对我国建立共有产权房的法学思考和对策研究.docx

对我国建立共有产权房的法学思考和对策研究对我国建立共有产权房的法学思考和对策研究 摘 要：我国住房保障体系的形成和发展，给城镇居民的生活水平和住房条件带来了极大改善。但是该项体系在运行过程中仍存在供求关系相差巨大、政府资金投入压力愈增、购房准入审查不严等问题。作为我国保障性住房的一种创新制度，共有产权房对现阶段住房保障体系存在的尴尬处境给予了新的解决方式。本文通过对住房保障法立法思路的探索，结合共有产权房制度在国外的适用和国内的试点情况，从共有产权房制度的法律依据、法律构建、实施对策三个方面展开研究，以期对我国共有产权房制度的立法有所启示。 关键词：共有产权；住房保障法；规则与完善 一、引言 住房保障法纳入全国人大常委会立法规划，并引入共有产权房制度，标志着我国住房保障体系的建设又迈上了一个新的台阶。回顾我国住房保障体系建设的历程，有目共睹的是中国的房地产建设的持续快速发展，人民居住水平的普遍提高，城镇住房建设的不断加快。然而不能忽视的事实是：我国保障性住房供需不平衡，难以保障中低收入家庭的住房需求；商品化住宅价格的节节攀升，城镇普通居民难以拥有自主产权房。共有产权房制度是我国住房保障体系的创新形式，为我国住房保障体系的重新构建打开了新的通道。 二、我国住房保障体系的现状及法律构建 （一） 住房保障体系的形成及运行现状 在我国住房保障体系形成之前，农村居民的住房由家庭自行建造，城镇居民的住房由其所在工作单位以福利分房、房改房等实物分房的方式解决，国家给予单位一定的财政补贴和税收优惠。20世纪90年代以来，伴随着我国城市化、工业化的快速发展，城镇居民对生活水平的关注度和对房屋居住舒适度的要求都在不断提高。低廉的住房建设不仅不能满足渐渐富裕起来的人们的日益增长的生活需求，而且降低了政府在住房保障体系中应当承担的责任和义务。住房面积小和居住环境差，成了城镇居民住房的普遍问题。 我国于1994年进行了第一次住房保障体系改革，把住房投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、装修、管理住房的体制改变为社会化、专业化的体制；同时建立以中低档收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性与商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展ii 住房保障体系的运行取得了巨大的成功，商品房供应体系也给高收入群体提供了新的住房环境。随着改革开放的不断推进、城市建设的快速发展和住房保障措施的不断完善，我国居民的住房水平从1954年的人均住房面积不足8平方米提高到了2009年的城镇居民人均住房面积的28平方米，我国的住房保障体系基本建立。 （二）住房保障体系的政策扶持和法律不足 住房保障体系的在法律的支持和政策的推动下，对实现政府民生工程、构建和谐家园、保障城镇中低收入家庭的住房需求做出了巨大贡献。我国现行住房保障体系的支持性法律和政策，主要是由房地产管理法、经济适用住房管理办法、城镇最低收入家庭廉租住房管理办法规定的，包括以下四项： 第一， 关于保障性住房建设用地：按照土地利用总体规划和城市总体规划要求，合理布局，实行行政划拨方式供应。保障性住房建设用地应当在土地供应计划中优先安排，并在申报年度用地指标时单独列出，采取划拨方式，保障供应。 第二， 关于保障性住房的收费和资金：保障性住房建设的行政事业减少收费，经济适用房减半征收；住房项目小区外基础设施建设费用，由政府承担。经济适用住房建设单位可以以在建项目作抵押向商业银行申请住房开发贷款。市、县人民政府从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的资金。同时，各级财政均应按照国家要求预算安排年度住房保障补助资金。 第三， 关于保障性住房的价格：确定经济适用房的价格应以保本微利为原则，在综合考虑建设、管理成本和不高于3%利润的基础上确定。廉租住房租金标准原则上仅由房屋维修费和管理费两项因素构成，并与城镇最低收入家庭的经济承受能力相适应。 