少数民族地区财政体制创新.doc

少数民族地区财政体制创新永顺县国库集中支付改革侧记 李顺钊 罗奋飞 国库集中收付制度是指建立和完善以国库单一帐户体系为基础，将所有的预算单位和所有财政性资金都纳入国库单一帐户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一帐户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位，资金缴拔以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，它是整个财政管理制度改革的有机组成部分和主要内容。少数民族地区财政体制改革，相对于发达地区来讲，更具有复杂性、挑战性和艰巨性，它直接关系到少数民族地区的发展和稳定大计，笔者试着以少数民族地区永顺县国库集中支付改革的一些“亮点”为例，来解读少数民族地区国库集中支付改革的创新。一、国库集中支付改革背景永顺县位于湖南湘西土家族苗族自治州北部，国土总面积3810平方公里，辖11镇，19乡，总人口52.8万人，其中以土家族为主的少数民族人口38.9万人，占总人口的73.6%，属国家扶贫开发重点县。2011年财政总收入只有22562万元，一般预算收入14783万元，全年上划中央税收5892万元，上划省级税收1887万元。全年一般预算支出却有168167万元之多，政府性基金支出也达17039万元。正是由于地处少数民族地区的永顺县，财政基础薄弱，产业结构单一，而又要维持一个有着近53万人口大县的政权正常运转，公共财政的保障能力在这个贫困的民族地区更显得有点“捉襟见肘”，近年来，上级财政每年要给予10多个亿的转移支付才能维持正常运转。二、国库集中支付改革的创新理论上讲：创新是以新思维、新发明和新描述为特征的一种概念化过程。它有三层含义：第一，更新；第二，创造新的东西；第三，改变。口语上，经常用“创新”一词表示改革的结果 ，这里所指的创新主要是从更新和改变地角度来解读少数民族地区国库集中支付改革，相对于以前那种传统的财政体制而言。（一）试点运行，全面推扩，确保国库集中支付改革有序推进在确保预算单位资金使用权、财务管理权、会计核算权不变的基础上，本着方便单位用款，确保改革平稳过渡的原则，结合少数民族地区实际，按照“总体规划、分步实施、逐步完善”的原则有序推进。据了解，同步进行的国库集中支付改革，在保靖、花垣、古丈、龙山等县市，都是选择了这种：“试点运行，全面推广”模式。以永顺县为例，2006年11月，永顺县选择3个单位（法院、人事、畜牧）进行国库集中支付改革试点 ，2007年新增17个单位进行扩面，使改革的单位达到20个。2008年10月县直64个一级预算单位全部实施了此项改革，单位总数达到90个（其中二级单位6个）。2009年6月会计核算中心撤销，由集中核算向集中支付转轨，进入核算中心进行集中核算的29个二级及自收自支单位全部纳入实施集中支付改革。2012年，永顺县今又把30个乡镇的财政资金实拨模式改为国库集中支付，到目前为止，改革单位总数已达到151个（其中：一级单位86个，二级及自收自支单位35个，乡镇30个）。“试点运行，全面推广”结合了少数民族地区实际情况，有效地避免了因财政改革地一时激进而可能诱发的一些财务混乱等不稳定因素，进而导致机关不能正常运转和社会不稳的潜在隐患发生，确保了改革的平稳过渡。通过对永顺县国库集中支付改革三步走的解读，也是实践证明了：“试点运行，全面推广”这种摸着石头过河的改革办法，在少数民族地区是行之有效的。另外，从纳入改革的资金范围上看，少数民族地区也是遵循了这一模式（“试点运行，全面推广”），就永顺县来看，改革单位纳入集中支付的资金基本涵盖预算内、预算外、政府性基金（社保基金、扶贫资金除外）和其他所有财政性资金。