宅基地流转的价值冲突与公平性考察.doc

农村宅基地流转中的价值冲突与公平性考察 陈晓军* 陈晓军，男，山东莱芜人，山东农业大学文法学院教授、副院长，法学博士。摘要：围绕着农村宅基地能否流转的问题，我国出现了理论与现实、应然与实然、立法与政策的多重价值冲突。政策制定者对宅基地流转限制的解释是维护农民利益的公平性考量，但真实的原因却是出于对政府社会保障供给能力的担心而采取的无奈之举。文章从权利、机会、规则和分配四个方面对限制宅基地流转的公平性进行了质疑，认为这一制度的存在已经丧失了公平正义的价值理念和合法性基础，应尽快进行变革。关键词：宅基地流转 价值冲突 公平性无论是从当下还是从漫长的历史发展过程来看，房屋所有权无疑都是绝大多数人一生中最重要的财产权利。然而，自我国完成土地公有制的改造之后，由于立法和各项政策目标的复杂纠结，房屋所有权在城市和农村出现了截然不同的两种命运：城市房屋所有权人按照一般财产所有权的基本原理，享有占有、使用、收益和处分这一完整的所有权权能；而农村房屋所有权人则难以实现对自己房屋较为自由的处分权，由此导致的结果是房屋的价值不能得到充分的体现，房屋对农民而言除了居住意义之外再难具有更高的经济价值。究竟是什么原因造成了如此不公平的状况？为什么农民连自己房屋都不能够自由的处分从而实现其经济价值呢？这一问题自然就涉及到了我国的农村宅基地制度如果宅基地的使用权不能随房屋所有权一起流转，则根据房地不可分割原理，房屋所有权自然不能发生转移。由此，所谓的房屋所有权对于广大农民而言就很难成为一项完整的财产权利了。一、为什么宅基地流转成了一个问题？传统城乡二元结构的情况下，农民大多依附于自己赖以生存的土地，离开村落进入城市的机率很小，因此宅基地是否能够流转的问题不会成为一个引起广泛社会关注的问题。但是随着我国城市化进程的加快，大量的农民正在或主动或被动地告别祖祖辈辈生活的乡村，进入城市，那么他们所居住的房屋如何处理，则由于宅基地能否流转的问题而出现了截然不同的两种结果。如果农民房屋所涉的宅基地能够像城市一样，遵循地随房走，则房屋的价值能够比较容易的变现，从而使进城的农民可以获得宝贵的初始“资本”； 如果农民的宅基地不能自由流转，则房屋的价值显然也将大打折扣，农民进城只不过是一个由农民到城市贫民阶层的转化，由此而带来的是各级政府必须长期面对的一系列社会问题。现在的问题在于：我们是否能够阻止城市化的进程，能否继续维持延续了几千年的农业社会的乡村结构？无论从任何一个角度看，我们都不能就此得出肯定的答案。既然如此，则如何使广大农民能够体面的告别黄土地，开始一种新的生活，就是我们当下应当着力解决的问题。于是农民宅基地的流转问题才自然而然的进入了人们的视野，并引起了持续而广泛的关注。当然，现实中的问题可能会非常复杂，譬如，对于当下的大多数农民而言，可能还没有进入城市的冲动，这或许源于对陌生生活的恐惧心理，或许因为对于乡村生活发自内心的热爱。即使这样，宅基地的流转对于广大农民而言仍然是一个至关重要的问题，因为一项财产权利只有能够流转才具有真正的市场价值。而对于大部分农民来说，手中除了房屋和承包土地的财产权利可以说是一贫如洗，假如宅基地等农民的土地权利不能自由的流转或者进行抵押，则农民凭借什么样的方式来摆脱贫困呢？而对那些已经具备一定城市生活的技能，能够在城市立足的农民而言，则由于无法将自己的房屋变现，随之出现了“空心村”和“空心户”的局面，致使大量的宅基地限制不能得到有效的利用。这实在是一种糟糕的景象。二、围绕着宅基地流转的价值冲突宅基地流转问题反映出的是一个非常复杂的价值考量过程。围绕着究竟是否允许宅基地的自由流转，学术界和政府部门出现了截然不同的两种态度。学术界压倒性的观点是应当允许宅基地的流转，而政府相关部门甚至是司法部门的观点则禁止宅基地流转。