虽经各级多方努力，社会各界积极帮扶，贫困群众自力更生，艰苦创业，使农村贫困状况有所改变。却由于干旱缺水严重，自然灾害频繁，资源匮乏，基础设施建设滞后，经济结构单一等原因，加之4县属关中平原县，既得不到国家扶贫政策的扶持，投入严重不足；又存在着“以平代山，以平盖山”的突出问题，二元结构明显，致使这一地区经济社会发展缓慢，山区、平原差距拉大，农村贫困问题依然十分严重。2001年，农民人均纯收入只有570元，仅占4县农民人均纯收入的三分之一；人均占有粮食仅有195公斤，只有4县农民人均占有粮食的二分之一。农民人均纯收入865元以下的低收入人口有67.9万，占全市的47%（其中，625元以下未解决温饱的贫困人口有53.6万人，占全市的41%）；农民人均纯收入在865元以下的贫困村有680个，占全市的42.8%（其中，625元以下未解决温饱的贫困村有500个，占全市的41.6%）。域内有47.17万人、6.68万头大家畜没有解决饮水问题；有5.08万人居住在河畔、山顶窑庄和地坑窑，过着穴居生活。形成了我市一个特殊的贫困区域，成为一块难肯的“硬骨头”。解决这一地区的贫困问题，将是全市一项十分艰巨而又长期的历史任务。 （三）进入新世纪，我国扶贫开发呈现出突出重点地区，覆盖所有贫困人口的新格局。这为我们加大旱腰带地区扶贫开发力度，从根本上解决全市扶贫工作发展不平衡的问题，提供了难得的历史机遇。市委、市政府审时度势，抢抓机遇，迎难而上，决定从现在起到2010年，集中力量，加大投入，加快旱腰带地区脱贫致富的步伐，以旱腰带地区扶贫开发为重点，全面带动和整体推进我市新阶段扶贫开发工作，为建设西部经济强市和实现小康社会奠定坚实的基础。并积极争取省政府将旱腰带贫困地区列入全省新阶段扶贫开发重点区域，加大了资金投入和政策倾斜力度。这是贯彻党的十六大精神，实践“三个代表”重要思想的具体体现，是全面建设小康社会的必然要求，也是“四轮驱动，构建强市”的一项重大举措。它不仅对当地经济社会的发展具有重要的促进作用，而且对全市新阶段农村扶贫开发规划的顺利实施，实现经济社会的整体推进和跨越式发展，具有重大的战略意义。全市各级党委和政府，尤其是4县各级党委和政府，一定要充分认识搞好旱腰带地区扶贫开发的长期性、复杂性、艰巨性，切实增强政治责任感、历史使命感和紧迫感，坚持把扶贫开发放在该地区经济和社会发展的首要位置，与时俱进，开拓创新，艰苦奋斗，苦干实干，举全市之力，加快旱腰带地区脱贫致富步伐，为建设西部经济强市、实现小康目标做出不懈努力。二、指导思想和基本方针 （四） 我市旱腰带地区20012010年扶贫开发总的指导思想是：以“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大精神和中、省、市扶贫开发工作会议精神，以扶贫开发统揽旱腰带地区工作全局，紧紧抓住西部大开发和“一线两带”建设的历史机遇，以稳定解决贫困人口温饱和增加收入为目标，以重点村建设为主战场，以解决干旱缺水问题、加大移民搬迁力度和大力发展优势特色产业为重点，全面加强基础设施建设，加快产业结构调整步伐，不断扩大劳务输出，提高贫困人口综合素质，努力改变贫困人口的生产生活条件，尽快实现稳定脱贫，为构筑西部经济强市、全面建设小康社会创造条件。（五）我市旱腰带地区扶贫开发应遵循以下基本方针： 1、坚持开发开放式扶贫。积极引导旱腰带地区贫困群众在国家必要的帮助和扶持下，千方百计吸引资金、技术、信息和人才，大力调整经济结构，开发当地资源，发展特色产业，增加贫困户收入，走出一条符合当地实际的、有自己特色的、加快旱腰带地区经济发展的新路子。 2、坚持综合治理，全面发展。切实把改善旱腰带地区生产生活条件同提高贫困人口素质结合起来，采取综合治理的方式，加强贫困乡村水利、交通、电力、通讯等基础设施建设。重视科技、教育、卫生、医疗、文化等各项社会事业的发展，促进旱腰带地区经济社会的协调发展和全面进步。