平稳过渡。（二）清理账户，夯实基础，确保国库集中支付改革基础牢固国库集中支付改革的主要原则有“五不变”、“两统一”，要求在国库设立单一的账户体系，统一财政资金支付方式。为顺利推进改革，永顺县积极制定和出台了关于永顺县国库集中支付相关制度，对各个预算单位的财政账户进行统一清理。竭力按照“精简”、“高效”“规范”的原则，构建起“一个预算单位一个授权支付零余额账户”的账户体系框架，进而以实现资金运行的透明、高效，岗位责任的清晰时确。现在，已取消了151个预算单位基本存款户，取而代之的是新设立的151个授权支付零余额账户。为打造阳光财政，把国库集中支付改革推向深入，永顺县财政部门又大力开展对财政专户的清理工作，重点针对以前分散在各股室、各单位的专户。到目前为止，永顺县政部门共清理撤销财政专户44个，其中资金已全部转入国库或相应专户， 2012年6月底撤销38个，还有6个专户因开户许可证遗失， 在2012年6月底已将其账户内资金余额全部划转为零，并在7月6日的湖南日报上刊登了遗失申明。专户的清理，为国库集中支付的改革扫除了“外围”障碍，也奠定了坚实地基础。（三）强化领导，宣传培训，确保国库集中支付改革操作规范根据省州财政部门的统一部署，永顺县财政部门从2006年底开始筹划国库集中收付改革。针对少数民族地区在改革过程中的可能遇到的情况，特别是有的单位存在抵触情绪，不理解改革实质，出台了一些具体措施：一是组建机构，为加强对集中支付改革工作的领导，2006年11月永顺县政府成立了以县长为组长的国库集中收付改革领导小组，永顺县财政局也成立了专门工作班子，确立了财政局长亲自抓，分管领导具体抓，各业务股室配合抓的工作格局，形成强大的工作合力，；二是加强宣传，自2006年到2008年试点起步阶段以来，先后召开三次全县性会议进行总体动员和安排部署，通过加强宣传，统一思想，化解抵触和消极情绪，打消思想顾虑，形成上下理解改革、支持改革和配合改革的良好氛围；三是加强培训，为确保此项改革能够顺利实施，共举办了6期业务人员培训班，对400多名财政局内部业务股室负责人及经办人、支付局工作人员、预算单位财务人员、代理银行工作人员进行了国库支付系统操作及改革要点培训，为顺利开展国库集中支付改革创造必要条件。宣传过后，各预算单位，对国库集中支付改革有了比较全面的认识，打消了以前认为取消单位那种独立核算主体的思想顾虑，认识到改革的本质是在“五个不变”基础上的“两个所有”和“两个直达”。（四）组建机构，完善制度，确保国库集中支付改革有章可循2006年以来，为加强预算单位、代理银行和财政部门内部管理，永顺县共出台了15个关于全县国库集中支付改革的文件、制度和办法（包括改革方案、资金支付、资金清算、资金核算、政府采购支付、直接与授权支付划分细则、财政内部操作规程以及代理银行、预算单位、支付局内部控制和管理制度等），使之做到有法可依和有法必依，使国库集中支付改革制度体系已日趋完善。随后，经永顺县人民政府批准，在县财政局组建国库集中支付执行机构，成立了永顺县国库集中支付局(以下简称“支付局”)，配备了工作人员10名，安排了办公场地400多平方米，投入资金近300万元用于集中支付的软硬件建设。首先编印工作手册，强化内部控制制度。永顺县支付局根据资金支付和工资统发两大工作任务，将涉及到个人的工作职责、工作纪律、操作规程和具体要求等内容编印成小册子，人手一份，作为指导和完成工作任务的参考书和工具书。列举了部分纠错实例，把工作中容易造成违规违纪和追责的具体事项在手册中一一罗举出来，便于工作人员一目了然知道：哪些可以做，哪些不能做。一是设计了支付凭证、制定了印鉴、公章、代码和密码管理制度，支付凭证作为重要财务凭证，确定专人进行登记并加以管理；印章实行分开保管。