金水区城中村改造研究.doc

金水区城中村改造研究要 点 提 示金水区城中村改造研究是20072008年度金水区政协重点调研课题，课题组在区领导的支持下，在金水区进行了认真调研，并远赴深圳、厦门、杭州、上海进行了实地调研，获得了大量第一手资料，为本课题的顺利研究奠定了坚实基础。城中村是我国城市化进程中特有的现象，推动城中村改造也是我区继续推进城市化、建设现代化城区的应有之义。金水区全区目前共有城中村56个，占地34365亩，常住人口14万，流动人口约35万，城中村改造任务十分繁重。从2004年开始，我区目前共有15个村进入改造阶段，拆迁建筑面积455万平方米，吸引省外投资350亿元。总结全国城中村改造的经验和教训，分析郑州市城中村改造的政策，结合我区城中村改造的具体情况，为下一阶段全区城中村改造提供切实可行的建议，是本课题研究的目的。本课题共分国内城中村改造模式研究、郑州市城中村改造模式研究、金水区城中村改造的政策研究三个部分。第一部分国内城中村改造模式研究首先分析了城中村的概念及成因，分析了城中村的特征和不同分类。然后转入主题，进行了全国城中村改造模式的研究，根据城中村改造模式的不同要素组合，认真剖析了在全国有代表性的珠海模式、广州模式、杭州模式和深圳模式，为郑州市及金水区城中村改造研究做了铺垫。第二部分郑州市城中村改造模式研究首先追述了郑州市城中村改造的历程，然后以2007年6月郑政文2007103号文件为界限，把郑州市城中村改造分为新、旧两种模式，并在政府作用、改造方式、土地权属变更、拆迁补偿方式、改建房屋情况、体制改革、“小产权房”问题等方面进行了比较研究，肯定了新模式的进步性和创新意义，也指出了其不足和新、旧模式的衔接问题，为金水区城中村改造研究做了铺垫。第三部分金水区城中村改造的政策研究首先简要介绍了金水区城中村改造概况，分析了我区城中村改造的原有模式，并分七点剖析了我区城中村改造中需要解决的问题。接着，提出了金水区城中村改造的指导思想、改造目标、基本原则和改造的基本路径，搭建了全区城中村改造的基本框架。最后，提出了更加注重发挥政府作用、积极探索多种改造方式，规范土地权属变更方式、建立招拍挂出让模式，贯彻103号文件精神、完善原有拆迁补偿机制，做好安置房工作、依托城中村改造开展小户型房廉租房建设，逐步推动集体经济股份制改造、稳步推进城中村体制改革，以城中村改造为依托、做好产业的布局和结构调整等六条推进我区城中村改造的对策建议，希望能对我区下一步城中村改造工作有所裨益。一、国内城中村改造模式研究（一）城中村及其特征1、城中村及其成因城中村，又称都市村庄，是指已经纳入城市总体规划建设范围内，农业用地很少或已经没有，居民职业结构与生存方式的主要指标基本或者已经完成向城市社区转型，但建筑景观和居民文化习俗仍缺乏城市社区内涵特征，建立在集体性质土地上习惯上仍称为“村”的社区聚落。城中村是我国城市化进程中特有的现象，其成因是中国城乡二元户籍制度、城乡二元土地所有和管理制度、城乡二元社会保障制度、城乡二元就业制度、城乡二元行政管理制度、城乡二元经济体制与城镇化发展不相适合，一部分传统农村地区由于接近于城镇地区而又滞后于城市化发展，被城市建成区包围、半包围而成为“孤岛”，未完成城市化转型的特殊地区。2、城中村的特征城中村与周边城市地区相比，其特征主要有：（1）用地特征。城中村土地属于集体所有制土地，基本以农村居民宅基地为主、建设用地为辅，农用土地不断减少以至消失，成熟的城中村已经没有农用土地。（2）景观特征。建筑物以村民家庭住宅楼为主，缺乏统一规划，建筑密度和建筑容积率很高（部分位于闹市区的城中村极高），违章建筑和私搭乱建多，城市基础配套设施缺乏，缺少必要的城市公共绿地、文化、体育、休闲设施等。（3）社会特征。本地居民职业结构与生存方式亦城亦乡，人口职业构成复杂，外来人口居多，本地居民和外来人口文化素质普遍不高，社会治安难度大，本地居民和外来人口形成相互隔离的二元社会，相互之间只有房东和房客关系。（4）经济特征。城中村村民主要的经济来源是村集体经济分红、出租房屋收入以及小规模的商业、餐饮业，外来人口以居住为主，部分在本村从事经营，非正式经济是城中村赖以兴盛的体制外经济。3、城中村的分类从不同的角度，城中村大致可分为：（1）根据具有的比较优势，城中村大致可以分为地理区位优越型、集体经济实力较强型和土地资源充足型三类；（2）根据与城市的距离和相交接的形态特征，城中村可以分为处于繁华市区的城中村、处于市区周边的城中村和处于远郊的城中村三类；（3）根据所处位置、发育程度和农用地的多寡等因素，城中村可以分为典型城中村、转型中城中村和边缘城中村三类；（4）根据区位、面积、人口密度、常住人口密度、暂住人口密度、交通状况、建筑密度和人均住宅面积等指标，城中村可以分为以下五类：1高人口密度、高建筑密度的中心村；2高人口密度、中等建筑密度的次中心村；3中等人口密度、中等建筑密度的外围村；4低人口密度、低建筑密度的边远村。（二）城中村改造模式研究1、城中村改造的典型模式分析城中村改造主要涉及政府作用、改造形式、改造主体、筹资方式、拆迁补偿方式、土地权属变更、管理体制变更等诸多要素，这些要素的不同组合，在全国形成了一些比较典型的城中村改造模式，主要有：（1）珠海模式。