3、坚持可持续发展。着力把旱腰带地区扶贫开发与资源保护、生态建设和计划生育工作相结合，努力实现资源、人口和环境的良性循环，提高旱腰带地区可持续发展能力。4、坚持扶贫开发到村、到户。按照参与式扶贫的要求，以旱腰带地区贫困村为主战场，以贫困户为基本对象，坚持把各项扶贫措施落实到村、到户，做到真扶贫，扶真贫。5、坚持与时俱进，开拓创新。教育引导旱腰带地区干部群众，树立适应市场经济发展的新思想、新观念和自立自强意识，坚定脱贫致富的信心。认真研究解决旱腰带地区扶贫开发的新情况、新问题，积极探索扶贫开发的新途径、新政策、新路子，不断开创扶贫工作新局面。6、坚持政府主导，全社会共同参与。切实改进和加强各级党委、政府对旱腰带地区扶贫开发工作的领导，不断加大工作和投入力度。充分发挥社会主义的政治优势，积极动员和组织社会各界，通过多种形式，支持旱腰带地区摆脱贫困，走向富裕。三、奋斗目标和实施步骤（六） 全市旱腰带地区20012010年扶贫开发总的奋斗目标是：力争用3年时间，主要解决旱腰带地区剩余贫困人口的温饱问题，基本解决人畜饮水困难，巩固提高温饱成果；用5年时间，彻底改善旱腰带地区贫困群众的居住条件，使基础设施建设有较大的改变，优势特色产业有较大的发展；到2010年，全面提高旱腰带地区综合实力，改变经济、社会、文化的落后状况，实现稳定脱贫，为达到小康目标创造条件。具体标准：基本生产生活条件显著改善。旱腰带地区贫困户人均1亩以上高标准基本农田，其中0.5亩节水灌溉田；人畜饮水困难得到解决，80%以上的群众用上清洁用水；基本实现乡村道路柏油化；通电入户率达到99%。社会事业全面进步。旱腰带地区人口自然增长率控制在7以内；九年义务教育全面普及，青壮年文盲控制在2%以下；乡乡有卫生院、村村有卫生室，大骨节、克山等地方病得到有效控制；乡乡实现信息网络化；广播电视、电话入村率达到100%；科技推广体系建立健全，实用技术普及率达到70%以上，力争每户贫困户至少有1名劳动力熟练掌握和应用先进农业实用技术。优势特色产业发展壮大。旱腰带地区贫困户人均1亩以上高效经济林果园，户均2头牛或5只羊；每个贫困乡形成23个拳头产品，每个贫困村有23个致富项目，每户贫困户都有致富门路。大力发展乡村企业，每县建设农副产品加工和资源开发型龙头企业35个，带动和促进旱腰带地区产业化经营进程。群众生产生活水平不断提高。旱腰带地区农民人均占有粮食稳定在350公斤以上，人均纯收入达到2500元，其中贫困人口达到2000元，贫困群众生活得到显著改善。（七）按照全面规划，突出重点，分步实施的原则，全市旱腰带地区扶贫开发分两个阶段组织实施：从现在起到2005年，主要任务是解决域内53.6万未解决温饱贫困人口的温饱问题，巩固温饱成果，完成200个扶贫开发工作重点村建设任务。使域内农民人均纯收入达到1800元，其中贫困人口人均纯收入达到1500元，正常年份返贫率控制在8%以内。从2006年到2010年，主要任务是全面提高旱腰带地区综合实力，完成剩余300个扶贫开发工作重点村的建设任务，为达到小康目标创造条件。使域内农民人均纯收入达到2500元，其中贫困人口人均纯收入达到2000元，正常年景返贫率控制在5%以内。四、内容和途径 （八）强化自立自强意识，牢固树立自力更生、依靠自身力量解决贫困问题的思想。新阶段，我市旱腰带地区扶贫开发的主体是贫困群众。争取国家的扶持是必要的，但关健还是要发动群众，依靠自身力量脱贫致富。各级党委和政府，必须正确处理扶贫与扶志的关系，坚持把扶志放在首位，不断加大宣传教育的力度，深入组织干部群众，认真学习党的十六大精神和中、省、市扶贫开发工作会议精神，学习新阶段扶贫开发工作的方针和政策，使旱腰带地区扶贫开发工作更加深入人心，成为大家的自觉行动。特别是要教育广大干部和群众，发扬自力更生，艰苦奋斗的延安精神，克服“等、靠、要”、怨天尤人、守土安贫、听天由命、悲观失望的旧思想和旧观念，强化自立意识和脱贫信心，激活内在动力，积极投工投劳，建设美好家园，努力用自己的双手摘掉贫困帽子，过上小康生活。