第四， 关于购买或租赁保障性住房优惠和贷款政策：城镇中低收入居民购买或租赁保障性住房，均享有国家规定的各项税费优惠政策及政府财政补贴。购买经济适用住房可以提取个人住房公积金和优先办理住房公积金贷款。廉租住房保障实行货币补贴和实物配租等相结合的方式。廉租住房保障主要通过发放租赁补贴，以增强城市低收入住房困难家庭承租住房的能力。 住房保障制度的实质是政府根据法律规定，通过国民收入的再分配，用法律和行政的手段，为社会弱势群体提供适当住房或住房补贴，保障居民基本居住水平的一种制度安排。保障性住房满足了城镇部分低收入家庭的住房需求，促进了保障性住房的加速建设，但同时也接受着来自城镇居民和专家学者的众多质疑与诘问。我国现行住房保障制度的制定和运行主要存在以下法律问题： 第一， 住房保障体系中的保障对象没有满足应有的法律规定范畴。根据法律规定，住房保障的对象应当包括城镇中所有无法从商品房市场获得个人住所的中国公民，这既应当包括具有城镇户口的城镇居民，也应当包括城镇中的农业户口和大量流动人员。但是，现行的住房保障制度运行中，能够享受住房保障的对象仅为具有多年城镇户口并无法从商品房市场中获得住宅的低收入居民家庭。而在新加坡，百分之八十七的居民居住在政府建设的公屋中，但我国仅有不到百分之八的居民享受到了住房保障的切实利益。 第二， 地方住房保障制度制订、实施随意性大，缺乏统一的法律指导和约束。按照国家规定，经济适用房的购房者应以家庭为单位，具有当地城镇户口、住房困难、家庭收入低于市、县标准并符合市、县规定的具体要求。虽然国家规定非常严格，但在现实中仍存在弄虚作假、骗购经济适用房，以牟取经济利益的违法者。根据国家规定，已达一定年限的经济适用房在出售时，需要按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府缴纳收益。但是，大部分经济适用房出售的城市，均没有对一定比例做出明确且具体的规定。经济适用房与商品房价格之间存在着近一半的差额，必然会导致经济适用房买卖的屡禁不止。经济适用房导致的腐败门和权力寻租屡见不鲜，而且价格双轨制不利于资源的优化配置，无法实现社会福利的最大化。 第三， 保障性住房的建设缺乏法律监督。随着近年房价的显著增长，保障性住房体系的资金需求也不断增加，政府的资金筹备压力逐级递增。大部分地区政府均将住房保障建设承包给相应资质的建设企业，但是企业的趋利性，导致负责保障性住房建设的企业千方百计想在利润上突破国家规定的3%收益的最高标准，因而其不能严格遵守建设标准，一些工程偷工减料，质量低下，备受社会批评。论文联盟 （三）制定住房保障法的构想 住房保障体系是我国的一项基本制度，但是该体系中的制度安排通常由地方政府以文件、政策的形式发布，缺少统一的操作规范和具体的责任约束。现行住房保障体系的法律缺失，是导致当下住房保障对象狭隘、夹心层家庭难以实现住房梦、保障性住房准入资格审查不严、经济适用房违规租赁和买卖屡禁不止、保障性住房资金来源缺乏、住房建设质量不达标等问题的根源。因此，通过法律制度明确居民的住宅权和政府的责任与义务，完善住房保障法律体系，无疑是一项急需进行的法律工作。 我国将要制定的住房保障法，应当是关于公民住房保障方面的基本法，其立法目的应当是促进多层次住房保障制度的建立，确保中低收入住房困难家庭在政府的帮助下都有条件居住于有良好环境和负担得起的适宜住宅之中。在制定住房保障法的具体条文时，不仅应当从法律方面归纳演绎，也应当考虑国家的经济、社会或政治环境对其的影响。结合我国的现实国情和经济发展水平，我国的住房保障法应当构建一种创新性住房保障制度，既可以帮助城镇居民拥有自有产权房，又可以实现社会住房保障资源的循环使用，促进和谐社会建设。而共有产权房制度的引入，将有助于解决住房保障的层次缺失和经济适用房的买卖纠纷等一系列问题，实现住房保障法的立法目的，完善我国的住房保障体系。 三、共有产权制度的法律基础、国外经验和国内试点 （一）共有产权制度的概念及法律基础 共有产权是指财产在法律上为共同所有，共同体内的每一个成员都分享这些权利。共有产权房制度是指政府和受助购房人按比例共同购买基于商品用地和税费等优惠后的保障性住房，共同享有房屋产权的一种用以完善现行保障性住房的创新制度。