珠海的城中村改造模式是由政府引导房地产商改造开发城中村的模式。政府在改造中起着决策引导，制定改造规划，出台改造优惠政策的作用。改造的主体为房地产商，政府通过公开招标引入有实力的开发商，由开发商筹集资金完成改造工作。改造方式为拆掉旧村彻底重建，建设商品房和商品房化的安置房。拆迁补偿方式为实物补偿为主、货币补偿为辅，补偿比例为11（补偿标准以内）和11.2（未达规定面积）。土地权属由集体土地转为国有土地，转让期限为70年。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。（2）广州模式。广州的城中村改造模式是由政府引导村民自行开发改造、不允许房地产商进入的模式。政府在改造中起着制定政策，出台优惠、扶持政策，积极引导的作用。改造的主体为村集体和村民，政府提倡按照“谁出资、谁受益”的原则，村集体和村民个人出资为主，区财政拿出一部分配套资金，由城中村自行改造开发，不允许房地产商介入。改造方式为重建、改建与维护相结合。拆迁补偿方式由各城中村根据具体情况自定。土地权属由集体土地转为国有土地。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。（3）杭州模式。杭州的城中村改造模式是由政府统筹改造城中村的一种模式。政府在改造中起着组织作用，市政府负责城中村改造政策制定和工作考核，市规划局负责编制城中村改造的规划，区政府统一运作、统筹平衡本区城中村改造。改造的主体为区政府，区政府享受市政府在土地运作方面的部分权限，统一运作、统筹平衡撤村建居村的全部集体土地, 集体土地转为国有后由政府招标建筑公司建设安置村民的农转居多层公寓，部分地块用于出让以解决建设资金平衡需要，这类地块由各区政府会同市土地储备中心整理成净地后，交市国土资源局公开“招拍挂”出让,土地出让金的35%上交市政府,65%返还各区政府用于全区城中村改造试点的整体改造。拆迁补偿方式为城中村居民原房屋评估定价，按建安价折抵购买新建多层公寓。城中村改造资金来源统一在区级城中村改造资金专户中安排,由各区政府“区内调控、自求平衡、包干使用”；各区城中村改造资金包干使用后有结余的,用于其他撤村建居村的农转居多层公寓建设和本区内撤村建居范围各项基础设施建设。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。（4）深圳模式。深圳的城中村改造模式是政府引导、市场主导、多主体开发的模式。政府在改造中起着引导作用，主要表现为制定政策，出台扶持和优惠措施。改造的主体为房地产商（政府通过“招拍挂”出让土地予房地产商由其筹资开发），城中村集体（城中村股份合作企业自行组织改造），以及以上二者的结合（城中村股份合作企业联合房地产商合作改造）。城中村改造资金来源为房地产商、城中村集体和村民，政府财政支持。改造方式为重建、改建与维护相结合。拆迁补偿方式为以货币补偿为主、产权置换为辅，具体标准一村一策。土地权属由集体土地转为国有土地。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。2、城中村改造模式的各要素分析国内各地城中村改造的不同模式，主要由政府作用、改造形式、改造主体、筹资方式、土地权属变更、管理体制变更等诸多要素的不同组合造成。要素的不同组合，在城中村改造中表现出各地既有相同的做法，也有较大的不同，具体分析如下：（1）相同相似的做法。我国城中村改造，在国家现有法律法规的框架内进行，在改造目标和基本途径上具有较大的相似性。改造目标。我国各地城中村改造的目标完全一致，都是将处于过渡状态的城中村改造成为现代城市社区，使其建筑景观、城市功能、居民生活与周边城市建成区完全一致。土地权属变更。我国各地城中村改造中，原有的农村集体土地性质都变更为国有土地。但在具体做法上有一些区别：一些地方集体农用地由政府统一收购储备（如杭州市），有些地方不这样做（如深圳市），还有将原集体农用地转为国有农用地由原承包经营人继续承包经营（如广州市）；原有集体非农建设用地（包括宅基地、村办企业用地、公共用地）由原使用者继续使用或由房地产商改造后一部分用于回迁、一部分建造商品房出售，具体操作中一些地方集体非农建设用地转国有后土地使用性质为国有划拨土地（如杭州市），一些地方则采取国有土地使用权出让给原使用者或房地产商的方式，根据土地用途不同一般为4070年（如深圳市）。管理体制变更。各地城中村改造，都采取了原有居民户口“农转非”，享有当地城市居民社会保障和社会福利，享有当地城市居民相同的教育、就业待遇，撤消原村委会建制、建立城市社区居委会或区政府办事处（较大城中村）的办法。（2）不同的做法。由于我国各地情况千差万别，同一地区不同的城中村情况也各不相同，各地城中村改造因地制宜，形成了不同的改造途径和具体做法。政府作用。我国城中村改造中，不同地区的政府起到了不同作用，大部分地区的政府起着决策引导、制定改造规划和出台改造优惠政策的作用，也有少数地区政府自身直接进行城中村改造（如杭州市）。改造主体。城中村改造中，不同地区改造主体不同，同一地区也可以由不同的主体来改造。