（九）加强扶贫开发工作重点村建设，努力改善基础设施条件。重点村建设是新阶段扶贫开发工作的主战场，是贫困地区脱贫致富的根本举措。市、县各级要按照“政府统筹、资金捆绑、综合开发、整村推进”的原则和参与式扶贫的要求，集中力量，分期分批，切实抓好省、市确定的500个扶贫开发工作重点村建设。要坚持基础设施建设与产业开发并举。紧紧围绕解决旱腰带地区干旱缺水这个突出矛盾，主要采取：在有条件的地方，联乡、联村打井建站，集中供水；在水源条件相对较好地方，以村为单位打井建站；在没有打井建站条件的地方，以村、户为单位建集雨窖等多种方式，从根本上解决旱腰带地区人畜饮水困难。并要认真解决好与贫困群众生产生活直接相关的通电、道路等急需解决的困难，努力改善贫困村的生存条件，增强经济发展后劲。同时，大力搞好产业开发，培育具有区域特色和市场竞争力的主导产业，为贫困群众建立稳定的增收来源。要结合山川秀美工程建设，搞好植树、种草和水土保持，加快改善旱腰带地区的生态环境。要坚持村容村貌整治与农村精神文明建设相结合。从实施“五改三建一推广”（“五改”即改水、改厕、改圈、改灶、改路，“三建”即建家、建园、建窖，“一推广”即推广沼气）入手，教育引导群众改变生活陋习，逐步养成科学、文明、健康的生活习惯，树立积极向上的精神风貌。要多渠道筹集资金，加大重点村建设的投入力度。要把重点村建设与移民搬迁、小流域治理、以工代赈、退耕还林，农业综合开发等项目的实施结合起来，把扶贫资金和这些资金捆绑使用，充分发挥资金聚合优势。（十）稳步推进扶贫移民搬迁，加快改变特困群众的生存条件。实施扶贫移民搬迁，是帮助自然环境恶劣地区特困群众摆脱贫困的有效途径。要认真总结和借鉴我市近年来在扶贫移民搬迁中积累的成功经验和做法，坚持“群众自愿、稳步推进”的原则和“统一规划，适当超前，因地制宜，量力而行，分步分户实施”的方针，以搬得出，稳得住，能致富为目标，以居住在边远山区、资源贫乏、灾害频繁和生存环境极为恶劣的贫困户为重点，以整村搬迁，集中安置为主，主要采取：在贫困村选择条件较好的地方，建设移民新村，集中搬迁一大部分；向本乡镇条件较好的大村，搬迁一部分；向本县条件较好的乡镇所在地，搬迁一部分；向4县城区，搬迁一少部分；向秦、渭两区农村，搬迁一点；向咸阳市区，搬迁一点等六种安置形式，力争完成5.08万特困人口的搬迁任务。要努力搞好水、电、路、学校以及产业开发等配套建设，从根本上改善特困群众生产生活条件。要把移民搬迁与扶贫开发工作重点村建设、小城镇建设、生态环境建设和产业结构调整有机结合起来，加强搬迁户的后续扶持工作，真正做到搬迁一户，致富一户。要严格执行扶贫移民搬迁政策，坚决杜绝“搬富不搬贫”的现象发生。向县城所在地、秦、渭两区和咸阳市区安置搬迁户，要先行试点，逐步推开，并注意切实解决好搬迁贫困户的就业和收入问题，防止二次返贫现象的发生。 （十一）大力发展优势特色产业，调整优化农村产业结构。搞好农业和农村经济结构的战略性调整，是增加旱腰带地区贫困人口收入的根本途径。应依托该地区土地、石灰石资源丰富的潜在优势和毗邻西安、咸阳等大中城市的区位优势，按照“稳粮、优果、兴牧、促资源开发”的基本思路和方针，在确保贫困户人均1亩高标准基本粮田的基础上，适度压缩粮食面积，调整优化粮经比例，大力发展绿色农业、生态农业，不断壮大优势特色产业，培育新的主导产业。积极实施“优果工程”，稳定旱腰带地区现有苹果面积，不断提高商品率和经济效益；大力发展杂果，力争到2010年达到50万亩，形成显明的区域特色优势，成为贫困群众增收新的稳定来源。充分挖掘荒山荒坡资源优势，大力发展畜牧产业，在抓好天然草场改良的同时，每年完成人工种草6万亩，到2010年使旱腰带地区人工种草面积达到40万亩，牛羊存栏达到80万头（只），变资源优势为经济优势。