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宪法税权结构研究 宪法税权结构研究 英国是宪政国家之母，宪政国家因税而名，宪法对国家税权的保护与限制是世界各宪政国家的共同特征。税既是宪政国家存在的物质基础，又是人民财产的一部分。税权是宪政国家的一种法律性权力。从我国学术研究的现状来看，有关税权结构的研究专著目前还没有见到，读秀学术中文数据库搜索为零；有关税权结构的论文也比较少，通过CNKI中国知网检索，从1980年到2012年，以税权结构为题目的研究论文只有3篇，其一是张富强的论税权二元结构及其价值逻辑（法学家，2011年第2期），该文运用税收债权债务论和社会契约论来分析税权的概念和内涵，澄清税权的外观结构与内在本质，进而揭示了宪政语境下税权结构生成的价值逻辑。其主要观点是税权力与税权利互为债权债务关系，主体不仅包括行使税权力的国家，而且还包括授权国家行使税权力的纳税人，并且税权要始终以保障纳税人权利的良好实现为依归。其二是李新宽的制税权财政危机赋税结构中、俄、英封建晚期财税体制比较（东北亚论坛，2005年第3期），论文通过比较中、俄、英三国在制税权、财政危机表现及应对方式、赋税结构的异同，揭示了三国经济结构的差异和未来发展道路的大致轨迹。其三是白景明的我国税权划分结构的现状及问题（改革，1996年第3期），该论文提出，税权划分结构是税制结构的重要组成部分，税权划分结构直接决定的是谁有权设置税种、确定税率、征管税收。一个国家的税制改革，首先必须进行税权划分结构的改革，因为这是决定税制结构变动的前提条件。由以上分析可以看出，这三篇研究成果并未研究宪法的税权结构，更未研究税权的宪法依据和宪法保障问题。然而，研究税权的宪法渊源及其构成要素，不仅有利于宪法对国家税权力的保护与限制，而且还有利于对公民财产权利的保护，本文试图对此做一系统的分析和研究。 一、因税而名的宪政国家 资产阶级革命以前，处于封建社会的英国，国王是全国最大的地主，所有土地归国王所有，国王的直属封臣从国王处获得封地，通常封臣下面还有他们自己的封臣，这种封君封臣的制度，被称为封建制度。英王是一切封地的封主，同时他本人获得数量极为庞大的王室直属领地，当时英王直接操纵国内约六分之一的地产。作为全国的总封建主，国王的收入是巨大的，通常包括王室领地的收入、国王法庭的罚金收入、国王通过主教任命权从教会取得的收入等等。政府的开支由英王的自有领地收入来支撑，除了战时以外几乎不需要向臣民征收税款。 1215年，英国处于约翰王朝统治时期，当时约翰王朝正与法兰西帝国进行战争，由于作战连续失利，为了保证庞大的军费开支，约翰决定大幅度地提高税率以增加财政收入。税率的增加，引起贵族强烈不满，贵族们与英王的矛盾达到了顶峰。为了保护自身的经济利益，贵族们聚集起来抗议国王滥用权力。1215年6月14日，在这种内忧外患的情况下，约翰国王被迫签署了限制王权的自由大宪章，确立了不经人民同意就不能课税的原则。自由大宪章的签署标志着英国国王对臣民的首次屈服，意味着君主的权力并非无限大，从此人们开始认为征税权不属于国王，而是属于人民。自由大宪章既是英国宪政发展史的开端，也是无承诺则无课税的课税法定主义的萌芽。 然而，在当时那样的时代，一纸自由大宪章对于建设宪政的作用也不能估计得过高，此后几百年间，国王与贵族之间一直为征税权而斗争。国会取得限制国王的课税权经过了一个漫长的斗争过程，自由大宪章也被多次增删修订。自由大宪章在贵族与国王的斗争过程中发挥了重要作用。1297年，爱德华一世因对外战争造成国库空虚，要求增加税收，遭到议会的强烈反对，被迫签署补充条例无承诺不课税法，承诺未经国民同意不得以紧急需要为名征税，并且国王每年都要向国民宣读一次自由大宪章，从而再次确认了自由大宪章的法律效力。