少数地区政府直接作为城中村改造改造主体（如杭州市）；部分地区完全由房地产商作为城中村改造主体，其他个人和组织不得作为城中村改造的主体（如珠海市）；有些地方采取城中村自行改造模式，不允许房地产商介入城中村改造开发（如广州市）；有些地方采取可以由房地产商、城中村集体以及以上二者结合改造城中村的模式，改造主体多元化（如石家庄市）。改造形式。城中村的改造形式主要有彻底重建（拆掉旧村建新社区，包括原地重建和易地重建两种）、局部拆建（保留一部分房屋，拆掉一部分旧房、不符合城市规划的房子，补建城市基础设施，改善城中村面貌，使之与城市融合）和综合整治（基本不涉及房屋拆建，只补建城市基础设施，净化美化社区环境）三种方式。部分地区城中村改造采取彻底重建的形式（如珠海市）；也有部分地区采取彻底重建、局部拆建、综合整治三种方式并存的模式（如深圳市）。拆迁方式。城中村改造中的拆迁方式，涉及的问题非常复杂，各地的模式百花齐放，但是有一点相同，那就是政府必须介入拆迁全过程，解决和应对拆迁中出现的各种问题，如果只有改造主体（如房地产商）去拆迁，根本应对不了城中村改造中的各种复杂问题，这在全国都一样。具体的拆迁方式，大体上可以归为三类：一类是政府负责改造，政府组织具体拆迁（如杭州市）；一类是政府通过招标方式将城中村拆迁任务外包给社会上专业化的拆迁公司，政府负责处理改造中的各种问题，拆迁后的净地由政府通过招拍挂方式出让给房地产公司建设安置房和商品房（如厦门市）；另一类是通过协议方式或招拍挂方式将城中村改造交由房地产公司承担，房地产公司负责城中村拆迁，政府负责处理改造中的各种问题（大部分地区）。补偿方式。城中村改造中的补偿方式，各地根据本地具体情况，进行了不同的探索，大致可以分为以下几类：一类是政府直接改造，根据住户原有面积市场估价直接补偿一定面积住房（农转居多层公寓）（如杭州市）；一类是本地区不制订统一的补偿标准，实行“一村一策”，由各改造项目自行确定本项目的补偿标准（如广州市）；另一类是全市制订统一的补偿政策，实行货币补偿和实物补偿（产权调换）相结合的方式（其中部分地区规定在每户认定的合法面积内若干平方米以内实行实物补偿方式，超出部分实行货币补偿方式），全国大部分地区采取这种方式。改建房屋情况。城中村改造的房屋改建情况较为复杂，可以从房屋类型和房屋结构两方面分析。从房屋类型上看，一般都有原有居民安置房（有些地区为商品房性质，有的地区为经济适用房性质，但建筑面积大于一般经济适用房）和商品房（对外出售）；有的地区还利用城中村改造建设经济适用房等保障性用房供城中村外市民居住（如兰州市）；有的地区在改造中专门建有商场、写字楼等非居住商业用房出售、出租（如深圳市）。从房屋结构上，一般以做安置房和商品房的套房为主，也有相当部分地区搭配建有补偿置换给原有居民供出租或做商品房、经济适用房出售的一室一厅小户型房、单身公寓房（如广州市）。原有集体经济组织存续。在城中村改造中，各地一般都鼓励原有集体经济组织改制后继续存在。改制形式主要有改为股份制企业（如广州市）和改为股份合作制企业（如深圳市）两种，也有少数集体经济薄弱、群众没有愿望的城中村没有保留原集体经济（如武汉市规定）。改制企业的经营范围主要有：城中村改造后的物业管理（大部分地区），原有村集体工商企业的继续经营（一部分原集体经济较发达地区），改造后一部分安置房的集体统一出租管理（如深圳市）。二、郑州市城中村改造模式研究（一）郑州市城中村改造的历程郑州市城中村改造，最早开始于20世纪90年代。1995年，河南华诚房地产开发公司取得位于郑州市东太康路附近的杜岭街道张砦村约103亩土地，由于缺少经验等原因，使这块土地在长达六年时间内闲置。到2001年10月，沪资郑州长江置业有限公司与华诚公司达成合作协议，2003年7月，双方联合开发的郑州大上海城步行街正式动工，如今已建成“shopping mall（购物中心）”新型商业业态。几经周折，这成为郑州市的第一个城中村改造项目。2003年9月，郑州市政府出台郑州市城中村改造规定（试行），标志着郑州市城中村改造正式启动。2003年10月，西史赵村委会与房地产商信和（郑州）置业有限公司签订了合作开发协议，改造西史赵村建设普罗旺世项目，在五年内分四期完成。2005年7月，河南新田置业有限公司开发的西关虎屯村改造项目正式启动， 2008年总投资近15亿元的郑州国贸中心将全部建成。2006年3月，燕庄改造进入实质性阶段，到2009年总投资40亿元的郑州曼哈顿广场将全部建成。2004年，全市批准了第一批16个城中村改造试点村；2005年，批准了1个城中村改造试点村；2006年，批准了30个城中村改造试点村；2007年，又批准了15个城中村改造试点村。截至目前，全市已批准62个城中村改造项目。根据规划，郑州市将在282平方公里建成区内对10万亩土地上的30万常住人口居住的143个城中村进行改造，其中三环以内119个城中村在2010年前将全部改造完毕。从2003年启动起，郑州市的城中村改造处于“摸着石头过河”阶段。在政府主导下，郑州市城中村的拆迁改造摸索出多种模式，如宋寨在城中村改造中吸引外资加入，西关虎屯、燕庄则由开发商直接投资改造，路寨则采用村民入股股份制改造，洼刘村邀请村民当评委、公开招商的招标形式等等，但主要分为两种形式进行：一种是以路寨村为代表，让村民入股实行股份制公司化模式运作，城中村自我改造；另一种是以西关虎屯、燕庄为代表，由开发商直接投资、独立建设。