其中，折射出理论与现实、应然与实然、立法与政策的多重价值冲突，复杂而胶着。1、社会保障性与财产私人性的冲突长期以来，由于我国的医疗、养老等社会保障体系只能以城市居民为服务对象，在广大的农村地区，农民的生活来源基本依靠土地，因此农民的土地承包经营权和宅基地使用权就具有了很强的社会保障功能。而农民一旦失去土地，在社会保障体系不能惠及失地农民的情况下，就会引发严重的社会问题。而我国关于农民土地权利流转方面的限制政策，主要就是基于土地作为一种社会保障性权利的特点所进行的制度设计。由于农民的承包土地和宅基地承载了社会保障的功能，而社会保障本来属于政府的一项义务，在政府还无法承担起广大农民社会保障义务的时候，自然不会放松对土地流转的限制，因为这样的放松必然导致土地保障功能的降低，从而给政府带来巨大的压力。从一般意义上讲，一种社会保障性的权利强调的是公平，应当实行平等的原则，具有很强的福利性。但是，为维护农民土地权利，避免社会保障性的消解，我国则通过物权法的立法，把农民宅基地使用权规定为一种用益物权，这样农民宅基地就具有了私人财产的基本属性。而私人财产的属性定位，必然要求这一财产权利可以自由的流转，如果私人财产不能根据财产权利人的意志进行流转，则这样的私人财产即使得到了立法确认，也没有什么实际的价值。正因为如此，我国物权法在把农民宅基地使用权规定为用益物权的同时，是不可能禁止这一物权的流转的。因此，至少从物权法的角度看，农民对宅基地使用权应当拥有自由处分的权利。这样一来，就出现激烈的价值冲突，宅基地的社会保障功能要求一种稳定的关系，而宅基地的私人财产权利属性又要求能够自由的流转，从而实现私人财产权利的最大化。把农民的土地承包经营权和宅基地使用权规定为物权的目的是确保农民的土地不被侵害，从而保持农民土地的社会保障功能；但是，物权本身的特性又必然要求农民相关土地权利的自由处分，这一矛盾和冲突成为困扰我国当前农村宅基地制度的关键因素。2、社会公平性与土地利用效率的冲突我国之所以能够结束延续了几千年的土地私有制、建立土地的公有制，与土地公有制所体现的社会公平性有着不可分割的关系。而农民对承包土地和宅基地的权利则是建立在集体土地所有权的基础之上的，即使把它们规定为用益物权的形态，也难以真正对抗来自集体组织这一所有权人的意志影响。因为，只有财产的所有权人才拥有最终自由的处分权，何况实践中以集体的名义对农民集体土地权利的干预往往是以体现公平性为借口的。历史的角度看，一个社会或者一种制度如果过多的关注公平性，则必然是以效率的减损为代价的，新中国建国以来六十年的经验也已经充分印证了这个道理。过去由于我们过度强调社会的公平性，导致整个社会经济发展停滞，人民生活不能得到提高。为摆脱原来“一大二公”的模式，我国率先在农村地区开展了以提高农业生产效率为目的的改革。但是，农村地区在实现了十几年快速发展之后，迅速的又进入了停滞期。近十年来，农村和城市的差距进一步扩大，农民生活水平没有实现与国家财力的同步增长。尽管其中有着非常复杂的原因，但是由于土地公有制所形成的农民土地权利贫瘠应该是一个至关重要的因素。有海外学者对西欧经济史的研究认为：有保障的私有土地产权是英国农业生产率显著增长的必要条件，而西班牙没有能建立起保护农地的私有产权，被认为是近代史上西班牙的农业和经济落后于英国的主要因素之一。 ( North,D.C.,Thomas,R.P. Rise of the Western World:A New Economic HistoryM.New York:CambridgeUniversity Press,1973.P150151)。这样的结论如果用于分析我国农村和城市之间日益扩大的差距，则同样是成立的，因为我国广大农民的土地权利在已经过去的几十年时间里，的确没有得到较好的产权保护，由此导致农村土地利用效率的丧失，过度的追求土地所体现的社会公平性，最终是农村土地只能停留在生活保障这一最为原始的阶段，不能体现其真正的市场价值，也为各级政府通过行政化的手段攫取超额的土地资源价值提供了方便。