切实加大石灰石矿产开发的力度，大力兴办水泥建材企业和运输业，力争到2010年使旱腰带地区水泥年产量达到1000万吨，使之尽快成为经济发展和群众增收的支柱产业。积极培育和扶持建设一批辐射面广、带动力强的资源开发型和农副产品加工型、运销型龙头企业，推行“公司+农户”等经营模式，积极推进旱腰带地区农业产业化经营，促进经济社会全面发展。（十二）深入开展科教扶贫，努力提高贫困人口素质。充分发挥科技在旱腰带地区扶贫开发中的先导作用,逐步将扶贫开发转移到依靠科技进步、提高劳动者素质的轨道上来。特别是要利用靠近关中平原和杨凌农业高新技术产业开发区的优势，紧紧围绕区域主导产业开发，采取项目管理的办法，吸引科技人员参与旱腰带地区扶贫开发；积极引进新技术、新品种，加快先进实用技术的推广和普及，不断提高旱腰带地区产业开发的技术水平和经济效益。要继续深入开展科技、教育、文化、卫生等“三下乡”活动，大力推进农科教结合。要积极发展职业技术教育，建立科技示范基地和培训平台，以农村实用技术和外出务工人员技能培训为重点，努力提高旱腰带地区技术培训的层次和质量，确保每个贫困户能有一名主要劳动力掌握和应用12门致富技能和实用技术。要积极培养和建立一批科技示范村、示范户，充分发挥示范带动的作用。要高度重视和关注旱腰带地区教育、文化、卫生等各项社会事业的发展，不断改善和加快基础教育条件。建立健全卫生防疫和地方病防治工作体系，要进一步搞好计划生育和优生优育工作，大力扶持旱腰带地区计生贫困户发展生产，增加收入，脱贫致富。（十三）不断扩大劳务输出，努力拓宽贫困户增收渠道。各级一定要重视和发挥旱腰带地区靠近西安、咸阳等大中城市及关中经济带，具有组织劳务输出得天独厚的条件和优势，切实把劳务输出当成该地区一项产业来抓，加强组织管理，搞好专业技能培训，进一步强化服务，加快劳务输出中介服务组织建设，不断拓宽劳务输出渠道，尽快建立与发达地区的劳务协作关系，引导劳动力合理有序流动，力争使有条件的贫困户至少输出一名劳动力。努力实现由过去的以劳力型输出为主向以技能型输出为主转变，由自发性、盲目性的输出向有组织、有计划的输出转变，使旱腰带地区劳务输出工作迈上一个新台阶。五、政策保障（十四）切实加大财政扶贫资金的投入力度。市、县都要把扶贫开发资金列入年度预算，确保逐年有所增加。省上已在原有对旱腰带地区扶贫投入的基础上，每年再拿出400万元，专项用于这一地区扶贫开发。市上决定，每年挤出1000万元财政资金，集中解决旱腰带地区干旱缺水和移民搬迁问题。4县要按照省:市:县1:1:1的比例要求，切实搞好每年配套资金落实，确保足额到位。为了保证各县配套资金的落实，省、市每年安排的扶贫资金，在县上配套资金到位后再行拨付，未落实配套资金的县，一律不予拨付。 （十五）实行资金捆绑，整合扶贫资源。市、县各涉农部门，要树立一盘棋的思想，按照“渠道不乱，用途不变，各尽所能，各记其功”的原则，按照“五到村”的要求，从现在起到2010年，完成11亿元的投资计划，做到资金捆绑，项目支撑，综合治理，整体推进。水利部门，要加大向上争取专项资金的力度，努力解决旱腰带地区人畜饮水困难，适当扩大灌溉面积。林业部门，要通过积极争取国债资金，尽快构建旱腰带地区生态防护体系，使域内绿色植被明显增加，生态环境基本改善。农业综合开发部门，要通过积极争取和加大旱腰带地区农业综合开发的力度，不断提高域内农业生产综合能力和水平。计划、交通部门，要积极争取以工代赈资金和交通道路建设专项资金，完成旱腰带地区县、乡级主干路的建设任务，实现村村油路化。教育部门，要进一步加大专项资金的争取和投入，完成旱腰带地区中小学校的新建修缮和教学设施配套任务，提高教学水平和质量。卫生部门，要重点解决旱腰带地区乡镇卫生院基础设施建设，提高医疗水平和服务质量。电力部门要送电到村，邮电部门要负责邮递、电话到村，广电部门要负责广播电视到村。 （十六）积极争取和加大扶贫贷款政策扶持。