目前开发商直接投资改造占主导地位。在城中村改造的探索中，既有西关虎屯、燕庄改造顺利、成功的典型，也有西史赵村先村委会与开发商合作开发、又因故变更为土地招拍挂出让的反复，路寨村实行股份制模式自我改造流产的失败经历。为了规范、引导全市城中村改造，郑州市政府先后出台了郑州市城中村改造规定（试行）（郑政200332号，2003年9月）、郑州市城中村改造规划、土地、拆迁管理实施办法（郑政200435号，2004年4月）等城中村改造专项文件，确定了郑州市城中村改造的基本框架。这一框架我们可以称为郑州市城中村改造的第一阶段（2003年9月2007年5月）模式（即旧模式）。（二）郑州市城中村改造旧模式研究这一模式的主要内容有：政府指导城中村改造，城中村改造采取“一村一案”方式，根据现实情况和群众意愿，以城中村集体经济组织自行改造模式为主，也可以采取与投资商联合改造或通过招标选定投资商独立改造的模式。城中村实行改制，撤村建居，城中村村民户口农转非，享受城镇居民的社会保险、社会保障和就业待遇，原集体经济组织改制为股份制企业，设立集体法人股和个人股，集体法人股原则上不低于40%，集体股收益除用于扩大再生产外，主要用于为未就业的原村民办理社会保险和其他集体福利事业。城中村原集体土地转为国有，宅基地以国有划拨方式给原住户使用，原集体经济组织兴办企业用地确权给使用者，转为国有土地的首次转让或改变土地用途，应补缴土地出让金和有关税费；投资商独立改造城中村，经营性用地须通过招拍挂方式取得（除少数城中村改造项目采取招拍挂方式外，大部分在实践中还是采取了协议出让方式），土地出让金由市财政局收取并全额用于城中村基础设施建设和村民社会保障（郑政200435号文件）。城中村的改造方式为彻底重建，可采取企业自筹、村民集资、抵押贷款等多种方式筹资，改造中主要建设原居民安置用房（享受经济适用房优惠待遇）和商业用房、出租房（须补缴土地出让金）。城中村改造由政府协助拆迁人拆迁，拆迁补偿安置方案须由村民大会或转制后的股东大会通过，被拆迁人可以选择货币补偿或产权调换两种方式进行补偿，每处合法宅基地原则上按一个基准建筑面积（228平方米的新建住宅面积）予以安置，超出部分按建安价给予货币补偿，不足部分由被拆迁人按新建住宅建安价补齐差价。2000年8月9日后原村民未经规划、建设等部门批准建设的住宅，按照违法建设处理，拆迁时不予安置补偿；非本村村民占用集体土地建设房屋，或购买在集体土地上建造的房屋，城中村改造完成后经确认符合改造规划的补缴土地使用权出让金及有关税费可办理国有土地使用权证和房屋所有权证，不符合改造规划的应予拆迁，由拆迁人按被拆迁房屋的重置建安价给予补偿。 （三）郑州市城中村改造新模式研究经过五年探索，郑州市城中村改造取得了一定经验，并借鉴外地成功经验，郑州市人民政府于2007年6月出台了进一步规范城中村改造的若干规定（郑政文2007103号），随后又出台或公布了关于城中村改造有关政策实施中具体细则的会议纪要（市长办公会纪要（2007）61号）、关于城中村改造经验总结和措施完善等问题的会议纪要（市长办公会会议纪要2007100号）、关于城中村改造中廉租住房和周转房建设有关问题的通知（郑政文2007208号）、关于禁止城中村擅自拆迁和擅自开工建设有关问题的通知（郑政文2007209号）、关于印发郑州市城中村改造工作流程（试行）的通知（郑政文2008120号 ）等文件，形成了相对成熟的新的城中村改造模式，即郑州市城中村改造新模式。1、郑州市城中村改造新模式的特点郑州市城中村改造新模式，与以郑政200332号、郑政200435号文件为代表的旧模式，及国内其他地区城中村改造模式相比，具有以下特点：政府作用。在城中村改造中，坚持政府主导、市场运作、群众自愿、区级负责的原则，政府起着决策引导、制定改造规划、出台改造优惠政策的作用，也可以由区政府会同有关部门统一拆迁改造城中村。改造方式。可以采取以下三种方式进行城中村改造：经区政府批准，村（组）可以自行筹集资金进行改造，自行改造的村（组）应成立全资集体或全体村民合股性质的房地产开发企业，经村民（股东）大会或代表大会授权具体运作本村（组）改造；也可以通过招标、拍卖、挂牌方式确定房地产开发企业参与改造；条件成熟的，也可由区政府会同有关部门统一拆迁改造。在村（组）所有土地统一规划的前提下,可以一次性改造,也可以分步实施改造。土地权属变更。村（组）使用的集体土地,经村民（股东）大会或代表大会同意，区政府审核确认，按土地利用现状依照法定程序转为国有后,依法确认国有划拨土地使用权，办理国有土地使用证。安置房和规定安置开发比以内的配套开发商品房用地按照有关规定采取招标、拍卖、挂牌方式出让。规定安置开发比以外的土地，由市政府统一收购储备，收益由市、区两级政府分成，比例另行确定。凡未转化国有的城中村土地，有关部门不得为其办理规划、建设手续，不得转让、出租、抵押；未经批准私自进行开发改造的，按违法用地查处。拆迁补偿方式。城中村改造由政府协助拆迁人拆迁，实施拆迁前，拆迁人与被拆迁人应按照村民（股东）大会（或代表大会）通过的拆迁补偿安置方案签订拆迁补偿安置协议；原村民合法宅基地上住宅的拆迁补偿、安置以建筑面积为依据。