对此，丘吉尔曾高度评价说：爱德华的让步开创了一个先例，在国王受议会约束的道路上迈出了一大步，即使是威震一时的爱德华三世也不得不接受议会的监督。 就税收与宪政之间的密切关系以及税收对于宪政国家的形成来说，自由大宪章在近世对宪政国家的建立具有巨大的影响。我国著名学者贺卫方教授曾在宪政三章：税收奠定宪政基础一文中指出：大宪章本身具有明显的封建背景，但是，它却逐渐演变为英国的第一个宪法文件。它昭示了代议制民主和现代法治的一些基本准则：未经纳税阶层同意的征税是非法的；纳税的标准必须由纳税人的代表决定；国家财政预算及其支出要受到代表的审查和同意。由这些代表所组成的大会议后来成为近代议会。一直到美国独立战争时，那句响亮的口号也与自由大宪章有着密切的关联无代表，不纳税！ 查理一世统治期间，英国与西班牙、法国进行战争，为了筹措大量的军费抵御外敌，查理一世违背无承诺则无课税的原则，未经议会同意强征税赋，向富豪强索献金，对此英国议会进行了斗争。苏格兰战争加重了财政困难，走投无路的查理一世被迫再次求助于议会。而长期议会的召开，掀起了由征税问题引起的内战烽火。1628年，下议院向查理一世递交了权利请愿书，再一次强调无承诺则无课税的原则。1698年光荣革命，英国资产阶级最终取得了对封建王朝斗争的最后胜利，胜利的成果本文由收集整理权利法案对税收合法性问题以法律的形式明确为：凡未经国会准许，借口国王特权，为国王而征收，或供国王使用而征收金钱，超出国会准许之时限或方式者，皆为非法。权利法案是资本主义国家的第一个宪法性法律文件，有关税收的规定是人类历史上第一次以宪法的形式对税收的合法性问题进行明确规定。 税收与宪政有其密切的关系，不仅法学家如此认为，经济学家也认识到了。美国哈佛大学教授理查德派普斯（Richard Pipes）在财产与自由中指出，之所以民主法治能在英国兴起，就是因为在英国皇家把土地权逐步卖掉之后，国王不得不每年与掌握征税权的议会交涉。就像在当初美国一样，一旦国家负债累累，而老百姓又不得不缴税的时候，连那些本来不关心政治的公民也不得不关心政府的权力、自己的权利。缴税是提醒公民权利、感受政府权力的最具体方式。不需要征税也能自己富有的君主或者政府，其制度必然会走向专制。华人著名经济学家陈志武教授在金融是什么一文中说：国库钱越多、朝廷银库越满，国王、皇帝肯定能专制，而且也会更专制，因为他们不需要靠老百姓的钱供养；相反，越是朝廷欠债累累的国家，其国王、政府就必然要依赖老百姓交税、有求于百姓，这最终能制约国王的权力，促进民主与规则的发展。并且他还认为：或许，负债、债券市场、征税、纳税人，这都是民主宪政的砖瓦。 英国在税收领域宪政革命的成功，激励了世界各国资产阶级的宪政革命，宪法税条款已成为各发达资本主义国家宪法的重要内容。美国是世界上第一个立宪国家，美国宪法共7条，第1条共10款，有关征税的款项就占了4款。另外，美国宪法共27条宪法修正案中就有3条涉及税的内容。法国宪法序言的1789年人权宣言第13条规定：为了武装力量的维持和行政管理的支出，公共赋税就成为必不可少的；赋税应在全体公民之间按其能力作平等的分摊。第14条规定：所有公民都有权亲自或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期。法国宪法第34条规定：各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式必须以法律规定。德意志联邦共和国宪法共146条，涉税的就有7条。日本宪法第84条规定：新课租税或变更现行租税，必须有法律规定或法律规定的条件为依据。日本宪法第30条规定：国民有按照法律规定纳税的义务。韩国宪法第59条规定：税收的种类和税率，由法律规定；第40条规定：立法权属于国会。