其基本含义是，政府用于经济适用房建设的财政性支出（主要是减免的土地出让收益和税费），转化为投资，政府按投资比例拥有房屋产权和相应权利。共有产权制度的具体形式是，凡由政府提供补贴的住房，均为按份共有住房，由政府和受助购房人按出资比例共同拥有产权，政府和受助者按规定共同申请领取房屋共有权证，标明房屋所有人为政府和受助购房人以及两者的产权比例。政府拥有的产权可以授权住房保障机构持有并行使相关权利。 中国具有实行共有产权房制度的法律基础。中华人民共和国物权法规定：不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权。这条规定有四层含义，基本满足了共有产权制度的法律需求：一是政府作为法人可以成为经济适用房的共有人；二是政府按投资额可以成为经济适用房的按份共有人，并按自己的份额享有权利，分担义务；三是政府和受助购房人都可以根据具体情况对自己拥有的经济适用房产权份额做出处分；四是处分经济适用房时，政府和受助购房人都具有优先购买权。 在中华人民共和国民法通则中也有类似规定：财产可以由两个以上的公民、法人共有。共有分为按份共有和共同共有。按份共有人按照各自的份额，对共有财产分享权利，分担义务。共同共有人对共有财产享有权利，承担义务。按份共有财产的每个共有人有权要求将自己的份额分出或者转让。但在出售时，其他共有人在同等条件下，有优先购买的权利。 按照民法一物一权的原则，一处房产，法律只承认一个所有权，但一个所有权既可由一个民事主体所独有，也可以由两个或两个以上的民事主体所共有。因此，政府作为法人成为房屋权利人，按投资额成为经济适用房的按份共有人之一，领取房屋共有权证是受法律保护的，操作上简便易行，应没有任何障碍。 （二）共有产权房制度的国外经验 共有产权房制度的起源是分期贷款购房措施，起源于英国的住房金融政策。20世纪90年代之前，英国各地有众多的住房信贷合作社，为参加住房信贷储蓄的居民提供贷款。20世纪90年代以后，城市住房协会向一些有能力购房的城镇居民提供共有产权房，以帮助其拥有自有住房产权。2005年，英国政府推出了新居者有其屋计划，帮助收入和居住水平低于政府规定标准的家庭，给予一定的优惠和补贴政策，以共有产权房的形式，逐步拥有自己的住房。根据有关统计资料显示，2005年一年,有5300多个此类住房出售，平均每个家庭先期的产权份额为47%。目前，所有这类住房中，有46%出售给原先在地方政府登记等候公共住房的家庭，有9%出售给原先居住在地方政府提供的公共住房中的家庭。截至2009年，英国的新居者有其屋计划已经成功帮助了将近10万个中低收入家庭拥有自主产权房。 住房供应模式是世界各国在完善住房保障体系中的首要问题。英国共有产权房的成功实践，很快将此种模式推广到其他国家。在新泽西州，最高法院阐明了每一个城市都具有为中低收入家庭创造机会拥有自己的住房的宪制责任。住房是人民生活中的高价位必需品，租房一度成为美国的中低收入家庭的唯一选择。2009年3月6日，美国政府正式启动了第二代房屋援助计划，目标是通过共有产权房制度让900万家庭圆梦。美国的共有产权制度在法律层面上更为具体细化。根据美国法律，一处房产按份拥有2个以上共有产权人为共有产权房，但是受助家庭、政府、城市住房协会可以在不同时间取得房屋产权，并按比例享有房屋利益，每一个产权人都有权独立处理自己份内的房屋权益。 （三）国内部分地区共有产权房制度的试点 共有产权房制度在国外的成功实践，引起了我国学者和政府部门的广泛关注。为改善城镇中低收入家庭的住房困难，改进和创新经济适用房制度，江苏省选择了无锡、连云港、姜堰、高邮、苏州等五个城市，共安排近1000户家庭进行保障性住房共有产权试点。其中，姜堰市针对目前城区拆迁过程中存在部分低保、特困且住房困难的拆迁家庭，因原住房面积较小、补偿款少，暂时没有经济承受能力购买经济适用住房或拆迁安置房的情况，在306户困难群众中探索共有产权这一新的住房保障模式并取得一定的成效。共有产权房作为一种创新性住房保障制度，随后在我国的贵州、河南、甘肃、福建等省市先后进行了城市试点行为。 2008年，贵州省出台了关于廉租住房出售的指导意见，明确全省各地可以将廉租住房以成本价或略低于成本价的价格出售给承租户。