被拆迁人可以选择货币补偿或产权调换两种方式进行补偿，选择货币补偿的原则上三层以下（含三层）的合法建筑按市场评估价给予补偿，选择产权调换的原则上三层以下（含三层）的合法建筑按拆一平方米还一平方米（宅基地在134平方米以内的，三层以下住宅面积400平方米以内实物产权置换，400平方米以上部分货币补偿）的标准给予安置；对村（组）合法的办公用房、集体经济组织经营用房和其他用房进行拆迁，以建筑面积为依据按拆一平方米还一平方米的标准给予安置。改建房屋情况。城中村改造的安置开发比为1:2，按1:2的建筑面积比分别建设安置房和配套开发商品房，优先进行安置房建设；改造单位新建的公办中小学、幼儿园及公共配套设施用房等非营利性公共事业用房享受安置房政策；村民安置房家庭自住外的部分和村集体经济用房原则上要优先规划建设小户型、简装修的出租房，配套开发商品房中要规划一定比例的小户型住宅和公寓房，在村民安置用房、村集体经济用房、配套开发商品住宅房中60平方米以下小户型住宅面积均不得低于其总面积的30%，用于满足来郑大中专毕业生和外来务工人员居住需求；开发企业原则上要从开发建设总面积中，提供5%的小户型简装修住宅，按照每月每平方米5元的租金标准出租给辖区政府（租期5年），村集体原则上要从安置的村集体办公和集体经济用房总面积中，提供5%的小户型简装修住宅，按照每月每平方米5元的租金标准出租给辖区政府（租期10年），作为过渡性廉租住房房源；各区利用城中村多余土地和本辖区城中村土地出让时提取的廉租住房基金建设廉租住房，开发企业利用城中村多余土地建设廉租住房和周转房的，可享受城中村改造中安置房建设的“安置开发比”政策和有关规费减免政策。体制改革。关于城中村改制问题，新的“郑政文2007103号”等文件未重新规定，仍照原文件执行，即城中村撤村建居，城中村村民户口农转非，享受城镇居民的社会保险、社会保障和就业待遇，原集体经济组织改制为股份制企业，设立集体法人股和个人股，集体法人股原则上不低于40%，集体股收益除用于扩大再生产外主要用于为未就业的原村民办理社会保险和其他集体福利事业。“小产权房”问题。未通过公开出让方式取得土地，房地产开发企业和村委会以城中村改造名义，利用城中村土地进行商品房开发的，由市、区城市管理行政执法局对违法建设依法严肃进行查处；市建委对违法施工企业依法进行查处；市房管局对房地产开发企业依法进行查处。情节严重、影响恶劣的，依法取消房地产开发企业资质。房地产开发企业和村委会主要负责人构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。、郑州市城中村改造新模式的进步与不足郑政文2007103号等文件，首次制定了城中村改造的安置开发比，首次将“招、拍、挂”拿地机制引入城中村改造中来，全面叫停“小产权房”建设，明确了新的拆迁安置、赔付标准，更是创造性地将城中村改造和小户型、廉租房建设联系在一起，极具新意，被国内誉为“解决了拿地、拆迁、赔偿、住房保障等难题”的多赢模式，在国内城中村改造中起到了重要的探索作用。（）郑州市城中村改造新旧模式的不同郑州市城中村改造新模式与旧模式相比，在改造目的、拆迁方式、城中村改制等方面基本相同，但也有了较大的进步和不同，具体如下：政府作用。在新旧两种改造模式中，都规定了政府在城中村改造中起着决策引导、制定改造规划、出台改造优惠政策的作用，但新模式又规定区级政府可以会同有关部门直接统一拆迁改造城中村，这是郑州市城中村改造中尚没有的模式，郑政文2007103号文件为以后采取此种模式埋下了伏笔。改造方式。旧模式规定城中村改造采取“一村一案”方式，可以采取三种方式，即以城中村集体经济组织自行改造模式为主，也可以采取与投资商联合改造或通过招标选定投资商独立改造的模式。新模式根据实践取消了“城中村集体经济组织与投资商联合改造”这种方式，规定了新的三种改造方式，即村（组）可以筹集资金进行改造，通过招标、拍卖、挂牌方式确定房地产开发企业参与改造，区政府会同有关部门统一拆迁改造。旧模式规定城中村改造坚持统一建设、成片改造的原则，新模式改为在村（组）所有土地统一规划的前提下, 城中村可以一次性改造,也可以分步实施改造，增强了改造时间的弹性，更具有可操作性。土地权属变更。新旧模式规定都规定安置房用地和集体经济组织办公、经营用地确权给使用者，按划拨方式办理国有土地使用权证；旧模式规定投资商独立改造城中村经营性用地须通过招拍挂方式取得（基本未执行，实践中大部分按“一村一案”精神以协议方式取得），新模式明确规定安置房和规定安置开发比以内的配套开发商品房用地按照有关规定采取招标、拍卖、挂牌方式出让，今后严格执行，不得突破；旧模式在操作中除安置房用地、配套设施用地外，其他土地使用权都由投资开发商建商品房随房出售，新模式规定安置开发比以外的土地，由市政府统一收购储备，土地出让收益由市、区两级政府分成，并可建设廉租住房；旧模式规定非本村村民占用集体土地建设房屋或购买在集体土地上建造的房屋，城中村改造完成后经确认符合改造规划的，缴土地使用权出让金及有关税费后可办理国有土地使用权证，新模式则对此予以否定，针对私自改造的“小产权房”占地问题明确规定按违法用地查处。拆迁补偿方式。