新加坡宪法第82条规定：除经法律或经过法律批准者外，不得由新加坡或为新加坡之用，征收任何国家税或地方税。阿根廷宪法第44条规定：税收和征兵的立法权专属众议院。 开题报告 税与现代国家同生共存，因为税是现代国家存在的物质基础，政府通过征税取得活动经费，现代国家要为社会成员提供各种公共产品和公共服务，均需要经费支持。没有税，就像一架机器没有了动力；没有税收，一个庞大的国家机器就无法正常运转。正如洛克所言： 政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维护政府。因此，课税权是国家应当享有的一项重要权力，各国宪法将依法纳税规定为公民的一项基本义务，就是对国家税收权力的正当性和合法性的高度肯定和宪法保障。 但是，税收是一种征收纳税人财产的行为，是一种强制性的、非补偿性的征收即无偿征收行为，确切地讲，国家行使课税权就是对公民财产权最严厉的限制或是对公民财产权的部分剥夺。因此，各宪政国家的人民在制定宪法时，即考虑到应当在宪法上严格控制国家课税权的行使，防止滥用课税权，对课税权实行法律保留或税收法定原则，并用大量的篇幅对课税权进行规范。由于税权事关国家职能的实现，涉及公民财产权的保护，同时还涉及国家存在的正当性和合法性问题，因此，税权是否受宪法的保护与控制已成为人们判断一个国家是否属于宪政国家的重要标准。 二、宪政国家的税权构成 税在宪法关系中，其主体关系主要指国家与人民的关系以及政府与公民的关系。税权对于国家来说是一种权力，对人民来说也应当是一种权利。税权对政府来说主要指课税权，对公民来说主要是指纳税人依据法律享有的税权利。 税权作为一种国家权力，在宪政国家属于宪法权力，即税权是受宪法约束和规范的一种国家权力。它源于人民的制宪权。宪法税关系的要素如同普通法律关系一样，也应当有三个要素：税主体（国家和纳税人）、税客体（税财产主要指税款）、税内容（税立法权、税行政权和税司法权）。税权的实质就是国家为实现其职能，依据法律规定，强制性、无偿性地向纳税人征收一定财产的权力。税权以国家法律形式确定下来的制度就是税收制度，税权是税收制度的核心。税权可依据国家权力的横向与纵向维度进行划分，世界上多数国家的宪法都对税权进行了横向税权与纵向税权的划分。横向税权分为税立法权、税行政权和税司法权，它们是三权分立理论在税权划分方面的具体应用。在税立法权的横向划分上，大多数国家的宪法都实行法律保留原则，税立法权由立法机关所享有，行政机关享有的只是委任立法权，司法机关享有违宪审查权和违法审查权以及税务诉讼监督权。纵向税权可划分为中央税权与地方税权，它们是税权在中央政府与地方政府之间的纵向划分。联邦制和单一制国家结构形式不同，税权的纵向划分模式及其原则也不相同。税权的纵向划分模式主要有集权模式和分权模式。税权纵向划分一般都遵循法律保留原则和适度分权原则。适度分权原则要求在集权和分权之间找到一个比较适当的度。 开题报告 税立法权指特定的国家机关依法享有的制定、修改和废止税法的权力，即特定的国家机关依法享有的进行税收立法的权力。税收立法权主要包括税法的初创权、税法的修改权解释权、税法的废止权。其中尤为重要的是税种的开征权与停征权、税目的确定权和税率的调整权、税收优惠的确定权等。依据税收法定主义的要求，税收立法权应主要由立法机关直接行使。美国宪法第1条第7款规定：所有的征税议案首先在众议院提出；第1条第8款规定：国会有权赋课并征收直接税、间接税、关税与国产税，以偿付国债和规划合众国共同防务与公共福利，但所征各种税收、关税与国产税应全国统一。美国的联邦税法由国会制定并写入国内收入法典。国会中只有众议院的拨款委员会有权提出税法议案。该议案经众、参两院审议通过后，提交总统签署，形成税收法案。