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我国环境保护公众参与法律制度探析【摘 要】随着我国社会经济的快速发展，环境问题日趋严重。而公众参与环境保护作为环境法的一项重要制度，对于维护公众自身生存环境，弥补国家在环境保护中的不足，实现可持续发展目标具有重要的意义。 【关键词】环境保护 公众参与 完善 一、环境保护公众参与制度的理论基础 随着社会经济的不断发展，公众参与制度作为环境保护的一项重要制度，不断受到人们的重视并产生了一定的理论基础。主要包括：一是环境公共财产理论。即人类生活所必需的外部环境，如空气等不应视为“自由财产”，它应是全体国民的公共财产，任何人都不能任意对其进行占有、支配和损害，否则均有权通过一定的法律程序和途径对此进行事前防范和事后救济。二是环境公共委托理论。为了合理支配和保护环境这种“公共财产”，按照信托的原理，由广大公民作为信托人，政府作为受托人实施属于信托人权利的权力。但我们有必要建立约束机制来使代理人(国家)按照委托人(公众)的利益来行事，以便将国家置于公众最广泛的监督之下。三是环境权理论。环境权指全体社会成员都享有在健康、安全和舒适的环境中生活和工作的权利，包括生命健康权、财产安全权、生活和工作环境舒适权，以及与之相关的参与环境管理的权利。环境权的主张是在20世纪60年代初由联邦德国的一位医生首先提出。随后日本学者又提出了环境权的两条基本原则：“环境共有原则”和“环境权为集体性权力原则”，进一步发展了环境权理论。在1972年联合国人类环境会议上，环境权首次得到国际社会的认可，并在发表的人类环境宣言中明确“人类负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”。我国现行法律虽没明确规定公民的“环境权”，但在宪法等法律中，体现了公民有参与国家环境管理的权利。 二、我国环境保护公众参与制度的法律依据及现状分析 （一）法律依据 目前，我国公众参与环境保护的法律依据主要有宪法与环境保护基本法。我国2004年宪法第2条第二款规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式， 管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；此外环境保护法第6条规定：“一切单位与个人都有保护环境的义务，并有权对污染与破坏环境的单位与个人进行检举与控告。”此外，2002年10月颁布的中华人民共和国环境影响评价法第20条明确规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响，应当编制环境影响的报告书的建设项目，建设单位应当在报批项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会或采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”水污染防治法第五条和环境噪声污染防治法第七条规定了单位和个人检举和控告相关污染的权利。 （二）现状分析 1.我国环境保护公众参与意识淡薄。据调查资料显示，中国一般的城镇居民当中有44.3%的认为对于环境破坏行为“管也没用”，有9.8%的认为“由环保部门去管”，39.7%的人认为“不关自己的事不必管”。据此公众参与环境保护意识之低可见一斑，在当前我国面临严峻的环境污染和破坏的形势下，提高公民的环境保护意识和权利意识已成当务之急。 2.信息公开制度的缺失，公众参与的程度有限。信息交流的主体不全面，信息的沟通形式单一。信息相互沟通是公众参与的核心部分，根据项目的特点选择最佳信息交流形式是确保公众参与能否顺利获得预期效果的关键所在。 3.公众参与的范围狭窄。环境保护领域涉及污染防治和资源保护两个方面，相关的单行法数量也不少，却只有环境影响评价领域配备了具体可行的公众参与制度，其他单行法中仅有原则性的规定，即使公众有参与之心，却无参与之途径，公众参与环境保护的范围自然是少之又少了。 三、我国环境保护公众参与制度的完善 （一）建立环境信息公开制度，完善和保障公民的环境知情权没有信息公开，公民不了解政府环境决策的依据、形成过程、基本目标、预期成本及效益等情况，就很难对政府环境决策进行评价，公众参与很可能是走过场。环境知情权是指社会公众对本国乃至世界的环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息充分知悉、获取的权利。我国的环境知情权制度虽有一定发展，但还未真正建立起来，尚存在不少缺陷。表现在：第一，政府保障公众环境知情权责任不明确。第二，单向的公布形式难以有效保障公众环境知情权。第三，法律中未明确规定公民环境知情权。第四，环境知情权与公众参与制度衔接不紧密。第五，企业、产品环境信息公开不充分。因此，应建立综合的环境知情权立法模式；积极推动公众参与过程中的信息公开；明确政府职责，推动政务公开；明确环境信息的范围及限制，制定企业环境信息披露制度；完善环境知情权的法律救济。 （二）拓宽公众参与的途径与范围，使之具体化、制度化、法律化我国目前公众参与积极性不高的一个主要原因是公众没有获得参与的机会与途径。而环境立法中关于公众参与的规定也大多是原则性的， 缺乏可操作性。笔者认为，应借鉴美日等国对公众参与的立法经验， 抓紧对宪法、环境保护法和有关环保法律法规进行修改和补充，对公众参与机制的有关问题加以明确规定，以便做到“有法可依”。条件成熟时，建议国家立法机关考虑制定一部中华人民共和国公众参与法，以法律的形式加以规定。 （三）建立环境保护公益诉讼制度，在环境保护当中给予公民以独立的法律地位与诉讼资格在我国现行的环境诉讼法律规定中，唯有直接受害人才有权提起民事诉讼。由于环境权益不仅仅属于私人权益，更属于社会公益，所以在欧美各国的环境法中，都普遍采用了环境公益诉讼制度。环境公益诉讼作为一种新型诉讼形式，在我国立法上并没有得到确认，但由于人们运用法律解决环境问题的要求日益迫切，环境公益诉讼在司法实践中已屡见不鲜。参照国际上的一些作法，构建环境公益诉讼制度，首先应从实体法上确立环境权。其次，还应当相应地完善诉讼法律制度。环境公益诉讼制度的构建，有赖于突破直接利害关系原则，我国司法应当逐步扩大环境诉讼的主体范围适度放宽原告资格的限制。笔者认为应当借鉴美国“公共信托”理论，环境公益的享有者是全体国民，故当环境公益受到损害或有损害之虞时，任何个体都有权为维护环境公共利益而提起诉讼进行司法救济。从而解决传统诉讼法理论中环境公益受害者无从救济和民众投诉无门的尴尬境地。因此在国际上修正了传统民事理论，在环境侵权民事救济领域形成了无过失责任原则，忍受限度论、疫学因果关系理论、环境权学说。这是我国在完善环境诉讼制度中应当加以借鉴的。