新旧模式都规定城中村改造由政府协助拆迁人拆迁，拆迁补偿安置方案须由村民大会或转制后的股东大会通过，被拆迁人可以选择货币补偿或产权调换两种方式进行补偿；旧模式规定原村民每处合法宅基地原则上按一个基准建筑面积（228平方米的新建住宅面积）予以安置（超出部分按建安价给予货币补偿，不足部分由被拆迁人按新建住宅建安价补齐差价），新模式规定原村民合法宅基地上住宅的拆迁补偿、安置以建筑面积为依据，村民宅基地面积134平方米以下的，3层以下（含3层）的合法建筑面积据实审核，选择货币补偿的按市场评估价给予补偿，选择产权调换的原则上三层以下（含三层）的合法建筑按“拆一还一”的标准给予安置（其中宅基地134平方米以下者，三层及以下住宅面积超过400平方米以上的部分，实行货币补偿），对三层以上建房问题则不做明确规定，由区政府根据实际情况酌定，两种模式补偿标准有较大不同；旧模式规定拆迁乡镇企业用房、其他非住宅房屋或建筑物、构筑物，由拆迁人给予补偿不再安置，新模式规定对村（组）合法的办公用房、集体经济组织经营用房和其他用房进行拆迁，以建筑面积为依据按“拆一还一”的标准给予安置。改建房屋情况。原模式改造中主要建设原居民安置用房（享受经济适用房优惠待遇）和商业用房、出租房（须补缴土地出让金）；新模式改造中按1:2的建筑面积比分别建设安置房和配套开发商品房，安置房和村集体经济用房用于出租部分要优先规划建设小户型、简装修房，在村民安置用房、村集体经济用房、配套开发商品住宅房中60平方米以下小户型住宅面积均不得小于其总面积的30%，还规定开发企业和村集体要分别提供5%的小户型简装修住宅出租给辖区政府，作为过渡性廉租住房房源，分别租期为5年和10年。新模式兼顾了来郑大中专毕业生、外来务工人员和城市困难群体的居住需求，是一大进步。“小产权房”问题。原模式规定非本村村民占用集体土地建设房屋或购买在集体土地上建造的房屋，城中村改造完成后经确认符合改造规划的补缴土地使用权出让金及有关税费，可办理国有土地使用权证和房屋所有权证，不符合改造规划的应予拆迁，由拆迁人按被拆迁房屋的重置建安价给予补偿，对“小产权房”现象进行了妥协；新模式规定未通过公开出让方式取得土地，房地产开发企业和村委会以城中村改造名义利用城中村土地进行商品房开发的，将进行查处，构成犯罪的追究刑事责任，对“小产权房”进行了根本否定，与中央精神保持了高度一致。（）新模式的历史地位和两种模式的衔接问题郑州市城中村改造新模式，首次制定了城中村改造的安置开发比，首次将“招、拍、挂”拿地机制引入城中村改造中来，城市土地收购储备制度首次引入城中村改造，全面叫停“小产权房”建设，明确了新的拆迁安置、赔付标准，户型建设遵循“90、70新政”，更是创造性地将城中村改造和廉租房建设联系在一起，具有较大的创新，在国内城中村改造中进行了重要探索，具有积极的现实意义，也标志着郑州市城中村改造新阶段的开始，郑州市城中村改造由探索阶段开始走向成熟。但是，郑州市城中村改造新模式也存在一些遗憾，比如未引入城中村改造的市场化拆迁机制，使政府在城中村改造更为超脱一些；未重视城中村改造与城区产业布局结合起来，借助城中村改造实现产业调整目的（在市长办公会会议纪要2007100号文件中开始涉及这一问题）；未能明确界定市、区两级政府的利益关系，在城中村改造中市、区两级政府的责任与利益不对称；对城中村改造中配套建设的非赢利性公益性用房和配套基础设施建设缺少硬性具体规定和相关标准，操作起来具有一定难度，对开发商的约束性不强；安置用地和安置开发比以内的用地，采用“毛地捆绑”招、拍、挂的方式，与上位法不完全衔接；城中村改造与周边国有土地旧城改造政策不完全衔接，一部分面积较小或地形错综复杂的城中村改造难度较大。在今后城中村改造的实际操作中，还存在着新旧模式的衔接问题。一是城中村改造实行“毛地捆绑”招拍挂的方式，新规定出台前已介入城中村改造、但没拿到土地的房地产开发商，前期已经投入了大量人力、物力和财力，一旦整理出来的土地招拍挂出让，有可能被其他人摘牌，市长办公会会议纪要200761号文件提出建立开发商前期介入城中村改造退出机制，具体办法仍需细化，应制定实施细则，并能充分照顾到各方面利益。二是新介入开发商的收益与原开发商可获收益无法相比，大致相当的投入，新介入者只能获得安置房和规定安置开发比以内的配套开发商品房用地面积，而后者则可以获得全部土地面积，利益反差明显，有可能影响新介入开发商拿地、改造的积极性，2008年我市城中村改造中土地招拍挂的冷落场面证明了这一点。三是新规定也触动了村民的利益，按照103号文第21条规定，安置开发比以外的土地纳入市政府统一收购储备，收益由市、区两级政府分成，这意味着原本拥有这些集体土地的村民不能直接享受到土地的增值收益，而村民转变为居民后的生活保障与就业问题通过土地增值收益来安排至今也没有明确详细规定，新旧改造模式下村民利益的反差十分明显。新旧模式的衔接问题，是近期城中村改造中需要重点解决的问题。三、金水区城中村改造的政策研究（一）金水区城中村改造概况和模式1、金水区城中村改造概况根据关于郑州市建成区范围的规定，金水区目前有56个城中村，其中三环以内37个。全区56个城中村总占地面积34365亩，共有常住人口约14万，流动人口保守估计约35万，总建筑面积达1530万平方米，城中村改造任务较重。