总统享有有限的否决权，被否决的税法议案送回国会两院重新审议。如果国会两院再次以2/3以上多数票通过，则该法案不再经总统签署而自动生效。法国宪法第34条规定：各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式必须以法律规定。德国基本法第73条规定：联邦有关于关税与通商区域之划一、通商与航海协议、货物之自由流通及国外贸易之支付，包括关税保护与边界保护事项的专属立法权。日本宪法第84条规定：新课租税或变更现行租税，必须有法律规定或法律规定的条件为依据。韩国宪法第59条规定：税收的种类和税率，由法律规定。第40条规定：立法权属于国会。新加坡宪法第82条规定：除经法律或经过法律批准者外，不得由新加坡或为新加坡之用，征收任何国家税或地方税。阿根廷宪法第44条规定：税收和征兵的立法权专属众议院。 根据中华人民共和国立法法（以下称立法法）的规定，税收的基本制度应当制定法律，在未制定法律的情况下，全国人民代表大会及其常务委员会可以授权国务院制定行政法规。而根据第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议于1984年9月18日通过的全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定，国务院有权就在实施国有企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例。因此，目前在我国享有税立法权的机关是全国人民代表大会及其常务委员会、国务院。 税行政权也即税收执法权。税收执法是指国家税务机关及其公职人员，以及依法被授权的组织，依照法定的职权和程序，贯彻和执行税法规范的活动。因此，税收执法权是指国家税务机关以及依法被授权的组织，依照法定的职权和程序，在贯彻和执行税法规范的活动中所拥有的权力。税收执法权即税收征管权，它由税收征收权和税收管理权组成，对应了三权中的行政权，是税权实现的关键环节。在我国，国务院税收主管部门及各地国家税务局和地方税务局享有税收执法权。 税司法权是指司法机关享有的税立法的违宪审查权，和税法规的违法审查权，以及税务诉讼审判监督权。美国由最高法院对国会立法权实行司法审查，法国由宪法委员会对国民议会的立法进行违宪审查，德国、俄罗斯、韩国等由宪法法院对立法机关的立法实行违宪审查。 开题报告 从各国宪法条款对税收立法权的划分看来，在税立法权的纵向划分上，有些国家实行的是分权制，地方政府有相对独立的立法权；有些国家实行的是集权制，税立法权集中在中央；有些国家实行的则是集权与分权相结合的形式，税收立法权主要集中在中央，基本税收制度和主要税收法律由中央制定，地方政府根据法律制定地方税种条例，它们只是拥有决定开征或停征部分税种的权力。 三、税权的宪法控制原则 一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。课税权作为一项国家权力也可能被滥用，从而会侵害纳税人的权益，甚至会激化社会矛盾，导致社会的不稳定和冲突。纵观中外历史，很多冲突、斗争、起义、革命均是由于国家滥用课税权而引发的。因此，为了保护纳税人的合法权益，维护社会的稳定和国家的长治久安，必须对课税权进行控制。 （一）实行税权民主原则，税权归人民所有，体现人民意志 税权归人民所有，体现人民意志，是人民主权对国家税权的基本要求。在代议制民主的宪政国家，税要成为人民意志的体现，有关税权的基本要素都应当由或必须由人民的代表机构或议会通过制定法律进行规定。在人民与国家的各种关系中，税收关系最为密切，它直接涉及人民的财产所有关系，因为课税实质上是国家对人民财产的无偿征收。