3、立法规范与政策取向的价值冲突从我国在农村推行家庭联产承包责任制开始，应该说如何提高土地的利用效率成为一个重要的政策取向，沿着这一价值目标，我国最终确立了农民土地承包经营权和宅基地使用权的物权性质，从而使宅基地使用权在法律上成为一种私有财产权利的一种类型。在这一从政策到立法规范的过程中，如何更好的保护农民的土地权利、发挥土地的利用效率应当是一个核心的价值目标，因此，农民对宅基地拥有自主的支配权应是物权法调整的应有之义。但是，随着我国经济社会秩序和结构的演变，政策取向出现了非常复杂的混乱局面。土地的私有财产与社会保障性、社会公平性与土地利用效率的价值冲突与取舍，开始对物权法共同产生作用，其结果是我国的物权法一方面规定了宅基地使用权的用益物权性质，另一方面又规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”显然，物权法对宅基地的物权定性是残缺的，是一种法定权利需借助国家有关政策才能确定其权利内容的立法表述，这种状况在立法史上并不多见。事实上，出于立法统一性的考量，我国真正意义上的立法均没有禁止农民宅基地的流转。如按照土地管理法第62条的规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”这常常被作为法律禁止宅基地使用权转让的依据。但正如有学者指出，这“并不是一个否定宅基地使用权买卖效力的禁止性规定”，“主要是防止因村民重复申请新的宅基地造成耕地的流失。在宅基地的流转不危及这一目的时，还是持有条件的允许的态度。”陈小君：宅基地使用权，王利明主编：物权法名家讲坛，中国人民大学出版社,，2008年版，第333页。我们的确不能从立法上找到对宅基地流转的禁止性规定，即使是从政策规定看，也没有明确的规定禁止宅基地的流转。仅有2004年国务院发布的关于深化改革严格土地管理的决定和2007年12月30日国务院下发的关于执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知规定了：“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”而这两个政策性文件，之所以规定禁止宅基地使用权向城市居民的转让，则是因为“土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本”。全国人大法律委员会：关于中华人民共和国物权法(草案)修改情况的汇报，2006年10月27日。显然，我国物权立法和土地法规均受到了维持土地对农民社会保障性功能的政策判断的影响，当现实情况变为必须通过执政者的政策来对农民土地权利的内容进行取舍的时候，立法上对于财产权利属性的规定就会变得非常的可笑，既然权利的内容不能由立法手段所解决，这种“有名无份”的立法定性还有什么实际的价值吗？4、乡村农业文明与现代城市文明的冲突总体判断，我国正处于城市化进程的加速期，这个时期的特点是大量的农民告别祖祖辈辈生活的黄土地，享受现代城市文明的成果。无疑，主流的观点都把这一进程描述为一个中国实现现代化的美好历程。于是，以城市化、社区化为表现形式的乡村改造几乎很少受到正当性的质疑，而恰恰是宅基地的流转限制，为乡村改造提供了宝贵的土地资源。由于除了接受当地政府旧村改造的条件之外，农民无法把自己的宅基地及其房屋通过正常的市场交易实现其经济价值，这种别无选择的困境使得农民在地方政府如火如荼的消灭农业文明的运动中，变得被动而无奈。表面上看起来，农民进入城市可以享受到较好的教育、医疗、交通等方面的服务，生活水平能够得到很大的提高。