金水区城中村改造从2004年开始，经过了西史赵、西关虎屯等村改造的探索，到2006年以燕庄拆迁为起点掀起了改造高潮，当年全区共拆迁7个城中村项目，在全省引起了轰动。截止2007年12月，我区有西史赵、杜岭等13个村列入郑州市城中村改造试点计划，全区有燕庄、西关虎屯等15个村已经拆迁、开工建设或签订合作开发协议，15个村共腾出土地约6600亩，拆迁建筑物面积约455万平方米，吸引省外投资350亿元。目前，我区城中村改造中起步较早的西史赵、关虎屯、燕庄等项目都取得了较好的社会和经济效益，已接近完成。2、金水区城中村改造的原有模式根据郑州市城中村改造规定（试行）（郑政200332号）、郑州市城中村改造规划、土地、拆迁管理实施办法（郑政200435号）等城中村改造专项文件精神，在郑州市城中村改造旧模式的基本框架内，结合本区基本情况，金水区形成了城中村改造的原有模式（相对于2007年6月郑政文2007103号文件规定的新模式，本文称为原有模式或旧模式），在郑州市城中村改造旧模式的基础上，该模式的特点有：（1）多种方式并行，引入市场机制。坚持“因地制宜，一村一案，条件成熟一个，审批改造一个”原则，城中村改造中村集体与房地产商合作开发、村集体招商由房地产商改造开发、区政府招商由房地产商改造开发等多种改造方式并行，不强求统一。在改造中按市场化模式运作，招商中房地产商的选择采取市场竞争方式，土地出让采取协议或招拍挂方式，拆迁采取市场化补偿方式，安置房外的商品房采取市场化建设方式。（2）注重制度建设，规范改造流程。金水区委、区政府在城中村改造中，注重制度建设，建立了从招商到安置一整套规范的流程。在招商中，区领导亲自去有意向房地产商注册地和开发楼盘实地考察，最后集体决策选择合适的公司。在拆迁中，成立专门指挥部，由区领导牵头，建立五级联动体系，充分开展宣传发动工作，建立利益激励机制，实行人性化拆迁。在补偿中，在全区坚持统一的补偿比例基础上，充分考虑各村区位、建筑密度、建筑容积率、困难群体生活照顾等因素。在安置上，充分照顾群众利益，制定多种方案、多种户型供群众选择。城中村改制中，坚持先易后难原则，循序渐进、逐步推进。每个城中村全部遵循以上程序，规范进行。（3）市场化补偿，科学化安置。根据经济发达、区位较好、土地经济价值较大的区情和开发改造者实力雄厚特点，金水区形成了城中村改造市场化补偿机制，严格依法分类评估、分户评估，确定拆迁房屋的市场价值，拆迁时采取产权调换的方法进行补偿，在合法有效宅基地范围内的房屋，三层以下（含三层）建筑面积按11比例置换，三层以上根据不同村情按1315比例补偿，对待生活困难家庭在费用上给予优惠。在安置上，最大限度考虑群众利益，在充分征求群众意见的基础上合理确定安置地点；根据群众意愿设计多种安置户型，确保每户村民安置后除了居住房外都有13套房屋用于出租；建立一整套监管机制确保村民安置，要求开发商提前完成安置房建设，超过过渡期开发商双倍支付过渡费，建立政府、开发商和村集体三房监管的资金监管安置费用，与开发商约定：因开发商原因导致无法正常开发时，以开发商用于开发的国有土地使用权作为担保抵押贷款，用于村民拆迁补偿和安置房建设，解除了村民的后顾之忧。（4）循序渐进，逐步推进城中村改制。在城中村改制中遵循“先易后难”、“先试点，后推广”的原则，先从管理体制上撤销村委会建制成立社区居委会，城中村村民由农业户口转为非农业户口，然后通过协议或招拍挂方式将集体土地转为国有土地，原城中村居民享受城镇居民的社会保障、就业、教育等待遇，最后解决改制中由于历史各种原因形成最难解决的原集体经济组织改制为股份制企业问题，采取先部分村庄试点、再大面积推开的方式，目前这项工作正在稳妥、有序开展中。（5）依托城中村改造，推动产业发展。金水区把城中村改造调整产业布局、调整产业结构结合起来，通过城中村改造推动城区产业发展。在土地控制越来越严的大背景下，区委、区政府通过城中村改造腾出大量建设用地，在建设安置住宅房的基础上，积极引导房地产开发商建设商业用房和写字楼，将城中村改造与周边现有市场改造升级相结合，根据区内产业布局有选择的招商经营，大力发展商圈经济和楼宇经济，目前依托西关虎屯、燕庄、西史赵改造，分别形成了西关虎屯、曼哈顿、普罗旺世商圈，结合白庙改造，促进了河南科技市场升级扩容，城中村项目还分别引来了沃尔玛、家乐福等世界500强企业和大商集团、深圳赛格等国内著名企业入驻。通过城中村改造，金水区调整了产业布局，增加了新的经济增长点，推动了全区经济的可持续发展。3、金水区城中村改造中面临的问题金水区城中村改造，取得了很大的成绩，在实践中也摸索出了成功的经验，与郑州市其他地区类似，在城中村改造中、城中村改造的新旧模式衔接中还面临着一些亟待解决的问题。（1）招拍挂实施前介入城中村改造的开发商退出问题。在城中村改造实行“毛地捆绑”招拍挂新规定出台前，一部分房地产开发商已介入我区城中村改造，其前期已经投入了大量人力、物力和财力，用于房屋拆迁、土地平整、基础设施建设，将原城中村毛地平整成可直接建设的净地，甚至一部分开发商已经开始或者建成部分回迁房，按照郑州市新的政策，这些整理出来的土地将被招拍挂出让，在招拍挂中，有可能被其他人摘牌，为了新旧模式的顺利衔接，应为这些招拍挂实施前介入城中村改造的开发商建立一种公正、完善、能照顾到各方利益的退出机制。