个人不得向外泄密也不得向他人索取代码密码，不允许为预算单位办理任何业务操作；二是明确各岗位的工作纪律和要求，如工作人员请（休）假代班实行严格的登记和审批程序，由支付局负责人指定人员代班，相互制约监督的岗位不得相互代班。三是大额支付报告备案制，对20万元以上的重大支付事项，须由支付局审核岗向支付局负责人报告。四是划清职责、管理密码，支付局明确了集中支付和工资统发系统管理职责，如保管好自己管理的计算机代码密码，工作人员离开工作岗位应及时退出系统和关掉个人计算机，以防他人借机违规操作等。说到底，只有建立完善了这套内部控制制度，才能将对预算单位财务监督前移到支付环节成为可能。其次是科学设岗，股室（单位）密切配合。根据开展集中支付改革工作的需要，在财政相关业务股室设置好“录入”和“审核”两个岗位，充分明确其相应职责权限；同时，加强个人代码密码管理，其中就明确规定，业务股室工作人员不得为单位代办支付业务等；还注重加强计算机管理，其中规定：凡是内网不得与外网相联且不得随便使用其他移动存储介质；最后是审核单位授权支付用款计划时，必须向国库提供用款计划审批表，国库再凭表完成终审下达。然后是细化工作流程，加强对预算单位的改革指导。一是整章建制，加强改革单位内部控制，永顺县为此制定了国库集中支付改革单位内部控制制度和国库集中支付改革单位分管领导及岗位职责两个文件，来指导国库集中支付改革，为预算单位集中支付改革设置支付和审核两个岗位，并明确各自岗位（包括分管领导）职责，两个岗位不得相互代班或由其他人员操作;二是严审支付方式，预防资金安全，单位办理授权支付业务时，尽可能使用转账方式，严格控制现金支付，特殊情况确需大额提现时，应严格履行审批程序；三是规范支付对象，实现“两个直达”，所有直接支付不得将资金划转到本单位干部职工和财务人员个人账户，真正实现财政资金直达商品和劳务供应者。最后是加强对代理银行的协调合作与监督控制。为加强代理银行的监督管理，永顺县出台了永顺县国库集中支付代理银行管理制度，一是保证与财政部门和预算单位的配合，按相关流程做好资金支付、资金清算和相关支付信息的查询和核对工作，对违规支付事项应拒绝支付并及时通知财政部门；二是保障国库集中支付和银行清算系统正常运行和维护，及时解决技术故障和用户投诉；三是严格履行代理银行的相关承诺，必要时能满足特别紧急事项的适时支付，平常做到及时支付不压票；四是对退款操作按照快速、及时和安全的要求，财政部门与代理银行签订补充协议，使之更加规范和完善；五是未经财政国库部门批准，代理银行不得为预算单位开设任何银行账户等。通过以上措施的落实，自2006年来，还未发现代理银行存在违规行为发生，收效好甚好。（四）突出重点，强化措施，确保国库集中支付改革成效显著第一是抓重点资金。永顺县财政局一直把各类专项资金支付作为集中支付的重点。以2011年为例，永顺县财政资金预算执行分析，全年一般预算支出16.8亿元，除去工资和公用经费（两者总额4.3亿元），其余12.5项亿元均为上级追加和本级安排的专项资金，因此，把教育、卫生、社保、民政、农林水和强农惠农资金等专项资金作为集中支付改革的重头戏来抓。第二是抓关键环节。就是抓住资金支付前的事前控制，集中支付强调以事前控制为主，以事后监督为辅。集中支付的难点、关键、财政资金使用效益发挥如何都在于财政资金支付前的事前控制。事前控制是财政资金效益发挥的前提和条件，要使财政资金发挥效益，必须抓好事前控制这个关键环节。而传统的拨款方式无法实现事前控制，资金下拨到单位后，单位随意使用甚至挤占挪用专项资金的现象屡见不鲜，资金用完后再实施事后监督，存在“马后炮”现象，不利于财政监督职能作用和财政资金使用效益的正常发挥，第三是抓监督措施。