但是，如果这一进程不是农民主动选择、逐渐演变的过程，则对失地农民的伤害将是致命的。事实上，假如不是因为我们的社会保障机制如此的脆弱，农民这一词汇绝不应该成为一个弱势群体的同义语，乡村农业文明和城市文明只是生活方式的不同而已，很难说哪一个更优越。国家政策禁止宅基地流转的目的当然不是维持农业社会的格局，因为不论是官方语言还是学术探讨始终是把城市化、工业化作为国家发展水平的一个重要标尺。既然这样，为什么还要通过禁止宅基地的流转来阻碍这一进程呢？显然，政府希望城市化的进程是可控的、有序的完成。但是，这种思维方式本身就存在着一个价值判断的误区如果对宅基地的流转不进行限制，所有的农民就会一夜之间离开农村，将会给政府带来难以承受的压力。事实情况是否会真的如此，农民对于土地和乡村生活的情感真的会伴随宅基地的自由流转消逝的无影无踪吗？这也的确是一个值得深思的问题。三、宅基地流转限制的公平性考察任何一种制度的设计都应该经得起公平性的考察，因为“法律面前人人平等”是每一个现代国家宪法的基本要求，公平性的缺失将导致制度违宪，从而丧失合法性前提。胡锦涛总书记于2005 年2 月对我国社会的公平原则进行了较为系统的表述，认为我国社会的公平应当包括“权利公平、机会公平、规则公平、分配公平”四个方面的内涵。胡锦涛：在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话，人民日报，2005-06-27。如果我们用这四个公平的标准审视我国农村宅基地的相关政策和司法实践，就会发现对宅基地流转的限制严重违反了公平原则。1、权利公平问题出于财产权在维护个人尊严方面的重要性，各国宪法在规定公民的自由、选举、信仰等方面基本人权的同时，都明确规定了公民财产权的宪法保护。如德意志联邦共和国基本法第14条第1款规定：“财产权及继承权应予保障，其内容与限制由法律规定之。”韩国宪法第23条第1款规定：“所有国民的财产权得到保障。其内容及限度以法律来规定。”美国联邦宪法第5修正案规定：“任何人未经正当法律程序不得被剥夺生命、自由和财产，非有正当的补偿，不得征用私有财产以供公共使用。” 我国宪法第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。” 就农民的宅基地使用权而言，尽管还不是一种所有权意义上的财产权，但是由于宅基地使用权和房屋所有权不可分割，因此对宅基地使用权流转的限制必然损害了房屋所有权的价值，这样就形成了城市居民和农民的房产权利事实上不平等。正如上文所指出，我国任何一部法律均没有禁止宅基地的自由流转，这种禁止是通过政策性文件以行政命令的方式做出的，这样的结果必然形成对农民房屋所有权的限制，违反了对公民财产权利平等保护的原则。2、机会公平问题权利公平和机会公平是相辅相成的，权利的不公平往往意味着机会的不公平，反之亦然。自上世纪九十年代以来，我国的土地资源价格不断的攀升，但是广大农民阶层却未能从中得到任何的实惠。根据学者的观察，到21世纪初农村税费改革前，在城镇居民平均收入6倍于农民的情况下，农民纳税的税额是城镇居民的4倍。张德瑞：我国农民平等权利法律保障：回顾、反省与前瞻，理论与改革，2005年第4期。然而，在已经过去的六十多年时间里，我国农村地区和广大的农民与城市居民的生活水平却存在非常悬殊的差距，这种现象的出现固然存在多种原因，但农民所拥有的土地权利不能通过正常的流转或者抵押等方式实现其价值是非常重要的一个原因。由于我国城镇化的进程仍处于加速期，因而越来越多的农民将告别土地成为城市居民，这一过程中，将有大量的农村宅基地需重新分配。但是，作为宅基地的使用权人，农民对此却没有任何的决定权，从而也就失去了通过对自有房屋和宅基地的处分获得相应价值的机会。