（2）城中村的违章建筑、小产权房问题。由于历史原因，我区城中村中存在一定数量的违章建筑，并且在拆迁前还有违章建筑增多的趋势，这为城中村改造中的旧房拆迁和补偿造成了一定困难。小产权房问题也成为近年来我区城中村改造中面临的突出问题，小产权房违法违规，但是处理不当又会造成群体性事件，为城中村增加新的困难。怎样在坚持基本政策的基础上，灵活解决违章建筑、小产权房问题，是对我区城中村改造向深入发展的考验。（3）城中村改造的基础设施和配套设施问题。目前我区城中村存在供水、供电、供气、供暖、道路、环卫、大众健身等基础设施和公共设施不足问题，改造后的新建小区基本解决了供水、供电、供气、供暖、道路等问题，但在不同程度上还存在着重建设开发、轻公共服务的倾向，存在配套社区公共用房、公共设施、居民活动场所、义务教育场所、社区卫生场所和用地、停车位容量等基础设施和配套设施的建设供给不足、甚至部分缺失的问题。我区下一步的城中村改造，应高度重视基础设施和配套设施的建设问题。（4）城中村改造中的民生问题。我区城中村在改造前是一个以本地居民出租房屋获得经济来源、外地户籍居民承租房屋获得临时住所、兼有内部服务型经济为主的城乡过渡型社区，改造后将打破这种社会结构。改造后形成的城市社区中，本地户籍的新移入居民人口将大量增加，对社区服务、基础教育和社区卫生供给的数量和质量提出了较高要求，这些服务将主要是由地方政府、而不是开发商来解决；原来城中村村民的经济来源和经济活动方式基本不复存在，被原有经济社会形态所掩盖的这些“老”居民的就业和社会保障问题将凸显，成为今后城中村改造中一个需要重点解决的问题。（5）原集体经济组织改制问题。我区从2003年开始试点城中村集体经济组织改制，与全市其他地区一样，一部分村组积极试点、取得较大成效，但总体上进展并不明显，主要存在以下问题：村组领导和村民对原集体经济组织的改制认识不到位，认识不到集体经济的存续和改制在城中村改造和今后村民经济生活中的重要性；由于历史形成的各种复杂原因，城中村集体资产的清产核资、资产的量化存在着较大的困难，影响了集体经济改制的进程；城中村内部对原集体经济组织成员界定（新经济组织股东身份界定）存在不同意见，也影响了改制的进程。这一问题，需要加强领导，通过耐心细致的工作来继续推动。（6）城中村改造中的产业发展问题。城中村改造为我区产业发展提供了新的契机，在我区建设用地不断减少、土地日益成为经济发展的重要瓶颈的情况下，城中村改造提供了大量区位优越、周边基础经济较好、产业配套能力较强的建设用地和商务用房。目前，我区城中村改造与调整产业结构、调整产业布局结合的很好，取得了较好的经济社会成果和良好的社会评价，并被郑州市作为城中村改造的成功经验予以吸收，但是与我区对城中村改造中产业发展的需求、与我区的规划设想和区领导的期望还有一定距离，客观上有较大的发展空间，需要今后继续努力。（7）城中村租房的外来人口居住问题。我区城中村承担了全市相当一部分承租低价房源的外来人口居住问题，这是城市化中的必然现象，这些外来人口中大部分是外来农村务工人员，也有一部分大中专毕业的就业人口，都是郑州市经济持续发展不可或缺的力量。城中村改造，势必影响到承租低价房源的外来人口居住，怎样在改造城中村的同时，兼顾他们的居住问题，是不容回避的现实问题。（二）金水区城中村改造的指导思想、目标、原则和路径1、金水区城中村改造的指导思想以科学发展观为指导，坚持以人为本，按照构建和谐金水、建设中原首善之区的要求，以全面提升城市综合功能、提高土地使用效益、加快城镇化发展为核心，把城中村改造作为加强城市基础设施建设、完善城市功能、推动城市内涵式发展的重要组成部分，统筹考虑村民安置、城市景观建设和经济社会发展，充分调动各方面的积极性，依法保护村组及村民的合法权益，统筹兼顾国家、集体、个人及投资者的利益，达到村民、开发商、政府“三满意”，通过努力将城中村改造成现代化城市社区，为金水区经济社会全面、协调、可持续发展做出贡献。2、金水区城中村改造的目标通过三年努力，到2010年，我区在三环以内完成城中村改造任务，在全区范围内基本实现城中村改造目标。通过对城中村建筑物及各类配套设施的改造，对土地按照城市规划进行统一利用，在原城中村地区形成现代化的城市景观和城市面貌；按照现代城市社区建设的要求，完善城中村的管理体制和社区组织体系，将城中村纳入统一的城市管理体系；将城中村的集体经济组织改造成为现代股份制公司，村集体和原村民的经济来源由过度依赖于物业出租转型为多元化的城市现代产业体系，实现经济可持续发展；打破城中村封闭的文化环境，积极建设现代城市社区文化，使城中村居民逐步融入现代都市生活；最终实现城中村与周边城市地区的空间融合、管理融合、经济融合和文化融合，成为现代化的城市社区。3、金水区城中村改造的基本原则（1）坚持政府主导、市场运作的原则。我区城中村改造坚持群众自愿、区政府负责的原则，政府指导城中村改造，制定改造规划，出台配套措施，具体改造以市场运作为主，通过招拍挂方式确定改造主体。（2）坚持统一规划、分步实施的原则。按照城市总体规划的要求，对全区城中村实行统一规划、成片开发、配套建设，具体改造从实际出发、分步实施，做到条件成熟一个审批改造一个，保证城中村改造的顺利进行与社会和谐稳定。（3）坚持因地制宜、一村一案