永顺县财政部门在国库集中支付改革进程中，将目光定格在专项资金的事前监督和控制上，在抓事前控制中着重采取了以下措施：1、明确专项资金的监督责任主体。把专项资金监督的责任主体确定到财政部门，并且明确财政业务股室负责人是专项资金支付审核把关的第一责任人，业务股室具体承担所属单位各类专项资金预算编制、用款计划和资金支付前审核把关等重大工作任务和职责，监督责任主体一经确定后，其相应的职责权限也就一目了然地出来了，有效地杜绝了相关股室部门间互相搪塞、相互推诿等不利于改革发展的不良风气。2、强化专项资金的审核监管力度。结合改革的实情，永顺县财政部门主要从以下六个方面切实加强了专项资金监管。一是严格审核单位的专项资金预算编制和用款计划。为有效防止预算单位逃避财政部门业务监督。在编制专项资金部门预算和用款计划时，专项资金无文件明确规定的，不得申报和下达授权支付用款计划，一律实行直接支付方式。确实需要申报和下达授权支付用款计划的，须按相关程序报请财政分管领导和主要领导甚至县政府领导审批；二面是实行严格的专项资金审批程序。预算单位的工资和公用经费必须由财政业务股室工作人员负责审批签字。对所有专项资金将部门预算表、用款计划表和直接支付审批表设计成三表合一的财政专项资金预算明细、用款计划和直接支付审批表（以下简称“审批表”），“审批表”由单位支付岗准确填写，再交单位审核岗、分管领导、纪检组长、财政业务股室负责人和分管领导审批签字后，送支付局办理支付，对签字手续不完备的支付局审核岗不得办理资金支付。股室其他人员审核专项资金支付用款计划和资金支付必须及时向股室负责人汇报。支付金额在100万元以上的，实行由分管领导向局主要领导汇报制度。三是严格审核专项资金的报批资料。财政业务股室主动参与和全面掌握专项资金的项目申报、招投标、预算编制、工程进度、竣工验收等工作流程和详细情况，实行全程监督，同时要求单位提供上述各个环节的审核资料，并对所有审核资料实行完整保存，对于业务股室无审核资料擅自审批资金的，视为违规审批。四是严格执行专项资金项目验收制度。永顺县成立了由纪委监察、审计、财政、发改及项目实施单位等组成的专项资金监督验收小组，长期从事项目资金的检查验收工作。 凡未经检查验收小组集体验收和签署意见的项目，业务股室不得审核支付，从而确保专项资金的真实性和专款专用。 五是严格划分专项资金的支付方式。属于能够实行“一卡通”发放到人的各种惠农资金，原则上一律实行“一卡通”发放到人（如粮食直补、良种补贴、油菜补贴和退耕还林等），防止单位挤占挪用专项资金。属于工程类的专项资金，坚决按执行永顺县“两办（指县委办、政府办）”文件规定：凡财政专项资金统一实行财政直接支付，原则上一律直达项目法人或业主，同时实行按进度支付的原则，即工程进度达到50%的，支付资金30%；工程进度达到 80%的，支付资金50%；工程全面完工，支付资金95%，其余的5%作工程质保金，在质保期满后支付。六是严格专项资金的支付流程。“支付局”必须凭“审批表”办理直接支付业务。支付局审核岗认真审核“审批表”中的专项资金明细预算、用款计划、收款人信息、支付金额、签字手续是否完整等内容，并与单位从电脑中传送的支付申请进行逐项核对确认生效，再将“审批表”送打印岗进行逐笔进行复核，打印岗复核一笔，生效一笔，并在“审批表”每笔支付事项上加盖私章，避免资金支付环节中的差错发生和徇私舞弊行为。（五）构筑网络，改革预算，铺设国库集中支付改革的“钢筋铁骨”如果说机构的设立和制度的完善使国库集中支付改革成为可能，那么以“金财工程”为中心的国库集中支付网络系统建设则使国库集中支付改革成为现实。财政网络信息系统是一种把工作人员和制度关联起来的一种操作系统，只有通过这种系统，才能把财政政策和各种监控制度一一落实，为推进国库集中支付改革提供了技术支撑和保障，也为预算单位核算资料筑起了一道道“防火墙”，进而打造与改革相匹配的阳光监控管理系统、智能预警系统、业务分析综合考评系统。