现实的情况是，通过各种方式觊觎农民宅基地的价值成了我国各级政府和集体组织的一种理所当然的发展途径。这些方式包括：以新农村建设为名义,通过村庄整治和旧村改造，动用农村集体组织成员的宅基地；以农村城镇化或居住郊区化名义，地方政府与开发商联手在农民宅基地上进行房地产开发；以城乡一体化为名，将农村建设用地国有化。蒋省三、刘守英：防止村庄建设中侵害农民宅基地权利的倾向，马洪、王梦奎：中国发展报告：国务院发展研究中心报选，中国发展出版社， 2007年版第236-237页。显然，正是对宅基地流转的限制造成了农民无权决定自有宅基地和房屋价值的局面，农民在“洗脚上田”之前最后的一次改变自身经济状况的机会就这样消失了。3、规则公平问题探讨农村宅基地规则的公平性问题，必然就涉及到我国土地二元制的结构问题。在我国，土地公有制分为国有和集体所有两种类型。任何公民购买城市住宅在取得房屋所有权的同时，也就拥有了对房屋所占土地的使用权，房屋所有权的流转就意味着土地使用权的流转。而在农村，农民获得房屋所有权的程序与城市住房所有权的取得则是完全相反的，农民取得房屋所有权的前提必须首先取得宅基地的使用权，而宅基地使用权获得的前提则是必须是本集体经济组织的成员。这样，农村宅基地制度的构建实际上是以农民身份为基础的，不是农民便不能获得宅基地使用权。应该说这一规则建立的法理基础在于我国农村所实行的集体所有制经济没有集体经济组织成员的资格当然不能获得集体所有的宅基地的使用权。这一推论乍看起来似乎很有说服力，其实根本经不起推敲。因为它实际上是把农民作为一种固定不变的身份，而集体经济组织被视为一个完全封闭的组织，本组织以外的人不可以进入。迄今为止，除了身份特征非常明显的一些社团组织，如商会、行业协会等组织要求成员必须具备某一特定身份资格之外，还没有发现哪一种集体经济组织对成员的身份做出强制性的要求。而我们在农村宅基地制度的政策中则明显的看到了身份的影子，农民的身份是获得宅基地的前提，没有这种身份便不能取得宅基地的使用权。农民的身份在我国历史上很少受到如此的重视，可惜的是它恰恰剥夺了农民对房产的自由处分权，注重身份的结果是广大农民成为制度的牺牲品。有学者指出：根据法律规定，（农村的住宅）向城市居民出租出卖也可以，但国务院与国土资源部却规定农村宅基地及其上的房屋不得出卖给城市居民，与土地管理法的规定相去甚远。城市房地产管理法第8条规定对于集体土地只能由国家征收后再开发建设，但在适用范围上，城市房地产管理法应不适用于农村集体土地。这些法律规则的实定性质量不高。王洪亮：小产权房与集体土地利益归属论，清华法学，2005年第5期。我国通过政府所制定的规则，单方面控制了城市居民购买农村住宅，却没有规定农民身份的人不得购买城市的住房。其实还是一个政策导向的问题，政府希望更多农民向城市集中。问题在于政策的意愿不应该建立在不公平的基础上，当这种政策的客观效果进一步强化了农民的身份性并导致农民财产权利贫瘠的情况下，这样做的合理性和合法性都值得怀疑。4、分配公平问题改革开放以来的三十年，我国经济和社会发展取得了巨大成就，但也伴随着诸多的问题，其中收入分配的公平问题始终困扰着我国社会。而在分配公平问题上，最为显著的就是城乡收入分配的差距。为解决这一问题，我国自2006年起取消了农业税，但是我国的城乡差距仍不断的扩大。联合国的一份报告显示：我国城乡居民收入差距已经从2000年的2.79倍扩大到2007年的3.33倍，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡人均实际收入比高达56倍。联合国开发计划署：中国人类发展报告2007/08R，中国对外翻译出版公司，2008年版第17页。出于保护耕地、节约土地资源等方面的考虑，我国法律规定了严格的建设用地审批制度。