去年底，贵州省安顺市廉租住房小区的48户低保住房困难家庭通过租售并举的方式，以略低于住房建造成本的价格拥有了承租住房的部分产权，并可以在五年之内以相同价格向政府购买房屋的剩余产权。之后，甘肃、安徽等省市也准许了廉租房出售，建立了政府与租房人共同享有产权的新型保障住房模式。 四、我国共有产权房制度的法律构建 2009年10月，住房保障法已经纳入全国人大常委会立法规划。住房保障法的核心内容是：以共有产权房制度作为创新性的住房保障制度，保障和促进我国所有公民居住权利的实现。共有产权房制度的具体设想是：探索把房子按股份分成政府出地、购房人出资金，把所有权量化成股份。建立共有产权房制度的立法目的是尽快解决中低收入家庭的住房困难。为了实现这一立法目的，应当从以下四个方面进行法律构建： （一）明确共有产权房制度的适用群体 住房保障体系的对象应为城镇的中低收入家庭，但是各个地区关于经济适用房的城镇家庭申购标准一般要求居民年收入低于该市上年度家庭平均收入的百分之八十或者六十，这样的群体要求显然已经不符合共有产权房商业用地、优质地段的新型特点。在江苏淮安市试行的共有产权房制度，建筑土地已经采用商业拍卖形式，因此共有产权房的销售价格高于一般的经济适用房。政府起初沿用原先的经济适用房申购人群标准而导致了共有产权房的一度无人问津，在数次提高申购人标准后，共有产权房销售一空。笔者认为，应当尽快从法律层面给共有产权房制度的适用群体进行重新定位，将尽可能多的家庭融入住房保障体系，以充分发挥共有产权房制度的应有特色和作用。 （二）明确共有产权房制度的保障方式和标准 共有产权房制度的形式可以包括：廉租房租售并举、经济适用房共有产权方式出售、经济适用房租售并举等。每一项保障性住房的居住方式进行转变都应当有对应的、严格的法律法规规定，而不应该仅仅以笼统住房管理办法进行基本规范。廉租房的出售对象应当严格限制于多年租住廉租房的低收入家庭，且该家庭在租住及住房产权购买期间均应当符合廉租房住户要求并在经济改善后只能向政府住房保障机构按出售时同期经济适用房价格转售。经济适用房共有产权房的买房者资格审查应当分为两个阶段：首先在申购经济适用房时要求该家庭提交三或五年内的家庭收入情况，其次在购房者资格获得认可后，在该家庭的社区及工作单位进行资格公示。住房的产权以受助家庭和政府共有为宜，但是可以根据居民的实际收入及家庭变动对其延长510年的购买期限。 （三）明确保障共有产权房建设的资金来源 在前几年经济适用房和廉租房的建设中，就存在着因为财政资金预算不够或应有资金挪作他用，而不得不减少当年保障性住房建设面积的情况。虽然共有产权房制度具有住房保障资金可循环使用的优点，但是相对于只有8%的城镇家庭享受保障性住房的现状，政府在共有产权房制度运行的初始阶段，仍然存在着大量的建设资金需求。根据统计，2009年我国地方政府土地出让收入达到了1.59万亿元。所以保障性住房并不是缺少资金来源，而是缺少强有力的法律规定，以敦促各级政府将应有的资金用在改善居民生活、完善民生建设之中。 （四）设立专门的住房保障机构 经济适用房仅限于受助家庭长期居住并且禁止出租和限制交易时间，但是，实践中的租赁、买卖一直屡禁不止，其主要原因就是缺乏一个专门的住房保障机构，用以监督和惩戒保障性住房建设和买卖中的违规行为。目前国务院文件规定，建设行政主管部门负责住房保障管理，但并没有明确要求设立专门的住房保障机构。虽然许多地方建设行政主管部门成立了专门的住房保障机构，但从全国来看，仍有相当一部分省、区、市并没有设立专门机构，这与当前完善住房保障制度的迫切要求是不相适应的。共有产权房制度的实施将涉及更多的居民和城镇土地，不论是政府筹集资金建设保障性住房的过程，还是城镇居民家庭申请购买共有产权房及后期剩余产权的过程，都需要一个专门的行政执法机构，根据法律法规的授权，对保障性住房制度实行法律监督，确保建设资金能够全部用于建设保障性住房，确保住房保障体系能够切实保障中低收入家庭的住房需求。 五、推行共有产权房制度的措施 住房保障体系的最初目的，是保障城镇中低收入家庭的住房需求，这个群体应该占到城市家庭总数的百分之六十以上。但是现行住房保障体系的准入资格和保障对象远远低于应有的家庭数量。以浙江省为例，截至2009年底，全省累计有5.4万户家庭享受了廉租住房保障，只占城市家庭总数的1.1%；经济适用住房累计保障约30万户，也只占城市家庭总数的6%。 