可以说，这种网络系统的建设，使改革具备了一根“铮铮铁骨”。让我们再看看这些改革的数据：自2006年以来，通过国库集中支付系统软件，支付规模已达28.4亿元，其中直接支付25.4亿元；拒付不合理开支46笔，拒付金额达3000多万元，仅在2012年拒付的一笔开支，金额就向达500万元。在顺利推进国库集中支付改革的同时，确保了财政资金的使用安全。部门预算是国库集中支付改革的另一个重要基础和前提，它和网络系统一道构成了国库集中支付改革这个新生事物的“两条腿”，也是另一根“铮铮铁骨”。部门预算通俗地讲就是一个单位（部门）一本预算，是由政府各个部门编制，反映政府各部门所有收入和支出情况的政府预算。为切实配合国库集中支付改革，永顺县自 年推行部门预算改革，在把握综合财政预算建设和“一要吃饭二要建设”的原则下，严格实行“两上两下”编制程序（一上：指的是由部门编制预算建议数上报财政部门；一下：是指财政部门审核部门预算建议数后下达部门预算控制数；二上：是指部门根据预算控制数编制本部门预算草案报送财政部门；二下：是指财政部门根据人民代表大会批准的预算草案批复部门预算）。通过实行部门预算改革，各预算单位款项收支在国库集中支付改革的时候有了相应的法律依据，有了指标拔下达的具体量化标准。目前，永顺县已有151个单位在实施部门预算的前提下深化国库集中支付改革。国库集中支付改革依照部门预算，实现对指标核拔、专项资金审理等工作。从永顺县周边兄弟县市的集中支付改革来看，其在机构设置、人员配置、完善制度、网络配套和部门预算改革等方面，都有很大的相似之处，虽不完全雷同，但操作流程，根本目标大体一致，最后改革的历程也被证明是稳步向前的。三、国库集中支付改革成效显著从资金支付的规模上看，从2006到2011年底，我县国库集中支付规模已达金28.4亿元，创历史之最；从支付方式来看，直接支付25.4亿元，直接支付占支付总额的比重为89.47%，数据表明：国库集中支付改革在永顺县这个少数民族地区获得了成功，实现了改革的预期目标。此外，国库集中支付改革的成效还表现在以下地方。一是建立了标准的国库单一帐户体系。国库集中支付实行“两个支达”，有效地控制和解决过去财政资金因流转环节多而带来的挤占挪用等问题。同时，由于财政性资金完全运行于“阳光”之下，从制度上、源头上解决了多头开户、私设“小金库”等顽症，使所有财政性资金使用全部纳入规范管理轨道，在公开、透明环境下运行。财政监督由事后监督变成事前、事中、事后的全过程监督，对预算单位财政资金运行信息作出全方位的动态监管，对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，避免和克服了资金使用上的随意性和无原则性，增强了预算的约束力和可执行性。二是实现了国库集中支付高度网络化。建立了以财政业务网络、支付网络和清算网络为支撑的“国库集中支付信息系统”，实现了财政部门内部与人行、代理银行、预算单位的网络联接，构筑了资金运行的“快速通道”，提高了资金拨付效率。三是发挥了资金“整合”作用，缓解了财政支出压力。实行国库集中支付后，实现了单位用款计划与资金拨付相分离，使单位形成的结余体现为用款计划指标结余，而实际资金结余却在国库或国库集中支付专户。有效整合了闲置资金，有利于合理调度财政资金，在一定程度上缓解了财政资金调度困难和压力。四、国库集中支付改革的几点沉思改革是一场没有硝烟的战争，而在我们贫困地少数民族地区，这场战争更显现出艰巨性。通过对永顺县国库集中支付改革的剖析，深感国库集中支付改革在少数民族地区尚有些地方不尽人意，离改革的最初设计还有一定的差距。一是要修改财经法律制度，完善监督考评机制。修改完善会计法、预算法金管理条例等