土地管理法第 43 条规定：“任何单位第和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地出外。第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。”同时，又通过政策的规定，限制了农民宅基地的流转。由于土地的产出远远低于土地本身的市场价格的增长，因而不论是集体经济组织还是农民都不可能享受到土地增值的利益。这样，农民虽然在人数上占据我国人口的绝大多数，但是却由于户籍制度和农村土地制度的双重作用，成了我国经济和社会发展的边缘人、局外人，无法享受到经济发展所带来的利益。美国学者科塞所指出：边缘人较少地被束缚在习惯常规的体制上，这种习惯常规控制了局内人的生活，而边缘人却能看到局内人所注意不到的行动抉择。并且，边缘人对结构的缺陷也更加敏感。苏国勋、刘小枫主编：社会理论的诸理论，华东师范大学出版社，2005年版第619页。利益的驱动永远是行为选择的指南针，面对土地资源价格的飞速增长，集体经济组织和农民都不可能因为制度的约束而袖手旁观。于是“小产权房”在我国如期而至，成了近年来我国社会生活中的一大特色。有研究认为：大规模的城市扩展造就了中国历史上的村镇规模以最快的速度急剧减少，也直接促进和造就了小产权房以规模化的方式不断诞生和运转。小产权房的住宅目前总体上已相当于中国120亿平方米城镇住宅的40%以上，小产权房已经成为中国最重要的房产权利类型之一。程浩：中国小产权房：现状、成因与问题，中共中央党校学报，2009年4月。尽管如此，从全国范围看，小产权房的获利者并非广大的农民，而是村镇干部、部分建筑商和开发商以及地方政府和官员。在各种利益集团对土地超额利益的追逐中，农民个体的弱势地位，再次使其成为制度的牺牲品，在围绕着农村宅基地而上演的财富盛宴中他们仍然是一个旁观者。诺贝尔经济学奖获得者阿瑟刘易斯认为：“收入分配的变化是发展进程中最具有政治意义的方面，也是最容易诱发妒忌心理和动荡混乱的方面。”刘易斯:发展计划，何宝玉译，北京经济学院出版社1988年版，第78页。我国近年来在社会经济领域发生的诸多问题都与收入分配的不公平密切相关，农民房屋的所有权由于宅基地流转的限制，无法获得房屋转让合理的价格，从而加重了农民的贫困。更为严重的是，在一些地方，宅基地本身成为集体经济组织谋利的手段，集体经济组织按照一定的市场价格出售宅基地，致使法律所规定的宅基地物权性质已经没有任何意义。根据有关媒体的报道，某些地方的村委会正在以投标的方式出售宅基地使用权。浙江省兰溪市陈家井村村委会于2007年从兰溪市国土局获批宅基地用地指标之后，花费9.9万元，从农民手中以1.65万元一亩的价格征收了6亩土地，设置17户宅基地，然后以竞价投标方式出让给本村农民建房。一共有150多户有建房需求，然而农户大多“望地兴叹”，仅34户农户参加投标，最终17户农民中标竞买得宅基地，6亩土地拍卖金额高达197.93万元，村委会从中轻松获得大约187万元的“级差地租”，平均每亩地竞标价高达30余万元。宅基地拍卖时，陈家井村共有150多户农民等待建房，17户中标后，仍有约130户村民等待建房，还有8个197万元即1576万元村委会可以用“将农民自己的土地再倒腾给农民”的办法收入“集体经济”的口袋。地还是农民的地，地还是那块地，由种粮食变成自己住，由“吃”的迫切需要改为“住”的迫切需要，农民就必须付出一笔不堪承受的负担。即便除去利用闲置的旧屋基，余下的宅基地如果都按照竞价投标的方式进行，村委会至少还可以从农民头上收入1000万以上的宅基地款。参见陈统奎：陈家井村再现“黄宗羲定律”，南风窗2010年第3期。四、宅基地自由流转是公平正义原则的基本要求公平正义是现代社会进行制度安排和制度创新的重要依据，是协调社会各个阶层相互关系的基本准则，也是一个社会具有凝聚力、向心力和感召力的重要源泉。”