保障性住房建设的滞后性，难以满足人们不断增长的生活需求。经济适用住房管理办法规定，经济适用房住房面积必须严格控制在60-80平方米之间。而根据官方统计，2009年中国城镇居民的住房自有率已经高达87%，这就意味着大部分经济适用房的购买者都是自有房户。比如一个居住在40平方米的两口之家现在要购买一套60平方米的经济适用房，根据保障性住房的补贴方式，受助购房人可以享受20平方米的经济适用房优惠价格，而剩下的40平方米需要以商品房价格进行购买。如果该60平方米住房位于高层或者小高层，其得房率更低，对受助家庭的帮助非常有限。 从上可见，当前保障住房制度还难以满足中低收入家庭的住房需求。因而，共有产权房制度对解决我国保障住房制度存在的问题具有重要意义。要发挥好该项制度的积极作用，需要采取以下两个措施： 第一，要注意在现行住房保障体系中嫁接、生长共有产权房制度。 现行住房保障体系通常由经济适用房和政府廉租房两种方式构成。经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。廉租住房则具有更多的社会救助特性。廉租住房制度是针对住房困难的最低收入家庭实施的一种社会救助，是我国住房保障体系的重要组成部分，是各级政府社会职责的重要内容，也是建立城镇住房新体系的关键环节。 廉租房租售并举，建立租户与政府的共有产权制度。首先，相对于经济适用房的购买人群，租住于廉租房的居民收入水平与生活条件更差，政府应当给以更多的帮助。其次，国内外均有公房出售的先例。以英国为例，租住公房的住户，住满两年后即有权以优惠折扣价格购买所住的公房，优惠折扣起点为房价的30%，住满30年可用原房价的40%购买公房。最后，通过廉租房的出售，不仅低收入群体可以享受优惠的价格拥有住房的部分产权，并在接下来的一定期限内，逐步享有房屋的自有产权；而且政府也可以通过廉租房的出售回笼建设资金，再次建造廉租房，保障更多城镇居民的住房情况。 经济适用房制度，引入共有产权制度进行出售。在江苏、贵州等省市，共有产权房制度的运行已经步入轨道，给数千户居民带来了自主产权房。在杭州等地，采用了经济适用房的租售并举措施，是引入共有产权制度的另一种方式。租售并举，是指经济适用住房申请家庭按规定比例支付选购的经济适用住房首付款后，向开发建设单位租赁经济适用住房，并在租赁期限届满前付清全部房款，购买该套经济适用住房，是让居民和建筑企业共同享用住房产权，逐步帮助受助家庭拥有自主产权房的一种形式。相对于传统的经济适用房，共有产权房的受助家庭可以在经济改善后，将住房的完全产权进行上市交易，并且通过房屋产权的分批购买方式减少了居民购房的一次性支出金额和银行还贷利息。 第二，要对共有产权房制度本身的有关要素做出科学的制度安排。 首先，共有产权房可以采取土地拍卖方式，按照商业用地的方式建设住房，以改善保障性住房的建造地段。其次，共有产权房应当由政府监督筹建，对建设单位的利润严格按照法律要求分配，将房屋价格控制在合理范围之类。再次，共有产权房的对象应主要针对城镇的中收入家庭，因此应当提高住房的面积和购买人群的准入标准。笔者根据日本同期保障性住房和我国限价房的标准认为，创新型共有产权房以收入水平低于城镇居民家庭收入1.2倍为准，面积以低于100平方米为佳。同时，准许居民与政府或者住房建设单位共同出资购买住房，以共有产权形式共同享有住房产权，减少居民购房的贷款利率和房屋资金筹集压力。最后，对创新型共有产权房应根据政策优惠后的房价进行销售，共有产权房的购买对象为无法从商品房体系中获得住房的中低收入家庭，因此在共有产权房的销售及产权购买过程中应当减免政府的财政税收、优先办理住房公积金和住房贷款、降低贷款还款利率，帮助受助家庭拥有自主产权房。 六、结语 建立共有产权房法律制度，保证保障措施的顺利实施，对于我国住房保障体系的构建和完善显得尤为迫切。本文通过对我国住房保障体系的现状和不足的研究，结合国内外的实行情况，提出了以共有产权房制度为基础的住房保障立法的构思，并认为共有产权房制度可以从四个方面进行法律构建：明确共有产权房制度的适用群体；明确共有产权房制度的保障方式和标准；明确保障共有产权房建设的资金来源；设立专门的住房保障机构