市、县农业银行、农村信用社要千万百计为旱腰带地区争取国家扶贫贷款政策，逐年增加扶贫贷款总量，支持能带动贫困人口增加收入的种养业、资源开发型、劳动密集型企业、农产品加工企业、市场流通企业以及基础设施项目。对各类企业到旱腰带地区举办的有助于带动贫困户增加收入的项目，也应予以大力支持。在保障资金安全的前提下，适当放宽扶贫贷款项目的条件，延长贷款期限。积极稳妥的推广扶贫到户小额信贷，支持贫困户发展种养业。4县也可从县级财政配套中，拿出一定数量的财政资金用于扶贫贷款贴息，依托农业银行或农村信用社筹措资金，解决贫困群众发展生产资金短缺的问题。（十七）严格管好用好扶贫资金。各项扶贫资金，都要按照国家扶贫资金管理办法，由市、县扶贫开发领导小组统筹安排使用，严格执行报帐制和公示制；严格资金投向、用途、范围、立项及审批程序，实行专户管理，封闭运行，保证及时足额到位，专款专用。财政扶贫资金实行项目资金管理，由市、县扶贫主管部门编制项目计划，市扶贫开发领导小组审定后下达。扶贫贷款由扶贫部门立项，金融部门评估、审批、发放，经扶贫、财政部门认定后贴息。（十八）认真落实各项优惠政策。各级都要切实抓好咸阳市旱腰带地区农业“两税”减免工作实施意见的落实，从2003年开始，对旱腰带地区人均纯收入在500元以下的贫困人口，实行“两税”减免政策，有效解决贫困群众休养生息的问题。要认真落实国家对贫困地区的优惠政策，在国家土地承包开发利用的政策范围内，可以把国有和集体所有的荒山、荒坡、荒沟、荒地以及25度以上的坡耕地的使用权，以承包、租赁、拍卖等形式转让给企业或个人，按照土地利用规划合理经营，使用期限可以延长至50年。要进一步加大对旱腰带地区的财政转移支付力度，逐步提高财政保障能力。 （十九）大力开展开放式扶贫。旱腰带地区要树立“不求所有，但求所在”和“你赚钱，我发展”的新观念，坚持以大开放促大开发，以大开发促大发展，按照“四换”要求，突出以资源换资金、技术，制定既有利于扶贫开发又具有很强吸引力的对外开放优惠政策，加大资金、技术、人才的引进力度，努力探索开放式扶贫新路子，逐步打破依靠政府单一投入的格局，形成多元化的扶贫开发投入机制。（二十）全面实施“415”扶贫工程。深入开展党政机关定点扶贫工作，从市级单位、驻咸大中型企业和乾、礼、泾、三4县，组织400个单位（其中市级单位100个），抽调1000名干部（其中，市级100名），到旱腰带地区包抓500个贫困村（其中，市级扶持100个贫困村），全力推进旱腰带地区扶贫开发工作，不断提高定点扶贫层次。4县要组织平原各乡、村和旱腰带地区贫困乡、村结对子，平原帮山区，先富帮后富，尽快实现共同富裕。大力弘扬中华民族扶贫济困的优良传统，广泛动员社会各界帮助旱腰带地区搞好开发和建设。各民主党派、工商联、群众团体、大专院校、科研院所、人民解放军、武警部队、各种所有制形式的大中型企业及非政府组织等社会各界，都要弘扬中华民族扶贫济困的优良传统和美德，发挥各自的优势，积极参与旱腰带地区扶贫开发。继续开展“希望工程”、“双学双比”、“一部一村”和多种形式的“送温暖，献爱心”活动，为贫困地区开发建设做出应有的贡献。各级党委、政府对在社会帮扶工作中做出突出贡献的单位和个人，都要给予表彰奖励。对于成绩特别突出的个人，可以评为“扶贫标兵”，享受同级先进工作者或劳模待遇。对被评为扶贫先进个人的，在各级年度考核中，可按优秀对待。六、组织领导 （二十一）进一步落实扶贫工作党政“一把手”负责制。市上已成立了全市旱腰带地区扶贫开发领导小组。4县及域内各乡镇，都要成立相应的组织，由党委书记担任组长，县长（乡镇长）和党政分管领导分别任副组长，切实加强对扶贫开发工作的领导。要推行任期扶贫目标责任制，坚持把扶贫开发成效作为考核旱腰带地区党政主要负责人政绩的重要依据。对扶贫工作成绩突出的，要表彰奖励，并予以提拔、重用；不负责任，无所作为，完不成扶贫开发任务的，要批评教育，严重失职的要降职