虞云耀:构建社会主义和谐社会的若干理论问题,提高构建社会主义和谐社会能力，中共中央党校出版社，2005年版第2930页。一种缺乏公平性的制度安排难以获得广大农民的拥护和遵守，因此也就难以产生所希望的结果。相反，却可能由于各种利益集团和组织的介入，而加剧了农民利益受损的尴尬局面。宅基地流转限制问题看起来只是一个具体经济制度的安排问题，而且的确存在着许多的政策性判断依据。但是，这一限制性规定难以通过合法性审视和公平性考察，它在某种程度上已经成为侵害农民利益、土地资源分配不公的因素，因而尽快解除目前宅基地流转和抵押等的限制，使农民的房屋所有权的价值得以充分的体现显得迫切而必要。宅基地能否自由流转的问题还关涉更加深层次的农民基本人权问题，对宅基地使用权流转的限制不但侵害了农民的房屋所有权，而且很大程度上侵害了农民迁徙的自由，成为维持城乡户籍制度的重要手段，进而言之则极大的损害了农民的发展权，使农民始终处于我国社会的最底层。事实上，现有的宅基地政策不仅给农民的基本财产权和发展权造成了极大的损害，而且造成土地资源的巨大浪费。据统计：目前全国2亿多亩宅基地中至少有2 000万亩处于闲置状态。允许农村宅基地流转是启动农村宅基地生产要素功能与财产功能的客观要求，也是化解城市化与工业建设用地瓶颈的必然选择。袁铖：主要功能变迁视角下的中国农村土地制度创新，中南财经政法大学学报，2009年第6期。党的十七届三中全会决定：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发并保障农民合法权益。”而国土资源部主管领导也表示：土地利用总体规划划定的城市和建设范围外的集体建设用地，要区分公益性和经营性。公益性用地继续由国家征用。经营性用地、农村集体土地可以不同方式参与经营开发，要保障农民合法权利。所有这些都预示着我国将逐渐告别农民土地权利被漠视的状况，在公平正义的原则下，改革目前的宅基地使用权制度，给农民以充分的财产权以增强城市化过程中的应对能力。从我国的物权法和土地管理法来看，都没有明确禁止宅基地使用权的流转。而宅基地使用权作为一种民事权利，应当适用“法不禁止即为合法”的法理，也就是说，只要法律没有禁止，则公民的行为就适用“意思自治”的原则，任何组织和个人无权干预。“法不禁止即为合法”是公民民事权利行使过程中的一项基本法理原则，它与“法无授权即违法”的公法原则共同构成现代法治社会的法理基础。对于政府等公权力组织而言只要没有法律的授权就不能做出某一种行为，相反，作为私法主体的个人或者其他组织所从事的某一行为只要不为法律所明确的禁止，都应当被认为是合法的。当然我国物权法第153条所规定的“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，是否可以认为是法律对宅基地流转问题授权给了政府进行规范，存有疑问。但是，从一般立法授权的规律看，对行政机关的授权应该是十分具体的，不应该采取物权法这样笼统而含糊的方式。依据这一基本原理，我们发现我国物权法尽管规定了权利平等保护和物权处分的原则，但是在宅基地使用权的物权定性上，态度则显得异常的犹疑。最终把宅基地使用权的取得、行使和转让的具体规则，交给了土地管理法和国家有关规定来进行调整。从中我们可以看出政府的价值判断标准和对制度安排的需求如何的作用于立法，而这一过程中物权立法作为公民财产权利基本保障法的功能则受到了极大的损害。现行宅基地限制流转的政策采取的是一种静止的思维方式，它从制度设计的初衷到运行都体现出较为保守而现实的色彩。由于过度的强调宅基地的社会保障功能，以及对政府财政负担能力的担忧，导致我国农民的宅基地无法实现正常的流转，进而损害了本就贫困的农民财产利益。一项本来是以公平性为主要设计标准的制度，其