按照宪政主义的观点，一方面，税是人民自愿地将自己创造的财产的一部分无偿地转让给国家，使国家获得实现其保障人民权利和自由的国家职能；另一方面，税是国家征收的人民的一部分财产，并 且是强制性的、非补偿性的。它是对公民财产权最严厉的限制或对公民部分财产权的剥夺，因此，各国人民在制定宪法时，即考虑到应当在宪法上严格控制国家对课税权的行使，防止滥用课税权，避免加重人民的税负或对人民财产权造成严重的侵害。对课税权实行宪法规制，一般都会在宪法中用一定的篇幅规定国家税权。 （二）实行税权法定原则，保障公民财产权，对国家税权进行法律规制 课税法定是税法的基本原则，是民主、法治、分权等现代宪法原则在税法上的体现，它对保障人权、维护国家秩序和社会稳定具有重要意义。只有人民的代表机关议会通过法律才能向人民征税，它是宪法中法律保留原则在税收方面的体现。在我国，宪法应当明确人民代表大会税收立法的专有权和授权限制，以避免税收立法的行政越权和授权立法的失控。国家税权属于人民，人民通过选举人民代表组成全国人民代表大会及其常务委员会，并按照立法程序制定税收法律。宪法还应当明确规定，公民不仅要依据宪法和法律规定纳税，而且还有权拒绝宪法和法律规定之外的税负。公民有权保护自己合法的私人财产，任何税务机关不得在宪法和法律之外进行财产征收，公民有对政府违反宪法和法律的征收行为进行抵制和控告的权利。税权法定原则是近代宪政国家的标志，是宪法确认、规范和限制国家权力，保障公民财产权利的基本要求和重要体现，是人民主权原则在国家课税权力方面的具体体现。 （三）实行公平税负原则，规范国家税权，体现税收法律面前人人平等的原则 公平税负既是宪政国家宪法规定法律面前人人平等在税收方面的具体体现，也是宪法对国家课税权的规制和要求。对税收立法来说，宪法要求立法机关应当平等地对待每一位公民，税收法律面前人人平等。任何公民，均须依法平等地享有税收权利和纳税义务。因此，公平税负是税收立法应当遵守的基本原则，是法律面前人人平等这一宪法原则对税法的必然要求。税负公平原则追求的是实质公平而非形式公平。在自然经济条件下，人们财产贫富相对平均，税收负担可能按人头课税比较公平；在市场经济条件下，人们的财产贫富差距拉大，宪法要求税法追求实质上的平等和公平，税收负担应当依据纳税人的税负承担能力进行分配，承担能力相同者税负相同，承担能力不同者税负不同。当纳税人的承担能力不同时，应当依据其从政府提供的公共服务中预期得到利益的多少纳税。税负公平原则要求税收负担应该在国民之间公平分配，税收支出也应当一视同仁。 四、我国宪法税权保障与限制条款的完善 我国宪法中涉及税的条款仅有第56条第1款：中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。仅此一条规定，既没有税权民主的规定，也没有税收法定和税负公平原则的规定。就前述英国宪政的起源及其本质来讲，确立宪法税条款的目的就是要规制国家课税权，保障人民的基本财产权，而我国宪法的这一条规定，强调的是国家本位而非人民本位，显然是偏离了立宪国家的宪政目的。2004年新宪法修正案将保护私人财产权写入宪法之后，宪法对税权的规制缺失愈加凸显。随着我国经济、政治、社会的不断进步，公民的民主意识、法律意识和权利意识的不断增强，宪法作为人民权利的保障大法，其进一步修改和完善，已是势在必行。参考世界各国的宪法规定，借鉴世界各国宪政文明的普遍经验，完善我国的宪法税条款，加强宪法对税权的规制，不仅有利于我国税法体系的完善，而且还能进一步促进我国社会主义宪政国家建设。 开题报告 第一，修改宪法第三章国家机构部分的第62条，明确人民代表大会的税立法职权，以体现税权民主原则。宪法第62条规定全国人民代表大会行使下列职权中的第三项职权：制定和修改刑事、民事、国家机构